RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN POPULAR – Deben ser medidas previas / MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN POPULAR - No pueden ser concomitantes con el fallo En esta oportunidad le corresponde a la Sección revisar la apelación interpuesta por los accionados en contra del auto de 24 de enero de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare decretó, con carácter transitorio y provisional, medidas cautelares concomitantes a las órdenes impartidas en la sentencia de 24 de enero de 2019.

Ahora bien, el a quo justificó la necesidad de decretar medidas cautelares en providencia distinta a la sentencia, pero concomitantes con las órdenes dictadas en dicha providencia, con base en las siguientes premisas: (i) según el Tribunal, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 22 de febrero de 2018, dispuso que las medidas definitivas debían ser decretadas en el fallo y las cautelares a través de auto, toda vez que: “el hecho de dictar medidas cautelares al interior de una sentencia, vulnera el derecho al debido proceso y a la doble instancia de la autoridad obligada, pues el trámite de apelación del auto que decreta una medida cautelar difiere del previsto para la apelación de sentencia”; en tanto que (ii) si el juez de primera instancia encuentra “acreditada la amenaza a los derechos colectivos a la vida, a la existencia del equilibrio ecológico a la seguridad y salubridad públicas (sic), a la realización de edificaciones y desarrollo urbano”; se encuentra facultado para decretar las medidas cautelares que considere necesarias a “fin de evitar un peligro inminente”, como ocurre en el presente caso, en el que la estructura del puente Cravo Sur (La Cabuya) pone en riesgo de sufrir un daño a quienes transitan a través del mismo. […]. [L]a Sala debe analizar si el Tribunal Administrativo de Casanare podía dictar, de manera concomitante a las órdenes de proferidas en la sentencia, medidas cautelares, amparándose en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998.

Por ello, la lectura del artículo da cuenta que, si bien las medidas cautelares pueden ser dictadas en cualquier estado del proceso, éstas deben ser medidas previas, es decir, no pueden ser concomitantes ni posteriores a las medidas definitivas adoptadas en la sentencia, porque el juez constitucional en su sentencia debe resolver de forma definitiva el amparo de los derechos colectivos conculcados.

Por lo anterior, la Sección revocará las medidas cautelares provisionales decretadas por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante el auto de 24 de enero de 2019 y hará una admonición a dicha Corporación para que, en el futuro, se abstenga de proferir decisiones contrarias al espíritu y filosofía de las medidas cautelares y que atentan contra el debido proceso, por cuanto éstas fueron ordenadas de manera concomitante y simultánea con las medidas definitivas que el mismo Tribunal dispuso en la sentencia de 24 de enero de 2019.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTICULO 25 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 85001-23-33-000-2016-00235-02(AP) Actor: EDGAR FABIÁN OVALLE CUESTA Y OTROS Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE E INVIAS Tema: MEDIDAS CAUTELARES EN LOS PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR / No pueden ser concomitantes con el fallo.

REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Auto resuelve recurso de apelación. La Sala decide los recursos de apelación, oportunamente interpuestos por el Instituto Nacional de Vías - INVIAS y por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en contra del auto de 24 de enero de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare decretó las siguientes medidas cautelares: (i) restringir el paso de los vehículos de carga extradimensional y extrapesada sobre el puente “La Cabuya”, cuyo peso sea superior a las 52 toneladas y sus dimensiones superen los 2.6 metros de ancho, 3.6 metros de altura y 18.5 metros de longitud;

(ii) restringir el paso sobre el puente “La Cabuya” a un solo vehículo que preferiblemente transitará por la sección central, sin que pueda detenerse mientras atraviesa la estructura y a una velocidad máxima de 20 Km/h.; (iii) garantizar el control continuo del flujo vehicular a través de reguladores o paleteros hasta cuando se conozcan los resultados del estudio de vulnerabilidad del puente “La Cabuya”;

(iv) garantizar el cumplimiento de las medidas restrictivas que adopte el INVIAS, mediante un trabajo coordinado entre la Policía Nacional y el Instituto; y (v) instalar una báscula para controlar el flujo de automotores pesados.

ANTECEDENTES I.1. La demanda Los señores Edgar Fabián Ovalle Cuesta, Mónica Andrea Montoya Gualdron, Yolanda Vega Barrera, Claudia Patricia Romero Mesa y Yurjen Arnulfo Vanegas Vargas, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998[1] y 1437 de 18 de enero de 2011[2], presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Casanare, en contra del Instituto Nacional de Vías - INVIAS y el departamento de Casanare, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos a “la calidad de vida de los habitantes del departamento de Casanare, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la seguridad y salubridad pública[3]”; como consecuencia de las omisiones de las entidades accionadas, en relación al grave deterioro del puente “La Cabuya”, el cual pone en peligro la vida y la tranquilidad de la comunidad del departamento de Casanare que hace uso del bien público para desplazarse a los municipios y veredas contiguas; así como la falta de señalización que indique el peso máximo que soporta el puente y la falta de control del desplazamiento sobre el bien público por parte de las autoridades administrativas.

I.2. Los hechos. I.2.1 Los accionantes señalaron que en el mes de agosto de 2016 circularon en redes sociales las imágenes en las que se puede percibir el peligro al que se exponen las personas y vehículos que transitan por el puente “La Cabuya”, ubicado en la vía que conduce del municipio de Yopal a los municipios de Pore y Paz de Ariporo, como consecuencia de la falta de señalización y control por parte de las autoridades administrativas.

I.2.2. Manifestaron que las autoridades administrativas han omitido señalizar el puente “La Cabuya”, específicamente, afirman que desconocen cuántos vehículos pueden transitar simultáneamente a través de él y cuál es el peso máximo capaz de soportar. I.2.3. Indicaron que el puente “La Cabuya” ha sido sometido, frecuentemente, a reparaciones; sin embargo, ninguna de estas ha mitigado los daños producidos por el tránsito de vehículos de carga pesada.

I.2.4. Adujeron que las autoridades administrativas han sido negligentes en el cumplimiento del deber de señalizar adecuadamente el puente y mitigar el riesgo de desplome del mismo. I.2.5. Informaron que el deterioro presentado por el puente “La Cabuya”, ocasionado por la falta de señalización y mantenimiento, pone en peligro la vida, salud y libre locomoción de las personas que utilizan este bien público.

I.2.6. Asimismo, los accionantes señalaron que presentaron peticiones a las autoridades administrativas con la finalidad de obtener la protección a los derechos colectivos amenazados; sin embargo, no han obtenido respuesta de la administración. I.2.7. Finalmente, expusieron que el puente “La Cabuya” es el único con el que cuenta el departamento de Casanare, para comunicar los municipios de Yopal, Paz de Ariporo y Pore.

I.2.8 El Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia de primera instancia el 24 de enero de 2019, en su proveído amparó los derechos colectivos “a la vida, a la existencia del equilibrio ecológico, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes del departamento de Casanare y aquellos que transitan por el puente Cravo Sur (La Cabuya)[4]”.

En razón de lo anterior, en la sentencia se impusieron las siguientes medidas definitivas a cargo de INVIAS: (i) fase de indagación: revisar los informes técnicos allegados al expediente y establecer las fallas estructurales y de funcionamiento advertidas en el puente Cravo Sur (La Cabuya), teniendo en cuenta las recomendaciones propuestas para garantizar la funcionalidad del puente a largo plazo;

(ii) fase de diagnóstico: realizar un diagnóstico actual al puente Cravo Sur (La Cabuya), verificando las fallas establecidas en los estudios que obran en el expediente, los daños e irregularidades sobre cables, estribos, juntas y en cada parte de las estructuras del puente; (iii) fase de diseño y plan de trabajo: elaborar un diseño y plan de obras a ejecutar para rehabilitar el puente Cravo Sur (La Cabuya), de manera que garantice la funcionalidad a largo plazo del puente;

