IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En la demanda de tutela, la [accionante] sostuvo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto no entendieron que el objeto de la demanda ordinaria no era la prima de actualización, sino la nivelación salarial, en los términos del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.

Si bien en la demanda de tutela mejoró la argumentación respecto de la expuesta en el recurso de apelación, pues se refirió a la [normativa] que regula la prima de actualización y la nivelación salarial y adujo que no se valoró un acto administrativo que supuestamente demostraba que [CREMIL] había denegado el reconocimiento de la prima de actualización, en últimas, el argumento sigue siendo el mismo: que lo reclamado no era la prima de actualización, sino la nivelación salarial.

Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica sobre la supuesta diferencia entre los conceptos de prima de actualización y de nivelación salarial, toda vez que, según la demandante, para los miembros de la Fuerza Pública se trata de prestaciones diferentes. Ese asunto ya fue resuelto por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para efectos de determinar justamente la caducidad de la acción y la prescripción cuatrienal, tal y como puede constatarse en la sentencia cuestionada.

(…) De acuerdo con lo anterior, resulta claro que frente a los argumentos que expone la demandante no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02238-01(AC) Actor: LESVIA CECILIA TOVAR DE LA TORRE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Lesvia Cecilia Tovar de la Torre contra la sentencia del 20 de junio de 2019, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que denegó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Lesvia Cecilia Tovar de la Torre pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las providencias del 17 de mayo de 2018 y del 14 de noviembre de 2018, dictadas, en su orden, por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En concreto, formuló las siguientes pretensiones[1]: Comedidamente solicito a los señores magistrados, conceder la protección a los derechos fundamentales del debido proceso, al de igualdad, y acceso a la administración de justicia, que han sido vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “C” en el fallo del 14 de noviembre de 2018 y que fue notificado electrónicamente el 16 de noviembre de 2018, en el que confirmó la sentencia dictada en el Juzgado Veintiuno Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá en fallo del Diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2.018) y de oficio decreto la prescripción de los derechos reclamados en la demanda dentro del proceso Nº 2017-00330, con los cuales negaron la nivelación de la base salarial de la sustitución pensional de la Actora entre los años 1993 y 1995 de conformidad con lo expresado en el artículo 13ª de la ley 4 de 1992.

De conformidad con lo anterior, pido sean revocados los fallos dictados y se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “C” se dicte un nuevo fallo con el que se proceda al restablecimiento del derecho del Actor (sic) efectuando la nivelación de la base salarial de la sustitución entre 1993 y 1995 de conformidad con el artículo 13ª de la Ley 4 de 1992 y de acuerdo con las pretensiones de la demanda. 2.

Hechos De la revisión de todo el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante Resolución No. 3195 del 27 de junio de 2002, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) reconoció la sustitución de la asignación de retiro a la señora Lesvia Cecilia Tovar de la Torre, en calidad de beneficiaria del causante, señor Luis Alfredo de la Torre Rueda. 2.2.

El 23 de marzo de 2006, la señora Lesvia Cecilia Tovar de la Torre solicitó a Cremil el reconocimiento y pago de la prima de actualización indexada. 2.3. Por Resolución No. 2618 del 14 de agosto de 2006, el director general de Cremil denegó la solicitud de la señora Tovar de la Torre. 2.4. El 9 de marzo de 2016, la actora solicitó a Cremil: i) que estableciera la verdadera base salarial de la sustitución pensional desde el 01 de enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995, con base en los porcentajes correspondientes a la prima de actualización; ii) el reajuste y reliquidación de la base salarial de la asignación, de conformidad con la escala porcentual única de acuerdo con el grado y la antigüedad del causante, y iii) que a partir de 1997 y hasta el 2004 se reajustara la base salarial de la asignación de retiro de la sustitución con el IPC en los porcentajes correspondientes de acuerdo con el determinado por el Dane. 2.5.

Mediante Oficio Nº 2016-11882 del 25 de febrero de 2016, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Cremil informó lo siguiente: i) que frente a la solicitud de la prima de actualización, se había denegado mediante Resolución Nº 2618 de 2006; ii) que denegaba lo relativo a la escala salarial porcentual, porque, a su juicio, la prestación se reconoció conforme con la normatividad que correspondía, y iii) respecto al IPC, adujo que esa entidad, mediante Oficio Nº 49099 del 17 de julio de 2014, había dado respuesta en ese sentido, la cual se envió a la dirección de la actora. 2.6.

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Lesvia Cecilia Tovar de la Torre pidió la nulidad del Oficio Nº 2016-11882 de 2016 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la prima de actualización indexada y el reajuste de la asignación de retiro. 2.7. La demanda correspondió al Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, que, en audiencia inicial del 17 de mayo de 2018, declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.8.

En contra de la anterior decisión, la actora interpuso recurso de apelación, con fundamento en que el proceso nada tenía que ver con la prima de actualización, sino con la nivelación salarial, que se trata de una prestación periódica. 2.9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, confirmó la providencia de primera instancia y, adicionalmente, decretó de oficio la prescripción de los derechos reclamados por la actora. 3.

Argumentos de la tutela 3.1. La señora Lesvia Cecilia Tovar de la Torre alegó que las providencias objeto de tutela vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, por las razones que la Sala resume a continuación: 3.2. A juicio de la actora, las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto no tuvieron en cuenta que el objeto principal de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho era que se aplicara el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, que ordenó efectuar la nivelación salarial para militares activos y retirados, la cual debía llevarse a cabo entre los años 1993 a 1996.

Que, por el contrario, las providencias cuestionadas estimaron erradamente, que la nivelación se efectuó a través de la prima de actualización —creada por los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995—, siendo que esa prestación temporal (entre 1992 a 1995) los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo, no fue objeto de la demanda. 3.2.1.

En ese sentido, enfatizó en que la prima de actualización e, incluso, la escala gradual porcentual, tienen una connotación diferente a la nivelación salarial ordenada en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, última que se trata de un reajuste salarial de una prestación periódica, como lo era la sustitución pensional y, por consiguiente, podía reclamarse en cualquier tiempo en los términos del literal C, numeral 1º, del artículo 164 del CPACA.

De ahí que no fuera jurídicamente aceptable concluir que operaron la caducidad de la acción y la prescripción de los derechos reclamados. 3.2.2. Adicionalmente, manifestó que los fallos del Consejo de Estado que sirvieron de fundamento a las providencias acusadas, se profirieron con relación a la prima de actualización, tema que no fue objeto de debate en sub lite. 3.3.

Por otro lado, adujo que las providencias acusadas incurrieron en defecto fáctico, pues no tuvieron en cuenta la Resolución Nº 2618 del 14 de agosto de 2006, mediante la cual Cremil denegó el reconocimiento de la prima de actualización. 4. Intervenciones 4.1. La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C[2], manifestó que compartía la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales y, en ese sentido, pedía que se estudiara de fondo la providencia el 14 de noviembre de 2018, que confirmó el rechazo de la demanda por haber operado la caducidad y que, además, decretó de oficio la prescripción de los derechos reclamados por la actora.

Que, por lo tanto, se atenía a lo que se decida en la acción de tutela de la referencia. 4.2. El apoderado de Cremil[3] solicitó se declarara improcedente la presente acción de tutela, porque, a su juicio: i) las decisiones acusadas se dictaron con sujeción al ordenamiento jurídico y ii) no se cumplen los requisitos de procedibilidad de tutela contra providencia judicial.

Adicionalmente, se refirió a la figura de la cosa juzgada y señaló que las actuaciones se han realizado en el marco de legalidad y en cumplimiento de las decisiones judiciales. 4.3. El Juzgado 21 Administrativo de Bogotá se limitó a remitir, en calidad de préstamo, el expediente ordinario. 5. Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 20 de junio de 2019[4], denegó las pretensiones de la tutela, porque las decisiones acusadas no incurrieron en defecto sustantivo, si se tiene en cuenta que el tribunal demandado expuso de manera clara y con el debido sustento legal las razones por las que la prima de actualización se instituyó como un emolumento tendiente a nivelar la remuneración del personal de la fuerza pública, desde 1993 a 1995, año en el que culminó su vigencia por cuanto el Gobierno Nacional, para el periodo siguiente, cumplió con el deber de establecer la escala gradual porcentual. 5.2.

Que, siendo así, el reconocimiento de la prestación de la actora no tenía la condición de periódica y, por lo tanto, estaba sujeta a los términos de caducidad y prescripción de cuatro años, en los términos del Decreto 1211 de 1990. 5.3. Respecto al presunto defecto fáctico, el a quo estimó que las autoridades judiciales demandadas sí tuvieron en cuenta el acto que denegó el reconocimiento de la prima de actualización de la actora, «Distinto es, desde luego, que la demandante persista en sustentar que la resolución en mención no se pronunció sobre la nivelación salarial, criterio que, se reitera, fue desvirtuado en sede judicial, comoquiera que fue a través de la prima de actualización que se niveló la remuneración de los miembros de la fuerza pública»[5]. 6.

Impugnación 6.1. La señora Lesvia Tovar de la Torre impugnó[6] la anterior decisión. Para el efecto, insistió en que la providencia acusada incurrió en defecto sustantivo, por las mismas razones que expuso en el escrito de tutela y que ya fueron resumidas en el numeral 3 de los antecedentes de esta providencia. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 2012[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.

Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[9]. 2.

Caso concreto 2.1. Aunque el juez de tutela de primera instancia tuvo por acreditados los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala estima necesario verificar si se cumple el requisito de la relevancia constitucional. Si no se cumple, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela.

De lo contrario, se resolverá el asunto de fondo, en los términos propuestos por la impugnante. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[10] cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». (ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.3.

