ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una instancia adicional al proceso ordinario La Sala estima que lo pretendido realmente por la parte accionante es reabrir el debate fáctico y jurídico, porque no está de acuerdo con lo decidido por los jueces naturales de ambas instancias, pero no por ello la acción de tutela está llamada a prosperar.
Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, esto es, en síntesis, que se interpretó de forma errada el Decreto 2863 de 2007, por cuanto debió aplicarse de conformidad con el principio de oscilación e igualdad.
Cuestión que fue analizada y definida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la sentencia del 1 de noviembre de 2018, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Cartagena el 20 de septiembre de 2017. En ese sentido, se reitera que el juez de tutela no puede inmiscuirse en el ámbito de competencia del juez natural, razón por la cual, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
De conformidad con lo anterior, se modificará la sentencia recurrida y declarará la improcedencia de la acción de tutela por ausencia del requisito de relevancia constitucional. FUENTE FORMAL: DECRETO 2863 DE 2007 - ARTÍCULO 2 - DECRETO 2863 DE 2007 - ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01733-01(AC) Actor: NELSON ARIZA ARIZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se configura en este caso / TERCERA INSTANCIA – La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez de instancia. Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 10 de junio de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 25 de abril de 2019, el señor Nelson Ariza Ariza instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, seguridad social e igualdad[1]. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “1.
Con primacía del derecho sustancial sobre lo formal (Art 228 CN), Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso, Seguridad Social, Igualdad y demás derechos del accionante que resultaren conexos. “2. Dejar sin efecto la sentencia 126 de 2018 del Tribunal Administrativo de Bolívar “3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de su decisión, dicte nuevamente sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 13001-3333-002-2016-00074-01, iniciado por el señor Nelson Ariza Ariza.
“4. Que para garantizar la protección de los Derechos Fundamentales que están siendo vulnerados se incremente la partida prima de actividad en mi asignación de retiro del 37,5% al porcentaje 49,5% del sueldo básico, desde el mes de agosto de 2010 por prescripción cuatrienal y se concedan las demás pretensiones de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho”. 2.
Los hechos El señor Nelson Ariza Ariza, como titular de la asignación de retiro ante la Caja de Retiro de las FFMM, solicitó el reajuste de la prima de actividad al 49,5% en su asignación de retiro, la cual fue negada. Inconforme con el anterior acto administrativo, el señor Ariza Ariza presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada mediante providencia del 1º de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora indicó que el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en un defecto sustantivo, por interpretación errónea de la norma y, a su vez, en un defecto procedimental, dado que, a su juicio, no examinó los motivos que sirvieron de sustento al recurso de apelación interpuesto.
Al respecto, sostuvo que en el caso sub examine se debió aplicar el principio de favorabilidad en la interpretación del Decreto 2863 de 2007, así como el principio de oscilación contemplado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, en concordancia con el derecho a la igualdad. En ese sentido, afirmó que mediante el principio de oscilación “se establece la garantía de la inclusión en la asignación de retiro de TODAS las variaciones que en CUALQUIER TIEMPO se realicen a las asignaciones del personal militar activo.
La partida Prima de Actividad se ajustó al personal militar activo al 49,5% del sueldo básico a partir de julio de 2007 y dicho ajuste modificó también las asignaciones del personal retirado después de esa fecha sin tener en cuenta el tiempo de servicio activo”. Adicionalmente, señaló que, de conformidad con el inciso segundo del artículo 2 del Decreto 2863 de 2007, la prima de actividad en la asignación de retiro no tendrá incremento del 50% de acuerdo al tiempo de servicio.
Finalmente, indicó que la providencia cuestionada se fundamentó en la sentencia del 14 de junio de 2018, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la cual se confirmó una decisión que negó el reajuste de la prima de actividad, por cuanto este ya se había hecho al 49,5%. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 2 de mayo de 2019[2], se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, como terceros interesados. 4.2. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares afirmó que en el presente asunto “no existe vulneración alguna, ya que el demandante tuvo a su disposición los medios judiciales de defensa y en los que se benefició de todas las etapas procesales en las que no se evidencia que se le violó el debido proceso y por ende se demuestra la oportunidad para acceder a la justicia” [3]. 4.3.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena se refirió al proceso ordinario que se adelantó y a las decisiones allí proferidas, así como al sustento de las mismas[4]. 4.4. El Tribunal Administrativo de Bolívar guardó silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 10 de junio de 2019[5], la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado denegó la solicitud de amparo.
Como sustento de su decisión sostuvo lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “38. Para esta Sala la decisión censurada no incurrió en defecto sustantivo en la medida en que desarrolló un estudio razonable de las normas aplicables al caso que, no resulta contraevidente, caprichoso, ni arbitraria y, por el contrario, resulta coherente frente a una lectura integral del cuerpo normativo.