(iv) fase de contratación: contratar las obras que se hayan establecido en el documento de diagnóstico y plan de trabajo; (v) fase de ejecución: ejecutar las obras; y (vi) fase final: Entrega de la obra contratada y verificación de la rehabilitación realizada. I.2.9. Asimismo, el a quo señaló en el numeral 2.2 de la parte resolutiva de la sentencia que, concomitante con las órdenes definitivas adoptadas en esta, mediante auto decretaría medidas provisionales y transitorias, fundamentado en los siguientes motivos: “[…] teniendo en consideración que en el sub examine, se encuentran amenazados los derechos colectivos a la vida, a la existencia del equilibrio ecológico a la seguridad y salubridad públicas (sic), a la realización de edificaciones y desarrollo urbano, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, con el fin de evitar un peligro inminente en el puente Cravo Sur (La Cabuya) se deben imponer ordenes preventivas a cargo del Instituto Nacional de Vías y de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, que permitan el acceso a los ciudadanos por la mencionada estructura, sin que se encuentren en riesgo de sufrir un daño, garantizando sus derechos […]”.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La magistrada sustanciadora, mediante el auto de 24 de enero de 2019, decretó las siguientes medidas cautelares: “[…] (i) Mantener vigente y dar cumplimiento a la medida de restricción para vehículos de carga extradimensional y extrapesada con peso superior a 52 toneladas y con ancho máximo de 2.6 metros, altura máxima 3.6 metros y longitud máxima 18.5 metros, impuesta mediante Resolución No. 06710 del 30 de septiembre de 2016, hasta acaten las medidas definitivas ordenadas mediante sentencia. (ii) Restringir el paso vehicular a un solo vehículo sobre el puente, transitando preferiblemente centrado sobre su sección transversal, sin que pueda detenerse mientras atraviesa la estructura y deberá transitar a velocidad moderada (20 km/h), con I el fin de evitar vibraciones excesivas.

(iii) Garantizarla (sic) prestación continua (24 horas por siete días a la semana) del control humano de los flujos vehiculares conforme a los parámetros técnicos de sus propios actos administrativos, según se indicó en la motivación. (iv) Coordinar con INVIAS el apoyo policivo que se requiera con sus orgánicos, con la periodicidad y el mecanismo que acuerde con el instituto, para garantizar vigilancia y control de restricciones técnicas vehiculares, como se indicó en la motivación. (v) Instalar una báscula o instrumento para el pesaje y control de masa vehicular (carga incluida), como se indicó en la motivación […]”.

El Tribunal sustentó las medidas cautelares decretadas con base en los siguientes argumentos: i) El puente Cravo Sur (La Cabuya) presenta daños estructurales, los cuales pueden contribuir a que este se desestabilice o se desplome, representando una amenaza a los derechos colectivos amparados en la sentencia y, eventualmente, poniendo en peligro la vida de quienes transitan a través de él. ii) El acervo probatorio obrante en el expediente, principalmente los informes de 5 de septiembre de 2016, de 26 de septiembre de 2016 y de 20 de diciembre de 2017, permiten establecer que el puente presenta daños estructurales y resulta necesario que se dicten medidas a corto plazo. iii) De acuerdo con la Resolución 06760 de 30 de septiembre de 2016 aún persisten los motivos de emergencia sobre el puente, toda vez que no han sido cambiadas las condiciones de ubicación de los cables.

En razón a lo anterior, el juez de primera instancia concluyó que era necesario decretar de oficio medidas cautelares para que, mientras se cumplen medidas las definitivas, se garanticen los derechos colectivos de los ciudadanos que se desplazan por el puente Cravo Sur.

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1. El Instituto Nacional de Vías - INVIAS, por conducto de apoderado judicial y mediante escrito de 29 de enero de 2019[5], interpuso recurso de apelación solicitando revocar el auto de 24 de enero de mismo año, en atención a que la medida cautelar decretada no cumple con los requisitos legales establecidos en los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998 y 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011.

El recurrente adujo en su escrito que las órdenes impartidas en la providencia judicial deben ser revocadas, por los siguientes motivos: i) La medida cautelar decretada no tiene como fin prevenir un daño inminente y tampoco cesar el que se hubiere causado, porque este no ha sido probado, toda vez que, los informes valorados por el Tribunal cuando decretó la medida cautelar no concluyen que existe riesgo inminente de colapso de la estructura; sino que, solo es posible concluir que el puente debe ser objeto de continuo mantenimiento y rehabilitación por el deterioro normal.

