ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial que le correspondía al caso / INGRESO BASE DE LIQUIDACION DE LA PENSION DE JUBILACION - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social Revisada la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta Sala observa lo siguiente: i) esa autoridad judicial determinó que la accionante era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y, en consecuencia, por remisión de las normas especiales, su pensión debía ser reconocida conforme a la ley 33 de 1985, ii) el tribunal advirtió la existencia de una disparidad de criterios entre la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado y las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, así como la de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta corporación, en cuanto a los factores salariales que deben conformar el ingreso base de liquidación y la interpretación que se le debe dar a dicho régimen de transición (art. 36 de la ley 100 de 1993), pero decidió acoger el de las últimas sentencias, debido a que éste se acompasa con el mandato del Acto Legislativo 1 de 2005 y con la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado.
(…) La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en defecto alguno, pues, si bien existía disparidad de criterios frente al tema del ingreso base de liquidación pensional entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la del Consejo de Estado, lo cierto es que el juez, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, puede sustentar su distanciamiento del precedente, con fundamento en interpretaciones legales razonables de las normas aplicables al caso y exponiendo los motivos por los cuales resultaría inconveniente adoptar la tesis adversa.
(…) Es importante recordar que la intervención del juez de tutela en la presunta vulneración de derechos fundamentales por la interpretación judicial de pruebas o de normas jurídicas debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se haya apartado de la ley o de la Constitución de manera irrazonable, así que, en caso de que existan distintas interpretaciones razonables, debe prevalecer la del juez natural, en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.
(…) La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en defecto alguno, pues, si bien existía disparidad de criterios frente al tema del ingreso base de liquidación pensional entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la del Consejo de Estado, lo cierto es que el juez, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, puede sustentar su distanciamiento del precedente, con fundamento en interpretaciones legales razonables de las normas aplicables al caso y exponiendo los motivos por los cuales resultaría inconveniente adoptar la tesis adversa.
(…) Entonces, la decisión tutelada no puede ser calificada como subjetiva, caprichosa o irrazonable, por el simple hecho de que la accionante no comparta el cambio de jurisprudencia del Consejo de Estado y menos si se tiene en cuenta que la misma sentencia determinó que debe ser aplicada de forma uniforme a todas las actuaciones administrativas y judiciales que no hayan cobrado firmeza, por lo cual resulta aplicable a este caso, ya que para la fecha de expedición del fallo de unificación de 2018 se encontraba pendiente de resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: en relación con la decisión de unificación de prima de riesgo, ver: Consejo de Estado, Sentencia del 1º de agosto de 2013, exp: No. 44001233100020080015001, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO
36. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02411-01(AC) Actor: MARLENE MONROY GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “C” Decide la Sala, en sede de tutela, la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 21 de junio de 2019, proferida por la Sección Tercera –Subsección “B” – del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Marlene Monroy García presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución RDP 36690 del 9 de septiembre de 2015, por medio de la cual se le negó la reliquidación de su pensión de jubilación y de la resolución RDP 50855 del 30 de noviembre del mismo año, que resolvió el recurso de apelación contra la anterior decisión y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación de dicha pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, así como la indexación de la mesada pensional. 2.
Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2017, el Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Facatativá accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. La parte actora, la UGPP y el Ministerio Público interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión y, en fallo del 28 de noviembre de 2018[1], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, pues declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y ordenó a la UGPP la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionante, pero, a diferencia del a quo[2], dispuso tener como IBL el 75% de los factores salariales que sirvieron como base de cotización durante los 10 años anteriores al reconocimiento del estatus pensional.
Como fundamento de la anterior decisión, acogió la postura de la Sala Plena de la Corte Constitucional contenida en las sentencias C–258 de 2013 y SU–230 de 2015 y la de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018[3] e indicó que, como la actora era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993, se debía liquidar su pensión con el tiempo de servicios, edad y monto (tasa de remplazo) estipulado en la ley 33 de 1985 –régimen al cual pertenecía–, pero que, en cuanto al ingreso base de liquidación (IBL), se debía aplicar el nuevo régimen, es decir, el promedio de los últimos 10 años de servicio, ya que el inciso tercero del artículo 36 de la ley 100 “excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley”[4]. 3.
El 29 de mayo de 2019, la señora Marlene Monroy García presentó demanda de tutela[5] en la que sostuvo que la sentencia del 28 de noviembre de 2018 vulneró sus derechos al debido proceso, al mínimo vital, a la favorabilidad, a la igualdad, a los derechos adquiridos y a la seguridad social, en tanto que dicha providencia incurrió en: i) desconocimiento del precedente, ii) defecto fáctico, iii) defecto sustantivo, iv) defecto procedimental absoluto y v) violación directa a la Constitución, ya que no aplicó a su caso la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado[6], según la cual, las pensiones reconocidas conforme a la ley 33 de 1985 deben ser liquidadas con el 75% de todos los factores devengados como salario durante el último año de servicio.
Adujo que en la sentencia objeto de tutela no se valoraron todas las pruebas aportadas al proceso y que se desconocieron sus derechos adquiridos al aplicar las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y la del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado. Finalmente, dijo que su pensión de jubilación debió reliquidarse con aplicación de la ley 33 de 1985 en su integridad, teniendo en cuenta que es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993. 4.