“39. Dicho en otras palabras, la autoridad judicial al realizar una interpretación armónica de las referidas normas concluyó que en el caso del actor la disposición que regula el aumento al que tiene derecho, el Decreto 2863 de 2007, establece que para el personal retirado que devengue dicha prima, el aumento correspondería al 50% de la que se computó en la asignación de retiro, es decir, al accionante se le reconoció la mencionada prestación en un 25%, la cual se aumentó en un 12.5%, que suma un total de 37.5%”. 6.- La impugnación La parte actora reiteró los argumentos expuestos en su escrito de tutela; adicionalmente, indicó que la sentencia de primera instancia incurrió en un defecto sustantivo, dado que no efectúo un análisis hermenéutico sobre lo planteado por el tutelante.
Finalmente, sostuvo que en vista de que existen diversas interpretaciones del Decreto 2863 de 2007, se debe optar por la más favorable al trabajador y, por tanto, ajustar la prima de actividad al 49.5%[6]. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[8].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[9]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[10]. 2.
Caso concreto En la sentencia de primera instancia se indicó que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en los defectos señalados por la parte actora, dado que, a su juicio, en el caso sub examine se aplicó en debida forma el Decreto 2863 de 2007. La Sala procederá a estudiar si en el presente asunto se cumple o no con el requisito de relevancia constitucional, del cual pende la procedencia de la acción de tutela.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, ese alto tribunal ha considerado: “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’[11] y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.
“Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’[12]. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’[13].
“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’[14].
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”[15] (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[16]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
La Sala estima que lo pretendido realmente por la parte accionante es reabrir el debate fáctico y jurídico, porque no está de acuerdo con lo decidido por los jueces naturales de ambas instancias, pero no por ello la acción de tutela está llamada a prosperar. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, esto es, en síntesis, que se interpretó de forma errada el Decreto 2863 de 2007, por cuanto debió aplicarse de conformidad con el principio de oscilación e igualdad.
Cuestión que fue analizada y definida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la sentencia del 1º de noviembre de 2018, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Cartagena el 20 de septiembre de 2017, bajo los siguientes argumentos (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “En este sentido, la Sala advierte que la demandada efectúo el reajuste en la proporción indicada en los artículos 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007, pues se constató que antes del mes de julio de 2007, la parte actora percibía por concepto de prima de actividad el equivalente al 25%, y a partir de la entrada en vigencia de dicho decreto, comenzó a devengar un porcentaje correspondiente e al 37,5% de la prestación mencionada, de tal forma que la entidad demandada no le adeuda suma alguna por este concepto.
“Para la Sala, cuando el artículo 4º del Decreto 2863 de 2007 señala el derecho de ajuste en el mismo porcentaje en que se haya ajustado el del activo correspondiente, al remitirse al artículo 2º del mismo decreto se refiere en concreto al porcentaje del 50% y no al resultado de aplicar el 50% al 33% de que trata el artículo 84 del Decreto 1211 de 1990, como errónea y equivocadamente lo interpreta el censor.
“Aclarase que para el cómputo del aumento mencionado, la entidad obligada debía tener en cuenta el tiempo y porcentaje reconocido al momento en que se le reconoció la asignación de retiro, pues conforme a ellos, es que se ajusta a la prima de actividad equivalente al 50%, en tanto la disposición se refiere al aumento en el valor de una variable, lo cual hace referencia a que el reajuste tiene lugar respecto a la proporción reconocida al demandante al momento en que se consolidó el derecho.
“Quiere decir lo anterior, que ese 50% debe aplicarse al 25% que fue reconocido primigeniamente, luego indefectiblemente el guarismo a adicionar es del 12,5% que sumado al 25% aludido, arroja como resultado un 37,5%. Esta interpretación comulga con la que el Consejo de Estado de manera pacífica y reiterada viene ofreciendo sobre el particular.
“Así las cosas, la sentencia se confirmará dado que no adolece de error de interpretación de las normas aplicables al asunto particular y en atención a que no se acreditaron los cargos de nulidad” (negrillas y subrayas del original). En ese sentido, se reitera que el juez de tutela no puede inmiscuirse en el ámbito de competencia del juez natural, razón por la cual, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
De conformidad con lo anterior, se modificará la sentencia recurrida y declarará la improcedencia de la acción de tutela por ausencia del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 10 de junio de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual quedará así: “DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado, toda vez que no reúne el requisito de relevancia constitucional al propiciar una tercera instancia”.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folios 2 a 6 del cuaderno principal. [2] Folio 38 del cuaderno principal. [3] Folios 45 a 47 del cuaderno principal. [4] Folio 68 del cuaderno principal. [5] Folios 69 a 74 del cuaderno principal. [6] Folios 84 a 89 del cuaderno principal. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [11] Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. [12] Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. [13] Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. [14] Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. [15] T–422 de 2018. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.