En el caso concreto, la señora Lesvia Cecilia Tovar de la Torre alega que las providencias objeto de tutela incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto no tuvieron en cuenta que los conceptos de prima de actualización y de nivelación salarial son diferentes. 2.3.1. La Sala advierte que, en la demanda de tutela, la señora Tovar de la Torre reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la providencia dictada en la audiencia inicial del 17 de mayo de 2018, que declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la actora contra Cremil. 2.3.2.

Si bien la demandante alega defecto sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre el siguiente tema: que lo reclamado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no era la prima de actualización, sino la nivelación salarial y que, por lo tanto, no se les puede dar el mismo tratamiento.

En los siguientes términos se expuso en el recurso de apelación: La demandante interpone el recurso de apelación porque el proceso nada tiene que ver con la prima de actualización, sino con la nivelación salarial, pues la prima de actualización se le reconoció conforme a otra normatividad[11]. 2.3.3. A su vez, en la demanda de tutela, la señora Tovar de la Torre sostuvo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto no entendieron que el objeto de la demanda ordinaria no era la prima de actualización, sino la nivelación salarial, en los términos del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992.

Si bien en la demanda de tutela mejoró la argumentación respecto de la expuesta en el recurso de apelación, pues se refirió a la normatividad que regula la prima de actualización y la nivelación salarial y adujo que no se valoró un acto administrativo que supuestamente demostraba que Cremil había denegado el reconocimiento de la prima de actualización, en últimas, el argumento sigue siendo el mismo: que lo reclamado no era la prima de actualización, sino la nivelación salarial. 2.3.4.

Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica sobre la supuesta diferencia entre los conceptos de prima de actualización y de nivelación salarial, toda vez que, según la demandante, para los miembros de la Fuerza Pública se trata de prestaciones diferentes. Ese asunto ya fue resuelto por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para efectos de determinar justamente la caducidad de la acción y la prescripción cuatrienal, tal y como puede constatarse en la sentencia cuestionada[12].

Con el subterfugio de invocar la configuración del defecto sustantivo, la demandante termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento diferente por parte de las autoridades judiciales demandadas, en el sentido de que se siga adelante con el proceso ordinario y, de hecho, se acceda a las pretensiones de la demanda tendientes al reconocimiento y pago de la nivelación salarial. 2.3.5.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 2.3.6.

No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Por ejemplo, los cargos de violación que se alegan en el proceso contencioso administrativo se dirigen a cuestionar los actos administrativos, los contratos, los hechos, las acciones o las omisiones de la administración. Por ende, no pueden servir para luego cuestionar las providencias judiciales que justamente resolvieron tales cargos, como lo pretendió la parte demandante. 2.3.7.

Por eso, vale la pena insistir en que la acción de tutela es un mecanismo de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. 2.4.

De acuerdo con lo anterior, resulta claro que frente a los argumentos que expone la demandante no se cumple con el requisito de relevancia constitucional y, por lo tanto, la Sala revocará la sentencia impugnada. En su lugar, declarará improcedente la acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. En su lugar, declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Lesvia Cecilia Tovar de la Torre. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Por Secretaría General y sin necesidad de desglose, retirar del proceso de la referencia el memorial que obra a folios 89 a 91, pues no hace parte de este proceso, sino del expediente de tutela No. 11001-03-15-000-2019- 02338-00, demandante: Asociación Colombiana de Ingenieros del Tolima (ACIEMTOL). 4.

Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 15 del expediente de tutela. [2] Folio 45 del expediente de tutela. [3] Folios 63 a 65 del expediente de tutela. [4] Folios 74 a 82. [5] Folio 82 del expediente de tutela. [6] Folio 92 a 104 del expediente de tutela. [7] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [8] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [9] SU-573 de 2017. [10] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] Tomado del acta de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA. [12] En la providencia del 14 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, efectuó las siguientes precisiones normativas respecto a la nivelación salarial de los miembros de la Fuerza Pública: • Que la Ley 4ª de 1992, en el artículo 13, prescribió la nivelación salarial para el personal activo de la Fuerza Pública, al indicar que «en desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración el personal activo y retirado de la Fuerza Pública el Gobierno Nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la fuerza Pública», además, dispuso que esa nivelación debería producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996. • Que en virtud de la anterior normativa, se expidieron los Decretos Nos. 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, que confirmaron la creación de la prima de actualización para oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en servicio activo.

En esas disposiciones expresamente se consagró que la referida prima tendría vigencia hasta cuando se consolidara la escala gradual porcentual que nivelaría la remuneración del personal de la Fuerza Pública. • Que, a partir de la expedición de las sentencias del 14 de agosto de 1997 y del 6 de noviembre de 1997, dictadas por el Consejo de Estado, se hizo exigible el derecho de la prima de actualización para los miembros de la Fuerza Pública en retiro. • Que, mediante el Decreto Nº 107 de 1996, el Gobierno Nacional, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fijó la escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la fuerza pública y no contempló porcentaje adicional por concepto de prima de actualización, pues se incorporó y expiró así la vigencia de la citada prima.

Que, a partir del citado decreto 107, los sucesivos actos de fijación salarial, bajo el principio de presunción de legalidad, se expidieron conforme a la reglas marco.