La acción constitucional fue admitida mediante auto del 31 de mayo de 2019 y notificado en debida forma a la parte accionada y a los terceros intervinientes (fls. 57 a 62 del c. Ppal.). 5. El Juzgado 3 Administrativo de Oralidad del Circuito de Facatativá solicitó que se niegue la acción de tutela, toda vez que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue razonable y atendió a las normas y postulados vigentes (fls. 79 a 81 del c. Ppal.). 6.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C manifestó que (se transcribe literalmente): “somete {se refiere a la acción de tutela} al juicio de valoración de nuestro Superior para que aborde el estudio de fondo de la sentencia proferida dentro del expediente con radicado No. 25569-33-40-003-2016-00110-02, y verifique si a la demandante le asiste o no derecho en la reclamación de sus derechos fundamentales” (fl. 63 del c. Ppal.) II.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En providencia del 21 de junio de 2019[7], la de la Sección Tercera - Subsección B- del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo, por cuanto no encontró configuradas ninguna de las causales específicas alegadas en la demanda de tutela. Al respecto, dijo que la sentencia del 28 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se encuentra debidamente sustentada y se profirió en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, sin que se lograra comprobar que la actuación desplegada por dicho tribunal hubiese sido desmedida o arbitraria ni que haya vulnerado los derechos que alegó. III.
LA IMPUGNACIÓN La señora Marlene Monroy García impugnó[8] la anterior providencia; para tal efecto, adujo que la sentencia del tribunal no respetó la garantía de los derechos adquiridos ni la situación jurídica consolidada, de la cual era beneficiaria la actora antes de la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005 y de las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y la del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado; en consecuencia, solicitó tutelar los derechos que considera violados, revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, ordenar la reliquidación de su pensión, conforme a lo establecido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86[9] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, así como también con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo[10].
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[11]. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer[12]: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela.
Acreditados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada existe alguno de los siguientes defectos o errores[13]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[14], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[15].
Con base en lo anterior, se pasa a analizar y decidir el caso puesto a consideración. 1. Caso concreto Según la parte actora, el fallo del 28 de noviembre de 2018 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda –Subsección C– vulneró sus derechos al debido proceso, mínimo vital, favorabilidad, igualdad, a los derechos adquiridos y a la seguridad social, ya que ignoró el precedente judicial y no aplicó al caso concreto la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado; además, dijo que la providencia objeto de tutela desconoció sus derechos adquiridos al aplicar las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y la del 28 de agosto de 2018 de esta corporación[16].
Revisada la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[17], esta Sala observa lo siguiente: i) esa autoridad judicial determinó que la accionante era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y, en consecuencia, por remisión de las normas especiales, su pensión debía ser reconocida conforme a la ley 33 de 1985, ii) el tribunal advirtió la existencia de una disparidad de criterios entre la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado[18] y las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, así como la de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta corporación[19], en cuanto a los factores salariales que deben conformar el ingreso base de liquidación y la interpretación que se le debe dar a dicho régimen de transición (art. 36 de la ley 100 de 1993), pero decidió acoger el de las últimas sentencias, debido a que éste se acompasa con el mandato del Acto Legislativo 1 de 2005 y con la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado.
La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en defecto alguno, pues, si bien existía disparidad de criterios frente al tema del ingreso base de liquidación pensional entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la del Consejo de Estado, lo cierto es que el juez, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, puede sustentar su distanciamiento del precedente, con fundamento en interpretaciones legales razonables de las normas aplicables al caso y exponiendo los motivos por los cuales resultaría inconveniente adoptar la tesis adversa.
De igual manera, el tribunal afirmó en su fallo que tuvo como fundamento la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, ya que ésta en su parte resolutiva dispuso que las reglas en ella contenidas debían ser aplicadas en los casos en los cuales se discuten el contenido y el régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y que dicho criterio operaba para todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias.
Entonces, la decisión tutelada no puede ser calificada como subjetiva, caprichosa o irrazonable, por el simple hecho de que la accionante no comparta el cambio de jurisprudencia del Consejo de Estado y menos si se tiene en cuenta que la misma sentencia determinó que debe ser aplicada de forma uniforme a todas las actuaciones administrativas y judiciales que no hayan cobrado firmeza, por lo cual resulta aplicable a este caso, ya que para la fecha de expedición del fallo de unificación de 2018 se encontraba pendiente de resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Es importante recordar que la intervención del juez de tutela en la presunta vulneración de derechos fundamentales por la interpretación judicial de pruebas o de normas jurídicas debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se haya apartado de la ley o de la Constitución de manera irrazonable, así que, en caso de que existan distintas interpretaciones razonables, debe prevalecer la del juez natural, en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.
Así las cosas, se confirmará la sentencia del 21 de junio de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, por las razones aquí señaladas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 21 de junio de 2019, proferida por la Sección Tercera -Subsección “B”- del Consejo de Estado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folios 22 a 35, c. Ppal. [2] Que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. [3] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ). [4] Folio 28, c. Ppal. [5] Folios 1 a 10, c. Ppal. [6] Expediente 25001-23-25-000-2006-07509-01. [7] Folios 118 a 130, c. Ppal. [8] El recurso obra a folios 139 a 148 ibídem. [9] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. [10] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [11] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [12] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [13] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [14] Sentencia T-522/01. [15] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [16] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ). [17] Folios 22 a 35, c. Ppal. [18] Ssegún la cual, las pensiones reconocidas conforme a la ley 33 de 1985 deben ser liquidadas con el 75% de todos los factores devengados como salario durante el último año de servicio.
(Expediente 25001-23-25-000-2006- 07509-01.). [19] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ).