ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD / SOLICITUD DE PRORROGA DE NOMBRAMIENTO EN CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / FALTA DE CARGA ARGUMENTATIVA EN LAS CAUSALES ESPECÍFICAS DE PROCEDIBILIDAD [La] Sala [deberá] determinar si (…) en la Sentencia de 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento (…), se configuran las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial denominadas: defecto fáctico, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente.
(…) Teniendo en cuenta que la accionante se limitó a registrar que la providencia enjuiciada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, sin desarrollar en el escrito de tutela argumentos que respalden su afirmación, la Sala se sustrae de su estudio como quiera que no puede entrar a efectuar un análisis oficioso de la decisión del juez natural, para establecer la configuración de tales defectos.
Por otra parte, la Sala advierte que, en el escrito de tutela, la accionante se limitó a manifestar que la autoridad judicial cuestionada había incurrido en desconocimiento del precedente contenido en la SU-354 de 2017, sin exponer análisis alguno que permitiera ver la semejanza entre las situaciones fácticas y jurídicas de dicha providencia y de la analizada en la Sentencia de 14 de febrero de 2019.
Así, tampoco quedó expuesta la disparidad de criterio entre las consideraciones presentadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y el precedente fijado por la Corte Constitucional. (…) [En ese orden de ideas,] (…) la providencia en mención no constituye precedente judicial para el caso objeto de estudio.
(…) [En consecuencia,] la Sala negará la acción de tutela presentada [por la parte actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03143-00(AC) Actor: NUBIA ESPERANZA RODRÍGUEZ PLAZAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por Nubia Esperanza Rodríguez Plazas en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B. Contenido: 1.
Antecedentes. 2. Consideraciones de la Sala. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Solicitud de amparo. 1.2 Hechos. 1.3 Fundamentos de la vulneración y causal específica invocada. 1.4 Actuaciones procesales relevantes. 1. Solicitud de amparo 1. La accionante instauró acción de tutela contra la Sentencia de 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, por la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “Con fundamento en la situación fáctica y jurídica expuesta, solicito se tutela el derecho fundamental al debido proceso (…) y en consecuencia se ordene a la parte accionada (…) dar cumplimiento a la Sentencia de Unificación SU-354 de 2017, emanada de la Honorable Corte Constitucional, y por lo tanto, se declare la nulidad del acto de desvinculación, y se me ordene el reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir”. 2.
Hechos 3. 1) El Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, con providencia de 3 de octubre de 2016, declaró la nulidad de la Resolución No. 846 de 2012, expedida por la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos, por medio de la cual se decidió no extender el nombramiento provisional de la accionante, por vencimiento del término de la prórroga. 4. 2) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, con Sentencia de 14 de febrero de 2019, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos, modificó, para negar, la decisión de primera instancia. Para el efecto consideró: “En efecto, de la jurisprudencia antes transcrita se infiere que la expiración del plazo o la no autorización de la Comisión Nacional de Servicio Civil, para la prórroga del nombramiento en provisionalidad de un cargo de carrera, sí constituye una razón suficiente para que la entidad nominadora de por terminado un nombramiento en provisionalidad y este argumento constituye una motivación legítima del acto administrativo de desvinculación. Hay que tener presente que fue a través del Decreto 4968 de 2007, que se dio la potestad a la Comisión Nacional del Servicio Civil de autorizar encargo o nombramientos provisionales, sin previa convocatoria a concurso cuando por razones de reestructuración, fusión, transformación o liquidación de la entidad o por necesidad del servicio se justifique, sin embargo, como se indicó, esa disposición fue suspendida provisionalmente por el H. Consejo de Estado (…) el 5 de mayo de 2014.
Ahora bien, la Resolución 846 de 2012, que es el acto objeto de estudio fue proferida cuando aún se encontraba vigente el Decreto 4968, razón por la cual en ese momento era imperativo la autorización de la CNSC para efectuar nombramientos provisionales en cargos de carrera. Para esta Corporación, la discusión que se planteó respecto a determinar si existió o no razón suficiente en la motivación del acto, ha quedado debidamente detallada por cuanto la negativa en la autorización de la CNSC, son un argumento válido para dar por terminada la relación laboral y sustentar la resolución que decidió no prorrogar el nombramiento de la accionante.
