CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social / CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA JUDICIAL POR PARTE DE UNA ENTIDAD PÚBLICA – Supone el ejercicio de una función administrativa [E]l cumplimiento de una sentencia judicial por parte de una entidad u organismo público supone el ejercicio de la función administrativa, pues implica una actividad del Estado tendiente a garantizar la eficacia material de los derechos individuales o colectivos que hayan sido declarados o reconocidos en la respectiva providencia. (…) En lo que no existe acuerdo pleno es en el punto de si dicha función implica la realización de una actuación administrativa, de aquellas que se encuentran reguladas por los artículos 34 y siguientes del CPACA, o si se trata de una simple operación administrativa.
Como lo ha manifestado la Sala, una u otra calificación dependen principalmente del contenido del fallo, es decir, del alcance de las órdenes y decisiones que hayan sido adoptadas por la autoridad judicial, así como de las actividades, determinaciones y gestiones que deba realizar la entidad pública que resulte condenada, para darle cumplimiento.
En todo caso, ya sea que se trate de una actuación administrativa o de una simple operación administrativa, lo cierto es que implica el ejercicio de la función administrativa, en desarrollo de la cual pueden presentarse conflictos de competencia, bien sea porque dos o más entidades públicas se consideren competentes para ejercer dicha función (conflicto positivo), ora porque ninguna de ellas acepte la competencia para el efecto (conflicto negativo).
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia para resolver conflictos de competencias administrativas en relación con el cumplimiento de una sentencia judicial / ENTIDAD PÚBLICA QUE DEBE CUMPLIR UNA SENTENCIA JUDICIAL – Reglas de competencia / ENTIDAD COMPETENTE PARA EL PAGO DE COSTAS PROCESALES [L]a Sala de Consulta y Servicio Civil no puede variar o alterar lo definido judicialmente en el fallo, como lo ha reconocido esta misma Sala en varias ocasiones.
Por esta razón, la Sala ha afirmado que la autoridad o entidad pública que debe cumplir una sentencia judicial es, en principio, la misma que compareció al proceso como demandada y que, en tal condición, fue condenada. Sin embargo, también ha advertido que esta es una regla general, pero no es absoluta. En efecto, en algunas ocasiones se presentan circunstancias que generan dudas sobre la entidad llamada a cumplir la condena, por eventos que hayan ocurrido después de proferida la sentencia o, incluso, durante el proceso judicial pero que no fueron reconocidos en el fallo, y que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada, tales como la supresión, la fusión y la escisión de entidades públicas, o la eliminación, el traslado o la reorganización de funciones entre diferentes entidades, órganos y organismos de la administración. En tales casos excepcionales, la necesidad de garantizar los derechos reconocidos o declarados en la sentencia, así como el principio de la tutela judicial efectiva, que forman parte del derecho de acceso a la administración de justicia, como la Corte Constitucional lo ha señalado en varias sentencias, hacen que la Sala de Consulta y Servicio Civil deba resolver el conflicto de competencias que se presente y declarar, por lo tanto, cuál de las entidades que participan en la disputa o, incluso, una tercera entidad u organismo, es la competente para cumplir lo ordenado en el fallo judicial.
La Sala entiende que, al dirimir dichos conflictos, no puede adicionar, suprimir, modificar ni alterar en forma alguna lo resuelto sustancialmente en el fallo, y debe apegarse, en todo lo posible, tanto a la voluntad real del operador judicial como al texto mismo de la sentencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA - Liquidación La Ley 154 de 1959 creó la Empresa Puertos de Colombia, COLPUERTOS, como una empresa pública del nivel nacional, que fue reestructurada como empresa comercial del Estado, vinculada, según el Decreto 1174 de 1980, al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
El objeto de la Empresa fue la dirección, administración, explotación, conservación y vigilancia de los terminales marítimos del país, de manera que con ella se centralizó y monopolizó por el Estado la prestación de los servicios portuarios. Debido a los problemas económicos de COLPUERTOS y a la apertura de la economía mundial, se expidió la Ley 1 de 1991 (…).
El artículo 33 de la citada Ley 1ª suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia. (…) Para hacer efectiva la liquidación de COLPUERTOS, la Ley 1ª en cita confirió facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para crear un fondo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo objeto era atender, por cuenta de la Nación, los pasivos y obligaciones a que se referían los artículos 35 y 36 de la misma ley.
En ejercicio de las mencionadas facultades se expidió el Decreto 036 de 1992, que creó el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación –FONCOLPUERTOS-, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y dispuso que organizara el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones a que tuvieran derecho los empleados y pensionados de COLPUERTOS en liquidación. Mediante Decreto Ley 1689 de 1997 el Gobierno Nacional suprimió y liquidó FONCOLPUERTOS, y con el fin de pagar las obligaciones contraídas por la entidad, incluidos los pasivos laborales, dispuso la enajenación con criterio comercial de todos los bienes, equipos y demás activos de propiedad de la entidad y previó que de resultar los recursos insuficientes, la Nación asumiría las respectivas cargas laborales.
El artículo 6 del Decreto 1689 ordenó que los procesos de carácter laboral a cargo del fondo fueran asumidos por la Nación – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para garantizar la adecuada representación y defensa del Estado, y que terminado el proceso de liquidación, los pagos de responsabilidad del Fondo, derivados de sentencias judiciales y acreencias de carácter laboral, serían asumidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
FUENTE FORMAL: LEY 154 DE 1959 – ARTÍCULO 1 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 33 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 35 / DECRETO 036 DE 1992 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1689 – ARTÍCULO 6 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – Naturaleza jurídica El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, con funciones de reconocimiento de los asuntos pensionales y de seguimiento y recaudo de los parafiscales.
FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA (Foncolpuertos) – Reglas en materia pensional aplicables a los extrabajadores / UGPP – Traslado de competencias en materia pensional con relación a los extrabajadores de Foncolpuertos [E]n relación con los ex trabajadores de Foncolpuertos, el legislador extraordinario: (i) fijó, de manera transitoria, en el Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para reconocer las pensiones que estaban a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia;
(ii) estableció el 1° de diciembre de 2011 como la fecha en la cual la UGPP asumiría el reconocimiento de las mismas pensiones; (iii) reiteró la continuidad del pago de las obligaciones correspondientes en cabeza del FOPEP. El Decreto 1194 de 2012, reglamentario del artículo 63 del Decreto ley 4107 de 2011, aclaró el alcance de la transferencia de competencias a la UGPP, porque los despachos judiciales dejaron de reconocer a la UGPP la personería para actuar en los procesos judiciales en los cuales la Nación – Ministerio de la Protección Social era parte, aduciendo falta de legitimación en la causa por activa, por lo cual se hizo necesario aclarar que el traslado de competencias a la UGPP ordenado por el Decreto ley 4107 de 2011, comprendía “los procesos administrativos derivados de las actuaciones administrativas relativas a reconocimientos pensionales…y procesos judiciales en curso…” (…) De manera que el traslado de las competencias a la UGPP a partir del 1° de diciembre de 2011 comprende: (i) las solicitudes de reconocimiento de pensiones a cargo de la Nación, Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia;
(ii) las actuaciones y operaciones propias de dichos reconocimientos; (iii) los procesos judiciales en curso. Es claro entonces, que no fueron trasladadas a la UGPP las actuaciones ni las operaciones administrativas concluidas o relativas a procesos judiciales concluidos antes del 1º de diciembre de 2011 FUENTE FORMAL: DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 63 / DECRETO 1194 DE 2012 – ARTÍCULO 1 COMPETENCIA ASIGNADA A LA UGPP – Parámetros determinantes En todas la decisiones en las que se ha declarado competente a la UGPP, se han tenido en cuenta como fundamentos principales: (i) la indivisibilidad de las respectivas sentencias que debían ser cumplidas en su momento por CAJANAL (antes o durante su liquidación), y (ii) la asignación efectuada por la ley y el Gobierno Nacional a la UGPP, de las funciones sustanciales y procesales que antes correspondían a esa entidad en materia pensional y en otros asuntos prestacionales FUENTE FORMAL: DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 63 / DECRETO 1194 DE 2012 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00097-00(C) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Asunto: Pago de costas procesales generados por la reliquidación de una pensión. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de su función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Antonio Fernando Camacho Romero laboró para la Empresa Puertos de Colombia durante 20 años y 2 meses. El 2 de noviembre de 1990, se acogió a un programa de retiro voluntario, el cual se hizo efectivo tal como quedó consignado en el acta de conciliación del 20 de noviembre de ese año. 2. El 4 de diciembre de 1990, con la Resolución 043161, la Empresa Puertos de Colombia Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla le reconoció la pensión de jubilación al señor Camacho Romero. 3.
El 24 de noviembre de 2000, con la Resolución 002174, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, incluyó al señor Camacho Romero en la nómina de pensionados de la Empresa Puertos de Colombia. 4. El Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, mediante la Resolución 269 del 14 de marzo de 2003, resolvió un recurso de apelación revocando la Resolución 2174 del 24 de noviembre de 2000 y en su lugar reconoció una pensión de jubilación proporcional al señor Camacho Romero, fijándola en la suma de $962.543.90 m/cte a partir de diciembre de 2002, sin embargo dejó suspendida la inclusión en nómina hasta tanto el causante acreditara la consignación por valor de $4.382.040.96 por concepto de reintegros por anticipo de pensiones de Foncolpuertos. 5.
El señor Camacho Romero promovió demanda laboral contra la Nación – Ministerio de la Protección Social, solicitando que se condenara a la demandada a reconocer la reliquidación de la pensión de jubilación, indexando o actualizando el ingreso base de la primera mesada pensional convencional y aplicando el índice de precios al consumidor, demanda que le correspondió al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, despacho judicial que mediante sentencia del 17 de abril de 2009 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada (folios 30 a 36). 6.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral- en fallo del 29 de enero de 2010, al surtir el grado jurisdiccional de consulta lo adicionó en el sentido de indexar la primera mesada pensional del demandante a partir del 30 de marzo de 1998 y en lo demás confirmó la sentencia de primera instancia (folios 26 a 29). 7.
El Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, a través de la Resolución 545 del 13 de mayo de 2011, dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, adicionado y confirmado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Laboral.
En consecuencia, reajustó la pensión concedida, reconoció las sumas que por diferencias de mesadas causadas no se pagaron y descontó la suma que fue pagada por anticipo de pensión. 8. El 23 de febrero de 2016 el señor Camacho Romero solicitó ante la UGPP el pago de las costas procesales y de las agencias en derecho ordenadas en la sentencia proferida por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, petición a la que la UGPP se negó al estimar que había perdido la competencia y, por consiguiente, dispuso la remisión de la petición a la Coordinación del Grupo Administrativo de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social (folio 12). 9.
La UGPP en auto ADP 009775 del 16 de noviembre de 2017, al considerar que el Ministerio de Salud y Protección es el competente para efectuar el pago de las costas procesales ordenadas por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá y confirmadas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, ordenó el traslado de la solicitud al Grupo Administrativo de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social (folios 14 a 15). 10.
El 22 de enero de 2019, el Coordinador de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud y Protección Social regresó el oficio en el cual se remitió el expediente del señor Camacho Romero, argumentando que «la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha proferido más de 13 providencias en las que se han definido competencias administrativas entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, en las que se ha cambiado diametralmente su posición inicial (…)» además manifestó, que por el mismo asunto ya se han propuesto varios conflictos de competencia administrativa ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, todos ellos decididos otorgándole la competencia a la UGPP (folios 22 a 25). 11.
El 27 de mayo de 2017, la Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP propuso ante la Sala un conflicto de competencias administrativas con la finalidad de que se declarara competente al Ministerio de Salud y Protección Social para resolver la solicitud de pago de las costas procesales derivadas de la sentencia proferida el 17 de abril de 2009 por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, adicionada y confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral el 29 de enero de 2010 (folios 1 a 5).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 38). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, al Ministerio de Salud y Protección Social, al señor Antonio Fernando Camacho Romero y al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, con el objeto de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 41).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que se recibieron alegaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (folios 42 a 47 y del Ministerio de Salud y Protección Social (folios 48 a 53). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Ministerio de Salud y Protección Social Por conducto de apoderada, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó alegatos en los cuales se refirió brevemente a su naturaleza jurídica, las funciones y competencias y a las del anterior Ministerio de la Protección Social, para destacar que en ninguna época se le han atribuido funciones para reconocer y pagar obligaciones pensionales.
Manifestó que la UGPP es la entidad creada para asumir tales funciones y competencias. Para el Ministerio de Salud y Protección Social está claro que dentro de las funciones otorgadas por ley a la UGPP, está la de realizar el pago de las obligaciones que se generaron directa o indirectamente del reconocimiento y pago de derechos pensionales, y esto incluye el pago de las obligaciones derivadas de sentencias judiciales adquiridas con motivo de la liquidación de CAJANAL.
Así lo expuso en diversos acápites: Debe entenderse que cuando a una entidad se le traslada, por disposición de la ley, como acontece en el caso que nos ocupa, la responsabilidad para el pago de las obligaciones que tienen relación con un tema determinado, como el que acá se estudia, el de las pensiones de los ex servidores de una entidad del orden nacional, hoy liquidada o desaparecida, le corresponde hacerlo en su totalidad, y no, que como lo pretende hoy en día la UGPP, al querer desligarse del pago de costas, pese a que no haya sido la entidad que reconoció la pensión, sí le corresponde realizar el pago por ser la entidad competente para ello en virtud de lo consagrado en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
Mencionó una decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado 2016-00087 del 10 de octubre de 2016, en la que se manifestó que: En todas la decisiones en las que se ha declarado competente a la UGPP, se ha tenido en cuenta, como fundamentos principales, la indivisibilidad de las respectivas sentencias que debían ser cumplidas en su momento por CAJANAL (antes o durante su liquidación), y la asignación efectuada por la ley y el Gobierno Nacional a la UGPP, de las funciones sustanciales y procesales que antes correspondían a esa entidad en materia pensional y en otros asuntos prestacionales.
Finalmente, vale la pena aclarar que ambos argumentos se encuentran íntimamente ligados, pues lo que significa la indivisibilidad de la sentencia en estos casos concretos, no es que los intereses moratorios deban ser pagados por la misma entidad contra la cual se dictó el fallo y que lo haya cumplido parcialmente, pues dicha entidad, es decir CAJANAL, no existe.
Lo que significa el referido principio es que los mencionados intereses deben ser reconocidos y pagados por la entidad que actualmente tendría a su cargo el cumplimiento integral de la sentencia, de acuerdo con sus funciones; es decir, la entidad que tendría que cumplir la providencia si CAJANAL (antes o durante su liquidación) no lo hubiera hecho, ni siquiera en parte.
Tal entidad, de acuerdo con el análisis jurídico efectuado por la Sala, es la UGPP. Igualmente, mencionó la decisión del 22 de octubre de 2015, con radicado 2015-00159, en la que se declaró competente a la UGPP para el pago de costas judiciales en los siguientes términos: Por todo lo expuesto, la Sala encuentra que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP es la entidad competente para atender la solicitud de pago de las costas y agencias en derecho reclamadas por el señor Luis Vicente Peña Romero y así lo declarará en la parte resolutiva de esta decisión. Para finalizar, recuerda la Sala que las órdenes que se han proferido por parte de las autoridades judiciales, como expresión independiente de la administración de justicia, en cumplimiento de su función pública (artículo 228 de la Constitución Política), deben ser acatadas.
“El cumplimiento de las providencias judiciales es el cumplimiento de las leyes en el caso concreto y cuando quiera que sentencias condenen al Estado, de conformidad con los principios que rigen la función administrativa, habrán de cumplirse de manera eficaz, para lo cual las autoridades administrativas habrán de coordinar sus actuaciones y dar cumplimiento adecuado a los fines del Estado (artículo 209)”.[1] La posición de la Sala de Consulta, en relación con el respeto y ejecución de las sentencias ha sido clara y reiterada: frente a una decisión judicial en firme, la seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva imponen como única solución admisible la estricta observancia de lo resuelto por la autoridad judicial.
De lo anterior concluye que de las decisiones citadas se puede extraer que entre las funciones que le fueron asignadas a la UGPP, está precisamente la de realizar el reconocimiento de pensiones y prestaciones a que tienen derecho los servidores de las entidades públicas del nivel nacional respecto de las cuales ordenó u ordene su liquidación, así como el pago completo de las obligaciones que por dicho tema se hayan dictado o se dicten por parte de los jueces de la República, así como el pago de condenas accesorias como las costas y las agencias en derecho.
Citó a su vez el artículo 1º del Decreto Ley 169 de 23 de enero de 2008 y el artículo 6º del Decreto 575 de 22 de marzo de 2013, los cuales le asignaron a la UGPP, entre otras funciones, el reconocimiento de pensiones y prestaciones a que tienen derecho los servidores de las entidades públicas del nivel nacional respecto de las cuales se ordenó su liquidación, así como el pago completo de las obligaciones que se hayan dictado por parte de los jueces de la República, además, afirmó que: CON TODO, EL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, NO ES CONTINUADOR DEL PROCESO DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LAS OBLIGACIONES PENSIONALES QUE ANTERIORMENTE ESTABAN A CARGO DEL GRUPO INTERNO DE TRABAJO GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA –GIT-, ENCONTRÁNDOSE COMPLETAMENTE INHABILITADO PARA ABROGARSE COMPETENCIAS DE LA ENTIDAD QUE POR DISPOSICIÓN LEGAL TIENE A SU CARGO TAL RESPONSABILIDAD, ESTO ES LA UGPP (subrayado y resaltado textual) (folio 52).
Por último solicitó que se exima al Ministerio de Salud y Protección Social de la obligación que realizar el pago solicitado por el peticionario, ya que, como se explicó, dicha cartera ministerial no es la administradora de los temas pensionales, del liquidado Foncolpuertos. 2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- La UGPP hizo un recuento de la historia laboral del señor Camacho Romero, del reconocimiento pensional hecho por la Empresa Puertos de Colombia, y de las decisiones judiciales expedidas para la reliquidación de dicha pensión. Advirtió que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia con la Resolución 545 del 13 de mayo de 2011 dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, adicionado y confirmado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral.
Mencionó una decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en la cual se otorgó la competencia al Ministerio de Salud y Protección Social al considerar que: Como se observa, en el presente asunto se está frente (i) a una sentencia dictada y ejecutoriada mucho antes -no menos de 14 meses- del traslado de competencias del Ministerio de la Protección Social a la UGPP el 1 de diciembre de 2011 y (ii) a un acto administrativo de ejecución que ya reconoció la obligación de pago de las agencias en derecho por parte de dicho Ministerio.
Además se observa que este acto de ejecución de la sentencia se expidió desde septiembre de 2010 (faltando solo su materialización en cuanto a las costas), por lo que no puede escindirse ahora su cumplimiento para trasladarlo del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) a la UGPP, entidad que, como se explicó, solo asumió el reconocimiento de las reclamaciones pensionales de los extrabajadores de FONCOLPUERTOS, a partir del 1 de diciembre de 2011 (artículo 63 del Decreto 4107 de 2011).
Por tanto, es claro que no se cumple el requisito señalado en el artículo 2º del Decreto 1194 de 2012 en cuanto a que se esté en presencia de un proceso judicial en curso o a cargo del Ministerio de la Protección Social al 1 de diciembre de 2011, que son los que, por no estar finalizados, pasaban de dicho Ministerio a la UGPP para su atención y defensa.
Se repite pues que ante la evidencia de un acto de ejecución y cumplimiento de la sentencia que reconoció expresamente la obligación de pago de las costas procesales (faltando solo su pago) no procede la aplicación del mencionado decreto. Por todo lo expuesto, la Sala encuentra que el Ministerio de Salud y Protección Social es competente para atender la solicitud de pago de las costas y agencias en derecho reclamadas por la señora Dionicia Palacios Cuero y así lo declarará en la parte resolutiva de esta decisión. Expuso que para el caso concreto se puede determinar que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia mediante la Resolución 545 del 13 de mayo de 2011 dio cumplimento al fallo en el cual se le condenó en costas al ser la parte vencida en el juicio.
Menciona que la UGPP asumió la función pensional de la liquidada Empresa Puertos de Colombia, a partir del 1° de diciembre de 2011, y que el fallo objeto del presente conflicto quedó ejecutoriado el 19 de abril de 2010. En línea con lo anterior, citó una decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en la cual se estableció que: […] Según la doctrina de la Sala[2], los intereses moratorios surgen del cumplimiento tardío de la condena fijada por la sentencia[3], razón por la cual son accesorios al capital, que constituye el objeto de la obligación principal, y, por lo tanto, son inseparables de este, conforme al conocido aforismo de que “lo accesorio sigue la suerte de lo principal. […] En consecuencia, las mismas razones que llevaron al Liquidador de Cajanal a cumplir parcialmente la referida sentencia, en cuanto al reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión y el retroactivo resultante, se aplicaban al pago de los intereses moratorios causados por el cumplimiento tardío de las obligaciones dinerarias principales impuestas en la providencia judicial, razón por la cual han debido ser pagadas en su momento y de manera integral por Cajanal en Liquidación [4].(Negrillas de la UGPP).
De lo anterior mencionó que como ya se explicó, el fallo quedó ejecutoriado el 19 de abril de 2010, fecha anterior a la asunción de la UGPP de los temas pensionales de la Empresa Puertos de Colombia, que el fallo fue cumplido por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia y, por lo tanto, el obligado al pago de las costas procesales debe ser el mismo condenado, en este caso el Ministerio de Salud y Protección Social.
Para finalizar, solicitó a la Sala resolver el conflicto negativo de competencias y declarar al Ministerio de Salud y Protección Social como la autoridad competente. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas. El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre otras funciones, la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. […] Con base en las normas transcritas, la competencia de la Sala para decidir de fondo los conflictos negativos o positivos de competencias se configura cuando: (i) dos o más organismos o entidades nacionales, o nacionales y territoriales, o territoriales que no estén comprendidos en la jurisdicción de un solo tribunal administrativo, (ii) niegan o reclaman competencia, (iii) para conocer de un determinado asunto, (iv) de naturaleza administrativa.
De acuerdo con los antecedentes, el presente conflicto de competencias administrativas se planteó entre dos autoridades del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– y el Ministerio de Salud y Protección Social. Igualmente, se trata de un asunto de naturaleza administrativa de carácter concreto, consistente en establecer cuál de las dos autoridades en conflicto es la competente para atender la solicitud del pago las costas procesales solicitadas por el señor Antonio Fernando Camacho Romero y ordenadas por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para dirimir el conflicto. 2.
Términos legales. El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán»[5]. El artículo 21 ibidem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que « [s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente». Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a los que están sujetos las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. 3. Problema jurídico. De acuerdo con lo expuesto, el presente conflicto negativo de competencias administrativas se configuró entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en la medida en que ambas autoridades manifestaron que no son competentes para el pago de las costas procesales solicitadas por el señor Antonio Fernando Camacho Romero y ordenadas por el Juzgado dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá. El aspecto central del presente conflicto de competencia consiste en determinar cuál es la autoridad que debe estudiar y decidir de fondo la mencionada solicitud del pago de las costas procesales.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala pasa a estudiar los siguientes puntos: (i) analizará su competencia para resolver conflictos en relación con el cumplimiento de una sentencia judicial, (ii) la empresa Puertos de Colombia y (iii) la liquidación de Foncolpuertos y la asunción de funciones por parte de la UGPP. 4. Aclaración previa.
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 5.
Análisis del conflicto planteado 5.1. Posibilidad de resolver conflictos de competencia administrativa en relación con el cumplimiento de una sentencia judicial. Reiteración Como lo ha señalado la Sala en reiteradas oportunidades[6], el cumplimiento de una sentencia judicial por parte de una entidad u organismo público supone el ejercicio de la función administrativa, pues implica una actividad del Estado tendiente a garantizar la eficacia material de los derechos individuales o colectivos que hayan sido declarados o reconocidos en la respectiva providencia. Es por esta razón que el artículo 192 del CPACA dispone, en lo pertinente: Artículo 192.
Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. […] Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo. El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar. […].
(Resalta la Sala). En lo que no existe acuerdo pleno es en el punto de si dicha función implica la realización de una actuación administrativa, de aquellas que se encuentran reguladas por los artículos 34 y siguientes del CPACA, o si se trata de una simple operación administrativa. Como lo ha manifestado la Sala[7], una u otra calificación dependen principalmente del contenido del fallo, es decir, del alcance de las órdenes y decisiones que hayan sido adoptadas por la autoridad judicial, así como de las actividades, determinaciones y gestiones que deba realizar la entidad pública que resulte condenada, para darle cumplimiento.
En todo caso, ya sea que se trate de una actuación administrativa o de una simple operación administrativa, lo cierto es que implica el ejercicio de la función administrativa, en desarrollo de la cual pueden presentarse conflictos de competencia, bien sea porque dos o más entidades públicas se consideren competentes para ejercer dicha función (conflicto positivo), ora porque ninguna de ellas acepte la competencia para el efecto (conflicto negativo).
Igualmente, se debe reiterar que la Sala de Consulta y Servicio Civil no puede variar o alterar lo definido judicialmente en el fallo, como lo ha reconocido esta misma Sala en varias ocasiones. Por esta razón, la Sala ha afirmado que la autoridad o entidad pública que debe cumplir una sentencia judicial es, en principio, la misma que compareció al proceso como demandada y que, en tal condición, fue condenada.
Sin embargo, también ha advertido que esta es una regla general, pero no es absoluta. En efecto, en algunas ocasiones se presentan circunstancias que generan dudas sobre la entidad llamada a cumplir la condena, por eventos que hayan ocurrido después de proferida la sentencia o, incluso, durante el proceso judicial pero que no fueron reconocidos en el fallo, y que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada, tales como la supresión, la fusión y la escisión de entidades públicas, o la eliminación, el traslado o la reorganización de funciones entre diferentes entidades, órganos y organismos de la administración. En tales casos excepcionales, la necesidad de garantizar los derechos reconocidos o declarados en la sentencia, así como el principio de la tutela judicial efectiva, que forman parte del derecho de acceso a la administración de justicia, como la Corte Constitucional lo ha señalado en varias sentencias, hacen que la Sala de Consulta y Servicio Civil deba resolver el conflicto de competencias que se presente y declarar, por lo tanto, cuál de las entidades que participan en la disputa o, incluso, una tercera entidad u organismo, es la competente para cumplir lo ordenado en el fallo judicial.
La Sala entiende que, al dirimir dichos conflictos, no puede adicionar, suprimir, modificar ni alterar en forma alguna lo resuelto sustancialmente en el fallo, y debe apegarse, en todo lo posible, tanto a la voluntad real del operador judicial como al texto mismo de la sentencia. En el presente caso, la Sala encuentra que el conflicto de competencias administrativas está plenamente justificado, dado que la entidad que fue condenada por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá. D.C. y que, por ende, debía cumplir la sentencia en su oportunidad, fue el Ministerio de la Protección Social, el cual alega que las funciones relacionadas con los temas pensionales de la liquidada Foncolpuertos, fueron trasladadas a otras entidades. 2.
Empresa Puertos de Colombia La Ley 154 de 1959 creó la Empresa Puertos de Colombia, COLPUERTOS, como una empresa pública del nivel nacional, que fue reestructurada como empresa comercial del Estado, vinculada, según el Decreto 1174 de 1980, al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. El objeto de la Empresa fue la dirección, administración, explotación, conservación y vigilancia de los terminales marítimos del país, de manera que con ella se centralizó y monopolizó por el Estado la prestación de los servicios portuarios.
Debido a los problemas económicos de COLPUERTOS y a la apertura de la economía mundial, se expidió la Ley 1 de 1991[8] que autorizó a las entidades públicas y a las empresas privadas la constitución de “sociedades portuarias para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios, o muelles y para prestar todos los servicios portuarios”, en los términos de la misma Ley 1ª y creó la Superintendencia General de Puertos, separando así las funciones de regulación e inspección de las de prestación de servicios portuarios.
El artículo 33 de la citada Ley 1ª suprimió y ordenó la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia; y el artículo 35 estipuló: Asunción de pasivos de Puertos de Colombia; aportes de Puertos de Colombia a las sociedades portuarias regionales. La Nación asumirá el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias ejecutoriadas o que se ejecutoríen a cargo de Puertos de Colombia, así como su deuda interna y externa. […].
Para hacer efectiva la liquidación de COLPUERTOS, la Ley 1ª en cita confirió facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para crear un fondo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo objeto era atender, por cuenta de la Nación, los pasivos y obligaciones a que se referían los artículos 35 y 36 de la misma ley.
En ejercicio de las mencionadas facultades se expidió el Decreto 036 de 1992, que creó el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación –FONCOLPUERTOS-, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y dispuso que organizara el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones a que tuvieran derecho los empleados y pensionados de COLPUERTOS en liquidación. Mediante Decreto Ley 1689 de 1997 el Gobierno Nacional suprimió y liquidó FONCOLPUERTOS, y con el fin de pagar las obligaciones contraídas por la entidad, incluidos los pasivos laborales, dispuso la enajenación con criterio comercial de todos los bienes, equipos y demás activos de propiedad de la entidad y previó que de resultar los recursos insuficientes, la Nación asumiría las respectivas cargas laborales.
El artículo 6 del Decreto 1689 ordenó que los procesos de carácter laboral a cargo del fondo fueran asumidos por la Nación – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para garantizar la adecuada representación y defensa del Estado, y que terminado el proceso de liquidación, los pagos de responsabilidad del Fondo, derivados de sentencias judiciales y acreencias de carácter laboral, serían asumidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social El Decreto 1982 de 1997[9] reglamentó la liquidación de FONCOLPUERTOS y señaló en su artículo 19: Artículo 19.
Pago de sentencias y acreencias laborales. De conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 1689 de 1997, culminado el proceso de liquidación, los pagos de responsabilidad del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, derivados de sentencias judiciales y demás acreencias laborales, estarán a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de acuerdo con los recursos presupuestales y de caja entregados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con la Resolución 03137 de 1997 el Ministerio de Trabajo creó el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia –GIT–, dependiente del Despacho del Ministro, para la gestión, reconocimiento y pago de las obligaciones laborales de Foncolpuertos y de Colpuertos. El Decreto 1211 de 1999, que reglamentó el artículo 6º del Decreto ley 1689 de 1997, en su artículo 2 señaló que el GIT era competente para tramitar y autorizar el pago de las obligaciones que conformaban el pasivo laboral de Colpuertos.
Y el Decreto 1329 de 1999 creó un comité de apoyo técnico «para intervenir en los distintos procedimientos para el reconocimiento y pago de prestaciones y obligaciones laborales a cargo del Fondo del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia»[10]. 3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP y los asuntos pensionales de FONCOLPUERTOS El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007[11] creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, con funciones de reconocimiento de los asuntos pensionales y de seguimiento y recaudo de los parafiscales.
Sobre las primeras, el citado artículo 156 establece: Artículo 156: Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; […] (Resaltado de la Sala).
En razón del objeto de la UGPP, el Decreto 4107 de 2011[12], que reorganizó el Ministerio de Salud y Protección Social, incluyó la siguiente disposición relativa a los ex trabajadores de Foncolpuertos: Artículo 63. Reconocimiento y pago de pensiones. Las pensiones que se encuentran a cargo del Ministerio de la Protección Social correspondientes a los ex trabajadores de Prosocial y Foncolpuertos, seguirán siendo reconocidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, hasta tanto la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, asuma su reconocimiento en los términos de los artículos 1° y 2° del Decreto 169 de 2008.
El pago de las obligaciones correspondientes a los ex trabajadores de Foncolpuertos, se continuará realizando a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep. A partir del 1° de diciembre de 2011, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, deberá asumir el reconocimiento de las pensiones a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia; para ello deberá definir el plan de trabajo y entrega en conjunto con el Ministerio de Salud y Protección Social para garantizar la continuidad de los procesos que se recibirán, para que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, culmine su desarrollo.
En caso de que al 1° de diciembre de 2011 no haya cumplido con el plan de trabajo acordado, se levantará un acta del estado en que se entrega y recibe. Las demás reclamaciones no pensionales que se encuentran a cargo de este Grupo continuarán siendo atendidas por el Ministerio de Salud y Protección Social. La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, deberá asumir el reconocimiento de las pensiones a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, en los mismos términos en que este los venía adelantando, especialmente en los de los artículos 1°, 3°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9° y 10 del Decreto 1211 de 1999; dicha asunción se hará con arreglo a la estructura y la distribución interna de competencia de la UGPP.
El orden secuencial de que trata el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999, se dividirá entre obligaciones laborales y pensionales y se resolverá respetando el orden secuencial adoptado por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia. […]. En la norma legal transcrita destaca la Sala que, en relación con los ex trabajadores de Foncolpuertos, el legislador extraordinario: (i) fijó, de manera transitoria, en el Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para reconocer las pensiones que estaban a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia;
(ii) estableció el 1° de diciembre de 2011 como la fecha en la cual la UGPP asumiría el reconocimiento de las mismas pensiones; (iii) reiteró la continuidad del pago de las obligaciones correspondientes en cabeza del FOPEP. El Decreto 1194 de 2012[13], reglamentario del artículo 63 del Decreto ley 4107 de 2011, aclaró el alcance de la transferencia de competencias a la UGPP, porque los despachos judiciales dejaron de reconocer a la UGPP la personería para actuar en los procesos judiciales en los cuales la Nación – Ministerio de la Protección Social era parte, aduciendo falta de legitimación en la causa por activa, por lo cual se hizo necesario aclarar que el traslado de competencias a la UGPP ordenado por el Decreto ley 4107 de 2011, comprendía “los procesos administrativos derivados de las actuaciones administrativas relativas a reconocimientos pensionales…y procesos judiciales en curso…”[14], conforme se especificó en el artículo 1°: Artículo 1°.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 del Decreto-ley 4107 de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, es la entidad encargada de recibir las solicitudes de reconocimiento pensional que estaban a cargo de la Nación, Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, relacionadas con la liquidada Empresa Puertos de Colombia y/o Foncolpuertos; tramitarlas, resolverlas, reconocer el derecho cuando haya lugar a ello y en general, adelantar las demás actuaciones y operaciones propias de tal reconocimiento.
Artículo 2º. El traslado de las competencias establecido en el artículo 63 del Decreto-ley 4107 de 2011, comprende los procesos judiciales que estaban a cargo de la Nación, Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, relacionados con la liquidada Empresa Puertos de Colombia y/o Foncolpuertos.
De manera que el traslado de las competencias a la UGPP a partir del 1° de diciembre de 2011 comprende: (i) las solicitudes de reconocimiento de pensiones a cargo de la Nación, Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia; (ii) las actuaciones y operaciones propias de dichos reconocimientos;
(iii) los procesos judiciales en curso. Es claro entonces, que no fueron trasladadas a la UGPP las actuaciones ni las operaciones administrativas concluidas o relativas a procesos judiciales concluidos antes del 1º de diciembre de 2011. 5. El caso concreto El punto central del presente conflicto de competencias radica en definir cuál entidad pública debe atender la solicitud de pago de las costas y agencias en derecho derivadas de un proceso judicial en que se ordenó la reliquidación pensional de un ex trabajador de la Empresa Puertos de Colombia.
De acuerdo con los antecedentes, la sentencia de primera instancia del Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá fue dictada el 17 de abril de 2009 y en ella se condenó a la Nación –Ministerio de la Protección Social, a indexar la primera mesada pensional reconocida al demandante, a pagar al demandante la suma que se adeude por concepto de la indexación causada a partir del 8 de enero de 2005 y a pagar las costas de la demanda; al surtir el grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral- en fallo del 29 de enero de 2010 lo adicionó en el sentido de indexar la primera mesada pensional del demandante a partir del 30 de marzo de 1998 y en lo demás confirmó la sentencia de primera instancia. Aunque en el expediente no aparece la fecha de comunicación de estas sentencias y su ejecutoria, se deduce con facilidad que tales exigencias procesales se cumplieron en su momento y, en todo caso, cuando el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, dictó la Resolución 545 del 13 de mayo de 2011 para dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad judicial, ya se habían surtido dichos trámites.
En el presente asunto se está frente (i) a una sentencia dictada y ejecutoriada mucho antes del traslado de competencias del Ministerio de la Protección Social a la UGPP el 1° de diciembre de 2011 y (ii) a un acto administrativo de ejecución que ya reconoció la obligación de pago por parte de dicho ministerio (Resolución 545 de 13 de mayo de 2011).
Además se observa que este acto de ejecución de la sentencia se expidió desde mayo del 2011 (faltando solo su materialización en cuanto a las costas), por lo que no puede escindirse ahora su cumplimiento para trasladarlo del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) a la UGPP, entidad que, como se explicó, solo asumió el reconocimiento de las reclamaciones pensionales de los ex trabajadores de Foncolpuertos, a partir del 1° de diciembre de 2011 (artículo 63 del Decreto 4107 de 2011).
Por tanto, es claro que no se cumple el requisito señalado en el artículo 2º del Decreto 1194 de 2012 en cuanto a que se esté en presencia de un proceso judicial en curso o a cargo del Ministerio de la Protección Social al 1 de diciembre de 2011, que son los que, por no estar finalizados, pasaban de dicho Ministerio a la UGPP para su atención y defensa.