En ese orden de ideas, el recurrente manifiesta que: “como quiera que no se encuentra acreditado el riesgo aludido en la sentencia, fuerza es concluir (sic) que no se encuentran las condiciones para que se proceda la adopción de las medidas cautelares establecidas mediante el auto que se impugna, además porque las mismas ya han venido siendo ejecutadas de manera preventiva por el Instituto Nacional de Vías, toda vez que se mantiene la restricción plasmada en la Resolución No. 06760 de 2016 para efectos de garantizar mayor vida útil de la estructura, pero no como restricción por inminencia de colapso[6]”. ii) Adicionalmente, señala que se mantuvo hasta el 31 de diciembre de 2018 la asignación de personal de mantenimiento rutinario realizando el control del tráfico en el puente.

Asimismo, informa que se encuentra abierto el proceso de contratación No. DT-CAS-001-2019, cuyo objeto es “mantenimiento rutinario vías a cargo del Instituto Nacional de Vías – Dirección Territorial Casanare”. III.2. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por conducto de apoderado judicial y mediante escrito radicado el 31 de enero de 2019[7], interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare el 24 de enero de 2019, en el cual se decretaron las medidas cautelares citadas.

El recurrente expuso, en síntesis, los siguientes argumentos: i) La Policía Nacional manifiesta que realiza control y vigilancia sobre el puente, las 24 horas del día, los 360 días del año. En ese orden de ideas, afirma que hace control “pare/siga” en el periodo de tiempo señalado, a fin de evitar que transite más de un vehículo excediendo la capacidad de peso permitida[8]. ii) Por último, afirma que es imposible para la institución mantener un puesto fijo durante las 24 horas del día, por cuanto, las condiciones de orden público de la zona impiden instalar de manera fija y permanente el servicio policivo.

CONSIDERACIONES IV.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 26[9] y 44[10] de la Ley 472 de 4 de agosto de 1998, 125[11] y 243[12] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[13], la Sala es competente para resolver las impugnaciones presentadas por los apoderados judiciales de la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, en contra del auto de 24 de enero de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare decretó medidas cautelares.

IV.2. Caso concreto. En esta oportunidad le corresponde a la Sección revisar la apelación interpuesta por los accionados en contra del auto de 24 de enero de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare decretó, con carácter transitorio y provisional, medidas cautelares concomitantes a las órdenes impartidas en la sentencia de 24 de enero de 2019.

Ahora bien, el a quo justificó la necesidad de decretar medidas cautelares en providencia distinta a la sentencia, pero concomitantes con las órdenes dictadas en dicha providencia, con base en las siguientes premisas: (i) según el Tribunal, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 22 de febrero de 2018, dispuso que las medidas definitivas debían ser decretadas en el fallo y las cautelares a través de auto, toda vez que: “el hecho de dictar medidas cautelares al interior de una sentencia, vulnera el derecho al debido proceso y a la doble instancia de la autoridad obligada, pues el trámite de apelación del auto que decreta una medida cautelar difiere del previsto para la apelación de sentencia[14]”; en tanto que (ii) si el juez de primera instancia encuentra “acreditada la amenaza a los derechos colectivos a la vida, a la existencia del equilibrio ecológico a la seguridad y salubridad públicas (sic), a la realización de edificaciones y desarrollo urbano[15]”; se encuentra facultado para decretar las medidas cautelares que considere necesarias a “fin de evitar un peligro inminente”, como ocurre en el presente caso, en el que la estructura del puente Cravo Sur (La Cabuya) pone en riesgo de sufrir un daño a quienes transitan a través del mismo.

En ese orden de ideas, antes de resolver si le asiste razón al a quo, la Sala pone de relieve el régimen normativo que reglamenta las medidas cautelares en las acciones populares. Según el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el juez constitucional tiene la potestad para decretar de oficio o a solicitud de parte, las medidas que estime necesarias para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado; leamos: “[…] Artículo 25.

Medidas cautelares. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. (…)” (Resaltado de la Sala) Por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 229, señala que las disposiciones en torno a las medidas cautelares, contenidas en dicho estatuto, le son aplicables a los procesos constitucionales de las acciones populares.

El tenor literal de la norma es el siguiente: “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.

(Subrayas de la Sala). En razón a las disposiciones normativas transcritas, esta Sala de Decisión en múltiples oportunidades[16] ha dicho que el juez constitucional debe hacer una interpretación armónica entre lo dispuesto por la Ley 472 de 1998 y el CPACA, en materia de medidas cautelares. Por ejemplo, en el auto de 11 mayo de 2017[17] dijo: ”[…] de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.

Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado a adoptar el Juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello.

En consecuencia, en este aspecto se precisó que se debe entender que el Juez popular sigue estando facultado para decretar cualquier medida cautelar y en particular, si así lo considera necesario, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA, respectivamente. Adicionalmente, en dicha oportunidad, también se advirtió que las demás disposiciones del CPACA, no ponen en riesgo las garantías ya otorgadas por la Constitución y la Ley 472 para la protección de los derechos colectivos, razón por la que era viable dar entera aplicación a las demás disposiciones del Capítulo XI del CPACA […]”.

Por otro lado, la Corte Constitucional, en la sentencia C – 379 de 2004[18], estudiando las características de las medidas cautelares, ha dicho que estas son un instrumento provisional cuyo fin es garantizar la integridad de un derecho controvertido, mientras finaliza el litigio: “[…] Para la Corte, las medidas cautelares, son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.

De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […]” En ese orden de ideas, y de acuerdo con las premisas transcritas, la Sala debe analizar si el Tribunal Administrativo de Casanare podía dictar, de manera concomitante a las órdenes de proferidas en la sentencia, medidas cautelares, amparándose en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998.

En primer lugar, debe decirse que esta discusión ha sido estudiada por la Sección en ocasiones anteriores. De hecho, en la sentencia de 22 de febrero de 2018[19], la Sala analizó la procedencia de las medidas cautelares decretadas por el Tribunal Administrativo de Casanare en el contenido de la sentencia de primera instancia; en aquella oportunidad la Corporación se pronunció en los siguientes términos: “[…] De igual forma, la Sala conviene en precisar que, las medidas cautelares al interior de la acción popular se encuentran reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “(…) medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado (…)”.

Por su parte, el CPACA, en su artículo 229 previó que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibídem. En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares al interior de las acciones populares, la Sala ha precisado reiteradamente que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica, más aún si se tiene en cuenta que lo ordenado por el CPACA no pone en riesgo las garantías ya otorgadas por la Constitución y la Ley 472 para la protección de los derechos colectivos Lo precedente, pone de manifiesto que las medidas cautelares en la acción popular son transitorias y, en los eventos en que el juez decida en la sentencia, adoptarlas como definitivas, como es el caso, la verificación de su cumplimiento, ya no debe estar supeditada a lo que disponga en los autos emitidos con ocasión de la cautela sino a lo que se ordene en el fallo, pues las decisiones que allí se toman desplazan las actuaciones que se surten con ocasión de la medida preventiva, más aún si se tiene en cuenta que pueden ser modificadas o, incluso, revocadas por el Juez de segunda instancia en sede de apelación […]”.

Asimismo, y en un pronunciamiento más reciente[20], esta Sala de Decisión resolvió la apelación interpuesta en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en la que, el a quo también había ordenado el decreto de medidas cautelares simultáneas a las órdenes proferidas en el fallo. En esa oportunidad, la Sala reiteró al a quo la imposibilidad de dictar medidas provisionales coetáneas a la sentencia. Lo anterior fue precisado en los siguientes términos: “[…] Al respecto, cabe resaltar que esta Sala, mediante sentencia de 22 de febrero de 2018 dispuso instar al Tribunal Administrativo de Casanare, con el fin de que acogiera las consideraciones allí expuestas relacionadas con las normas que rigen las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos.

En tal sentido, se explicó que de acuerdo con lo preceptuado en las leyes 472 y 1437 (CPACA), no es procedente el decreto de medidas cautelares concomitante con la sentencia, sea que se dicten en la misma providencia o en cuaderno separado como sucedió en el caso sub lite. Lo anterior, habida consideración de la misma naturaleza de las medidas cautelares, las cuales están concebidas como instrumentos para proteger, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.

(…) En esta ocasión la Sala prohíja en su totalidad el anterior pronunciamiento y añade las siguientes consideraciones pertinentes para la comprensión de la decisión que se adoptará respecto de las medidas cautelares decretadas por el Tribunal. (…) Así pues, la esencia de las medidas cautelares pugna con el carácter concluyente que tiene la sentencia, en razón a que la finalidad de aquellas es proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, para lo cual puede eventualmente restringirse el derecho de una persona, pero solo hasta que sea vencida en el proceso, pues siendo así desaparece la razón de ser de “lo provisional” y se da paso a unas órdenes definitivas.

Ahora, podría argumentarse que como la sentencia de primera instancia puede ser impugnada, la parte a la que se le impone una medida cautelar concomitante con la sentencia condenatoria, aún no ha sido vencida en el proceso y habría lugar a mantener dicha medida o proferir nuevas; sin embargo, se insiste, ello no se acompasa con el carácter provisional de las medidas provisionales, por lo cual, si el juez ya profirió sentencia con órdenes definitivas, carece de todo sentido decretar paralelamente provisionales, desplazándose la competencia para ello al juez de la apelación; ello bajo la previsión normativa de que las medidas cautelares pueden decretarse en cualquier estado del proceso.

De manera que para la Sala no es admisible la postura del a quo, según la cual es necesario “señalar soluciones instrumentales de fácil aplicación para sortear rápidamente la discusión en segundo grado de las órdenes preventivas, sin tenerse que esperar a la suerte de las imposiciones de fondo o definitivas”, como si la protección del derecho dependiera de “la suerte de las imposiciones de fondo” y no del examen de legalidad que efectúa el superior funcional, en orden a establecer la correspondencia del fallo de primer grado con el ordenamiento jurídico, cuestión no menor, que atañe directamente con la preservación del Estado de Derecho, el respeto a las garantías judiciales y la protección del derecho al debido proceso […]”.

En este mismo sentido se resalta que, el tenor normativo del artículo 25 de la Ley 472 de 1998 es claro cuando señala que las medidas cautelares pueden ser decretadas en cualquier estado del proceso, pero como instrumento provisional y previo a las medidas definitivas que se adoptan en la sentencia, como puede leerse taxativamente en la norma: Artículo 25.

Medidas cautelares. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado […]”. Por ello, la lectura del artículo da cuenta que, si bien las medidas cautelares pueden ser dictadas en cualquier estado del proceso, éstas deben ser medidas previas, es decir, no pueden ser concomitantes ni posteriores a las medidas definitivas adoptadas en la sentencia, porque el juez constitucional en su sentencia debe resolver de forma definitiva el amparo de los derechos colectivos conculcados.

Por lo anterior, la Sección revocará las medidas cautelares provisionales decretadas por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante el auto de 24 de enero de 2019 y hará una admonición a dicha Corporación para que, en el futuro, se abstenga de proferir decisiones contrarias al espíritu y filosofía de las medidas cautelares y que atentan contra el debido proceso, por cuanto éstas fueron ordenadas de manera concomitante y simultánea con las medidas definitivas que el mismo Tribunal dispuso en la sentencia de 24 de enero de 2019.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR en su totalidad el auto de 24 de enero de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ingresar al despacho para resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Visible a folio 3 y 4 del expediente. [4] Visible a folio 297 del expediente. [5] Folios 13 y ss. del cuaderno de medidas cautelares del expediente de la referencia. [6] Visible a folio 16 y ss. del cuaderno de medidas cautelares del expediente de la referencia. [7] Ibíd., folios 133 y ss. [8] Visible a folios 27 y ss del cuaderno de medidas cautelares del expediente de la referencia. [9] “Artículo 26.- Oposición a las Medidas Cautelares.

El auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente con la administración de la demanda y podrá ser objeto de los cursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo”. [10] “Artículo 44.- Aspectos no Regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se oponga a la naturaleza y a la finalidad de tales acciones”. [11] “Artículo 125.

Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. [12] “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: […] 2.

El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite”. “Artículo 236. Recursos. El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. Los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en un término máximo de veinte (20) días. […]”. [13] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [14] Visible a folio 294 del expediente. [15] Visible a folio 295 del expediente. [16] Al respecto consultar la providencia de 26 de abril de 2013, Expediente núm. 2012-00614.

Consejera ponente María Elizabeth García González. [17] Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 11 de mayo de 2017. Expediente núm. 2016-01314. C.P. María Elizabeth García González. [18] Corte Constitucional, Sentencia C – 379 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [19] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 22 de febrero de 2018, Rad.

No. 85001-23-33-000-2014-00129-03(AP). C.P. María Elizabeth García González. [20] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 9 de mayo de 2019, Rad. No. 85001-23-33-000-2016-00197-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.