También hay que decir, que la experiencia y el buen desempeño laboral de un empleado nombrado en provisionalidad, no son condiciones que por sí solas sean suficientes para enervar el ejercicio de la facultad discrecional del nominador, pues es la conducta responsable, disciplinada y profesional la que se espera de todo funcionario público.
En conclusión, el cargo de falsa motivación y desviación de poder endosado por la actora en contra del acto administrativo contenido en la Resolución acusada no está llamado a prosperar, toda vez que la demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que lo cobija, por cuanto del plenario probatorio obrante en el proceso no es posible determinar de manera fehaciente que aquel hubiese sido expedido por motivos diferentes a la negativa de la CNSC para prorrogar el nombramiento provisional en el cargo de carrera”. 3.
Fundamentos de la vulneración y causales específicas invocadas 5. La accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. Sin embargo, no presentó argumentos para soportar dicha afirmación. 6. Por otra parte, alegó que la Sentencia de 14 de febrero de 2019 desconoció el precedente contenido en la Sentencia de Unificación 354 de 2017 de la Corte Constitucional “en lo que tiene que ver con las razones y motivación que debe tener el acto administrativo que declara la insubsistencia de una persona nombrada en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa”. 4.
Actuaciones procesales relevantes 1. Admisión de la demanda 7. Mediante Auto de 12 de julio de 2019[1], el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, notificó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, y vinculó al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial – Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, como terceros con interés en el proceso.
Adicionalmente, comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2. Intervenciones 8. El Juzgado 17 Administrativo de Bogotá presentó un resumen de la decisión de 3 de octubre de 2016 que profirió al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-35- 017-2013-00088-00. 9.
La Unidad Administrativa Especial – Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá manifestó que en el escrito de tutela la accionante no presentó argumentos que sustentaran los defectos invocados, así como tampoco indicó razones de hecho que permitieran aplicar a su caso las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia de Unificación 354 de 2017 que trajo a colación. 10.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1 Competencia. 2.2 Problemas jurídicos. 2.3 Verificación de requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.4 Verificación de causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.5 Conclusión. 1. Competencia 11. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.
Problemas jurídicos 12. Corresponde a esta Sala determinar si se cumplen, o no, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 13. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá establecerse si en la Sentencia de 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado número 2013-00088-01, se configuran las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial denominadas: defecto fáctico, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. 3.
Verificación de requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial[2] 14. La Sala deberá establecer, en primer lugar, si en el caso bajo examen se cumplen los requisitos generales[3]. 15. Frente a la subsidiariedad, debe indicarse que el proceso contencioso administrativo finalizó con la Sentencia de 14 de febrero de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, que revocó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, razón por la cual, contra la decisión controvertida no procede recurso de alzada.
Asimismo, no se estima que sean procedentes los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia (arts. 248-258 del CPACA), para analizar el motivo de inconformidad que expone la accionante. 16. Con relación al requisito de inmediatez, este se cumple, como quiera que el fallo enjuiciado data del 14 de febrero de 2019 y la acción de tutela se interpuso el 5 de julio de 2019. 17.
De igual manera, se advierte que la tutela se interpone contra una decisión de nulidad y restablecimiento del derecho en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo cual no se trata de un fallo de tutela. 18. Los hechos y pretensiones, se encuentran debidamente identificados, incluyendo los derechos que considera vulnerados. 19.
Finalmente, la Sala estima que el presente asunto es de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos expuestos por la accionante en el escrito de tutela no constituyen una reiteración de los alegados al interior del proceso ordinario y no demuestran, por sí solos, que lo pretendido sea extender a una “tercera instancia” la problemática jurídica definida por el juez natural. 20.
En ese orden, evidencia la Sala que, en el presente caso, se encuentran configurados los requisitos generales, que habilitan a Nubia Esperanza Rodríguez Plazas, para interponer el amparo de tutela. Superado este filtro inicial, se procede a estudiar si se configuran los defectos invocados. 4. Verificación de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[4] 1.
Caso concreto 21. En el presente asunto, la vulneración alegada por la accionante radica en que, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, en la Sentencia proferida el 14 de febrero de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2013-00088-01, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, así como en el desconocimiento del precedente contenido en la SU-354 de 2017 de la Corte Constitucional. 22.
Ahora, para contextualizar mejor el presente asunto, es importante tener en cuenta que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Rodríguez Plazas buscó que se declarara la nulidad de la Resolución No. 846 de 28 de diciembre de 2012, por medio de la cual, la Unidad Administrativa Especial – Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, dispuso no extender el nombramiento provisional que ostentaba en el empleo de carrera de Profesional Especializado Código 222, Grado 24, de la planta de personal de esa entidad. 23.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, con la Sentencia de 14 de febrero de 2019, revocó la Sentencia de 3 de octubre de 2016, proferida por el Juzgado 17 Administrativo del Circuito, y negó las pretensiones de la demanda. 24. Para fundamentar la providencia cuestionada, el Tribunal realizó una exposición de la jurisprudencia de la Corte Constitucional[5] y del Consejo de Estado[6] que, al aterrizar al caso concreto, arrojó la siguiente conclusión: “la expiración del plazo o la no autorización de la Comisión Nacional de Servicio Civil, para la prórroga del nombramiento en provisionalidad en un cargo de carrera, sí constituye razón suficiente, para que la entidad nominadora de por terminado el nombramiento en provisionalidad”. 25.
Teniendo en cuenta que la accionante se limitó a registrar que la providencia enjuiciada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, sin desarrollar en el escrito de tutela argumentos que respalden su afirmación, la Sala se sustrae de su estudio como quiera que no puede entrar a efectuar un análisis oficioso de la decisión del juez natural, para establecer la configuración de tales defectos. 26.
Por otra parte, la Sala advierte que, en el escrito de tutela, la accionante se limitó a manifestar que la autoridad judicial cuestionada había incurrido en desconocimiento del precedente contenido en la SU-354 de 2017, sin exponer análisis alguno que permitiera ver la semejanza entre las situaciones fácticas y jurídicas de dicha providencia y de la analizada en la Sentencia de 14 de febrero de 2019.
Así, tampoco quedó expuesta la disparidad de criterio entre las consideraciones presentadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y el precedente fijado por la Corte Constitucional. Sin embargo, como a continuación se podrá constatar, la providencia en mención no constituye precedente judicial para el caso objeto de estudio, pues resolvió un problema jurídico diferente: “La Corte precisa que en este caso no se cuestiona la integralidad de la sentencia proferida por la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado sino uno de sus numerales respecto a la manera o mecanismo aplicable para el cumplimiento de la decisión, consistente en que no constituye doble asignación del erario público lo percibido por el demandante en otras entidades desde la fecha de la insubsistencia hasta el momento del reintegro.
(…) El contexto en el que se inscribe este asunto parte de que cuando una persona, que se encuentra vinculada al servicio del Estado, es declarada insubsistente en su cargo pero, posteriormente, se determina que ese retiro se dio en contravía de la ley y la Constitución, tiene derecho a ser reintegrada al cargo que venía desempeñando o a uno de superior jerarquía, y a recibir como restablecimiento de su derecho los salarios y prestaciones dejadas de percibir con ocasión de la desvinculación ilegal.
Sin embargo, la problemática surge de si el restablecimiento del derecho supone la devolución de los salarios y prestaciones para un periodo de tiempo en el que el empleado se desempeñó en otro cargo, recibiendo así no solo los salarios y prestaciones por concepto de la prestación del servicio, sino también los emolumentos por el reintegro que se ordena como consecuencia del retiro ilegal.
Entonces, partiendo primero de la jurisprudencia sentada por esta Corporación sobre la materia y, segundo, que en este caso la persona beneficiaria de la condena no debió ser nombrada en provisionalidad sino que hacía parte de la carrera administrativa de la entidad, se debe determinar: (i) ¿si el mencionado precedente constitucional se predica únicamente de las personas vinculadas en provisionalidad, o se aplica a aquellos casos en que la persona beneficiaria del restablecimiento del derecho ostentaba un cargo de carrera administrativa luego de haber aprobado un concurso de méritos? De ser así, (ii) ¿la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada vulneró los derechos de la Fiscalía General de la Nación al debido proceso por desconocimiento del precedente constitucional y a la igualdad en las decisiones judiciales?” 27.
Además, en la SU-354 de 2017, el acto de retiro del servicio de la persona que ostentaba un empleo provisional como Fiscal Local de la Dirección Seccional de Fiscalías de Popayán, se motivó en el mejoramiento del servicio. 28. En todo caso, de la simple lectura de la Sentencia de 14 de febrero de 2019, la Sala considera que en el presente asunto no existe violación del derecho fundamental al debido proceso, puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B se ajustó a las prescripciones legales y a los antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la culminación del nombramiento en provisionalidad por vencimiento del plazo señalado. 29.
Lo anterior, si, además de los pronunciamientos en que se fundó la decisión cuestionada, se atienden las providencias T-360 de 2015 y T- 407 de 2016 de la Corte Constitucional, así como la Sentencia de tutela 26 de septiembre de la Sección Quinta de esta Corporación, radicado número 11001-03-15-000-2017-02082-00(AC), en las cuales se estudiaron acciones de tutela dirigidas contra sentencias que analizaron la legalidad de actos administrativos de retiro del servicio, de empleados nombrados en provisionalidad, motivados en el cumplimiento de los 6 meses establecidos en el nombramiento, y, se llegó a la conclusión, que esa motivación, resultaba válida y constitucionalmente admisible. 30.
Por ejemplo, en la T-407 de 2016 la Corte Constitucional sostuvo: “Es claro que los actos administrativos de desvinculación sí fueron motivados, pero que la inconformidad de los peticionarios radica en que la respuesta o razones que el Municipio de Villavicencio esgrimió no son satisfactorios para ellos. Así, es importante reiterar que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta no desconoció el precedente establecido en párrafos anteriores.
Es más, desde la actuación desplegada por la administración hasta la sentencia atacada en sede de tutela, los operadores jurídicos aceptaron y acogieron la tesis de la necesidad de motivar el acto de desvinculación. (…) Así, luego de hacer un recuento de los pronunciamientos de esta Corporación, la Sala Novena de Revisión concluyó que la jurisprudencia constitucional no solamente ha hecho referencia al deber de motivar los actos sino el contenido mismo de dicha obligación. Al respecto, los actos deben contar con una “razón suficiente” que dé cuenta de la razonabilidad del despido y/o la terminación. Como se mencionó en la parte motiva de esta providencia, la Corte ha manifestado que las razones que se utilicen para motivar un acto de esta naturaleza, deben estar fundadas en hechos comprobables y argumentos constitucionalmente admisibles.
Así, estableció que son admisibles razones puntuales como (i) la provisión definitiva de un cargo, (ii) la imposición de sanciones disciplinarias, (iii) la calificación insatisfactoria. No obstante, regla fijada por la sentencia SU-917 de 2010 y reiterada por la T-360 de 2015, también pueden existir otras circunstancias que justifiquen el retiro del cargo que se discute.
Tal es el caso de la expiración del plazo en el nombramiento. Ese motivo de desvinculación resulta constitucionalmente admisible a la luz de la jurisprudencia constitucional. Específicamente, de las sentencias SU-917 de 2010, T-753 de 2010 y T-360 de 2015. En aquellas decisiones, la Corte aceptó que no son causales taxativas los motivos de desvinculación de un cargo en provisionalidad y que, como sucede en este caso, la expiración o vencimiento del término del contrato resulta razonable a la luz de la Constitución y vigencia de los derechos fundamentales.
Por ello, para la Corte, ni el Tribunal Administrativo del Meta ni el Municipio de Villavicencio vulneraron los derechos fundamentales de los peticionarios al esgrimir dichas razones.” 5. Conclusión 31. Por todo lo antes expuesto, la Sala negará la acción de tutela presentada contra la Sentencia de 14 de febrero de 2019, al encontrar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2013-00088-01, al proferirla, no incurrió en defecto alguno. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada contra la Sentencia de 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2013-00088-01.
SEGUNDO. NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría General, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ----------------------- [1] Folio 61 del cuaderno principal. [2] Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [3] Los requisitos generales se revisan de conformidad con la Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019. [4] Supra. pie de página 1. [5] SU-917 de 2010.
Sobre la motivación de los actos administrativos de retiro de los empleados en provisionalidad. T-753 de 2010 y T-360 de 2015. Sobre el vencimiento del término del nombramiento como razón constitucionalmente válida para dar por terminado el vínculo laboral. [6] Sentencia de 13 de junio de 2018 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Radicado No. 11001-03-15-000-2018-01379-00. Sentencia de 23 de septiembre de 2010 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. No. Interno 2005-1341.