COSA JUZGADA _ No configuración / CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA – Procedencia Toda vez que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales y en razón a que el acto administrativo demandado no ha sido objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no se configura la cosa juzgada, en tanto que no se presenta la identidad de objeto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04927-01(4050-17) Actor: MARÍA ALICIA CABRERA MEJÍA Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación auto.
Excepción cosa juzgada. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-1091-2019 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial el 12 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probada la excepción de cosa juzgada.
ANTECEDENTES Demanda.[1] La señora María Alicia Cabrera Mejía presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República[2] para solicitar la nulidad del oficio 20162000049631 del 26 de mayo de 2016. A título de restablecimiento del derecho solicitó se reconozca y pague la diferencia que generó la aplicación ilegal de la sentencia C-258 de 2013, la cual se llevó a cabo mediante la expedición de la Resolución 0443 del 12 de julio de 2013, desde el 1.º de julio de 2013 hasta la fecha en que se haga efectivo el pago debidamente indexado.
Excepción formulada[3]: Fonprecon al contestar la demanda propuso la excepción de «cosa juzgada» para lo cual indicó que la acción constitucional fue tramitada bajo el radicado 2013-00612 ante el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad que mediante sentencia del 20 de enero de 2014 resolvió denegar el amparo pedido, providencia que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de marzo de 2014.
Señaló «[…] igualmente en cuanto a Luis Mario Cuevas, la señora Cabrera Mejía en su representación interpuso una acción de tutela ante el Juzgado 17 Civil del Circuito bajo el radicado 2013-740, despacho que mediante fallo del 9 de diciembre de 2013 negó las pretensiones, decisión confirmada por el Tribunal Superior de Bogotá Sala Civil el 19 de diciembre de 2013. […]» Citó un aparte jurisprudencial relacionado con la cosa juzgada en materia constitucional para luego aseverar que en el presente caso operó este fenómeno en torno a la supuesta violación del debido proceso.
LA PROVIDENCIA APELADA[4] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de auto del 12 de septiembre de 2017 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probada la excepción cosa juzgada. Realizó diferentes precisiones sobre el fenómeno jurídico para manifestar que no operó la cosa juzgada si se tiene en cuenta que tal como como lo indicó la entidad demandada, la demandante acudió a la acción de tutela para que se le amparara el derecho fundamental al debido proceso que consideró vulnerado con la reducción del valor de su mesada pensional en aplicación de la sentencia C-258 de 2013, es decir, el debate que se surtió en el ámbito del juez constitucional, más no del «contencioso administrativo», de lo que se infiere que frente a los derechos fundamentales incoados en sede de tutela operó la cosa juzgada constitucional, más no con el estudio de legalidad de los actos administrativos que aquí se demandan.
RECURSO DE APELACIÓN[5] Fonprecon interpuso recurso de apelación frente a la decisión anterior y para el efecto indicó que en atención a las pretensiones de la demanda, la discusión que se surtió en sede de tutela fue la misma, pues basta con observar los cargos formulados en el presente asunto que se centran en afirmar que existió una presunta vulneración al debido proceso porque se pretermitió una actuación administrativa previa al ajuste de la mesada pensional.
Señaló que en este proceso si bien se enjuicia un oficio, el mismo dio respuesta a una petición de certificación y reiteró la existencia de cosa juzgada, por lo que se trata de una maniobra para tener un acto que demandar toda vez que la aplicación del ajuste automático como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia T-615 de 2015 y el mismo Consejo de Estado, es un acto de ejecución no susceptible de control jurisdiccional.
Si se estudia la demanda y el acto impugnado se observa que el objeto de la litis es exactamente el mismo, esto es la supuesta vulneración al debido proceso al pretermitirse un procedimiento administrativo, en consecuencia sí existe identidad de objeto y naturalmente se presenta identidad de partes y de causa petendi pues se funda en la presunta violación al debido proceso, además sí existe un pronunciamiento de fondo sobre el particular.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido en audiencia inicial el 12 de septiembre de 2017 que declaró no probada la excepción de cosa juzgada.
De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 del este último. Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configura en el presente caso el fenómeno de la cosa juzgada con respecto a la sentencia de tutela que falló el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca relacionada con la vulneración de derechos fundamentales por la disminución de la mesada pensional? El despacho sostendrá la siguiente tesis: No se configura la cosa juzgada con respecto a los fallos de tutela tal como lo refiere la parte demandada, en atención a los siguientes argumentos: Fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
El artículo 303 del CGP aplicable por remisión normativa del artículo 306 del CPACA señala: «Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.» Teniendo en cuenta lo anterior, los elementos para la determinación de la eficacia de la cosa juzgada se contraen a los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el cual recaen las pretensiones de la demanda y la causa invocada para sustentar dichas pretensiones[6].
La Sección Segunda[7] frente al tema indicó: « […] Ahora bien para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente […]». Cosa juzgada constitucional. Respecto a la cosa juzgada constitucional en materia de acciones de tutela, la Corte Constitucional concluyó[8] que esta opera cuando el asunto: i) es decidido por esa corporación y ii) cuando termina el proceso de selección para revisión y precluye el lapso señalado para insistir en la selección de un proceso, lo que implica, excluir la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela y evitar una prolongación indefinida del conflicto y la protección de los derechos fundamentales que fue objeto de estudio.
Con base en lo anterior, en el presente caso se observa que el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá mediante fallo del 20 de enero de 2014[9] denegó por improcedente la acción de tutela que presentaron, entre otras, la señora María Alicia Cabrera Mejía, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de sentencia del 13 de marzo de 2014[10] y en el cual se solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y en consecuencia cese en forma inmediata la reducción de la mesada que se efectuó bajo el calificativo de reajuste automático.
Igualmente, según se advirtió en la excepción propuesta, el Juzgado 17 Civil del Circuito de Bogotá mediante sentencia del 9 de diciembre de 2013[11] negó el amparo de los derechos fundamentales de Luis Mario Cabrera, quien en aquella oportunidad actuó a través de su madre, la aquí demandante, fallo que fue confirmado por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil mediante decisión del 19 de diciembre de 2013, sin que se allegara al expediente prueba alguna en relación con estas decisiones de tutela.
Por tanto, como lo ha señalado esta corporación[12], toda vez que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales y en razón a que el acto administrativo demandado no ha sido objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no se configura la cosa juzgada, en tanto que no se presenta la identidad de objeto.
En efecto, si bien en la acción de tutela de la cual se allegó prueba y obra en el expediente, se deprecaba el amparo de los derechos fundamentales por la disminución de la mesada pensional y ello, guarda relación con las pretensiones de la demanda acá estudiada en donde se solicita el reconocimiento y pago de la diferencia que generó la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, no es óbice para que el juez natural estudie en sede de control de legalidad el acto ahora demandado.
Lo anterior, toda vez que la cosa juzgada constitucional operó frente al estudio de los derechos fundamentales que resultaron negados por la acción constitucional y no frente a la legalidad del oficio 20162000049631 del 26 de mayo de 2016 demandado. En conclusión: Es procedente el estudio de legalidad del acto demandado, toda vez que no hay identidad de objeto entre las acciones de tutela a través de la cuales se declaró improcedente la demanda impetrada y se negó el amparo de los derechos fundamentales.
Ello, debido a que en las acciones de tutela, se estudió la vulneración de los derechos fundamentales y, en el sub lite el objeto es estudiar la legalidad del acto administrativo que se enjuicia. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará la providencia del 12 de septiembre de 2017 proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada.
Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 12 de septiembre de 2017 que declaró no probada la excepción de cosa juzgada, propuesta por Fonprecon en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó la señora María Alicia Cabrera Mejía. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 20 a 54. [2] En adelante Fonprecon [3] Folios 68 a 82. [4] Folios 88 a 95 y CD folio 55. [5] Folio 92 y CD folio 55. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, auto 03 de marzo de 2016, expediente: 05001-23-33-000-2013-00323-01 (0578-2014) y auto de15 de febrero de 2018 expediente: 25000-23-42-000-2013-01520-01 (3199-2015). [7] Consejo de Estado.
Sección Segunda. 28 de febrero de 2013. Expediente 11001-03-25-000-2007-00116- 00 (2229-07). [8] Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-208 de quince (15) de abril de dos mil trece (2013), Referencia: expediente T- 3725102, Acción de tutela interpuesta por la representante legal de la Caja Nacional de Previsión Social –EICE- CAJANAL en liquidación contra el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales. [9] Folios 288 vto a 300 del cuaderno de la actuación administrativa. [10] Tal como se visualiza en la página de la Rama Judicial en el módulo de consulta de procesos con el radicado 11001-33-36-033-2013-00612-01. [11] Tal como se visualiza en la página de la Rama Judicial en el módulo de consulta de procesos con el radicado 11001-31-03-017-2013-00740-00. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A providencia del 13 de junio de 2017, interno 4706- 2014; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, fecha del 25 de octubre de 2011, radicado 11001-03- 15-000-2011-01385-00(AC).