Se repite pues que ante la evidencia de que la Resolución 545 del 13 de mayo de 2011 fue un acto de ejecución y cumplimiento de la sentencia que reconoció expresamente la obligación de pago de las costas procesales (faltando solo su pago) no procede la aplicación del mencionado decreto. Por todo lo expuesto, la Sala encuentra que el Ministerio de Salud y Protección Social es competente para atender la solicitud de pago de las costas y agencias en derecho reclamadas por el señor Antonio Fernando Camacho Romero y así lo declarará en la parte resolutiva de esta decisión. 6.
Consideraciones adicionales Respecto de lo manifestado por el Ministerio de Salud y Protección Social, en el sentido de que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha cambiado diametralmente su posición en relación con la entidad competente para atender directamente las solicitudes de cumplimento de condenas accesorias, la Sala considera ilustrativo hacer una breve reseña de los casos que ha resuelto en relación con este asunto, para precisar los argumentos en que se ha basado y las razones por las que, en algunos de ellos, ha asignado la competencia a autoridades diferentes de la UGPP: • En decisión del 2 de octubre de 2014 (radicado No. 2014-00020), que correspondió a una situación similar a la que se presenta en el caso que nos ocupa, se declaró competente a la UGPP, basándose en el principio de inescindibilidad del fallo y en el hecho de que la UGPP había dictado un acto administrativo para cumplir la sentencia. • En decisión del 19 de agosto de 2015 (radicado No. 2015-00066), se resolvió un caso sustancialmente similar al que nos ocupa, en el que CAJANAL en Liquidación, por intermedio del fideicomiso “Buen Futuro”, había expedido un acto administrativo para dar cumplimiento a la sentencia, pero no efectuó el pago de los intereses moratorios.
El solicitante reclamó los intereses dentro del proceso liquidatorio, pero la reclamación fue rechazada. En la decisión correspondiente, la Sala asignó la competencia a la UGPP. • En decisión del 19 de agosto de 2015 (radicado No. 2015-00069), el conflicto se refirió al pago de costas judiciales impuestas en una sentencia que ordenó al entonces Ministerio de Trabajo y Protección Social –Grupo Interno de Trabajo del Pasivo Pensional de Colpuertos - reconocer una sustitución pensional y pagar las respectivas mesadas.
La Sala argumentó que la autoridad competente para el efecto era ese ministerio, porque la sentencia quedó ejecutoriada antes de producirse el traslado de las funciones pensionales de ese ministerio (por conducto del citado grupo de trabajo) a la UGPP. • En decisión del 22 de octubre de 2015 (radicado No. 2015-00150), se estudió otro caso en el cual CAJANAL en Liquidación expidió el acto administrativo para cumplir el fallo judicial pero no pagó los intereses.
Esta obligación fue reclamada por el solicitante dentro del proceso de liquidación de CAJANAL, que los rechazó porque, al parecer, la sentencia no se encontraba en firme ni el proceso terminado. En la decisión correspondiente se hizo un análisis cuidadoso de la liquidación de CAJANAL y de las facultades legales de la UGPP, y con base en ello, se declaró competente a la UGPP. • En decisión del 8 de junio de 2016 (radicado No. 2016-00054), se resolvió otro caso similar, en que el peticionario reclamó el pago de una sentencia a CAJANAL en Liquidación. Esta ordenó el pago mediante una resolución, pero no lo efectuó, en lo relacionado con los intereses moratorios.
El solicitante presentó reclamación, pero esta fue rechazada por el liquidador. La Sala determinó que sí había conflicto de competencias administrativas, reiteró el principio de indivisibilidad del fallo, ratificó la transferencia de funciones a la UGPP en relación con los asuntos misionales de la extinta CAJANAL, y asignó la competencia para resolver la petición a la UGPP. • En decisión del 8 de junio de 2016 (radicado 2016-00029), la Sala resolvió un caso referente al pago de una sentencia dictada contra CAJANAL EICE en Liquidación en un proceso de reparación directa que no estaba relacionado directamente con un asunto pensional.
El solicitante presentó la reclamación en la liquidación de CAJANAL, pero le fue rechazada por considerarla extemporánea. La Sala decidió que la UGPP no era competente, porque esta solamente asumió las funciones que en materia pensional y en otros asuntos prestacionales estaban a cargo de CAJANAL, pero no en otras materias. También explicó por qué no era competente en ese caso el Ministerio de Salud y Protección Social, y finalmente declaró competente para responder de fondo la solicitud del interesado a Fiduagraria S.A., como vocera de los patrimonios autónomos de CAJANAL en Liquidación, dado que, entre otras razones, dicha sociedad había anunciado una respuesta definitiva y de fondo al peticionario, con base en lo estipulado en los respectivos contratos de fiducia mercantil y sus anexos, la cual, hasta esa fecha, no se había dado. • En decisión del 18 de junio de 2019 (radicado 2019-00021), la Sala decidió un caso en el cual el cual se condenó a Cajanal al pago de la reliquidación de una pensión por retiro del servicio oficial.
La Sala determinó que como CAJANAL EICE fue suprimida y liquidada y respecto de ella, la UGPP, en razón del objeto para el que fue creada, asumió las competencias de: (i) reconocer y administrar los derechos pensionales, y prestaciones económicas, y (ii) administrar los derechos y prestaciones reconocidos por la extinta CAJANAL EICE, le asignó la competencia para resolver la petición a la UGPP.
Como puede observarse, en los casos en que las situaciones de hecho han sido similares, las decisiones de la Sala han sido uniformes y consistentes en el sentido de declarar competente a la UGPP para pagar los intereses de mora generados por el cumplimiento tardío de sentencias dictadas en contra de CAJANAL (o CAJANAL en Liquidación). En aquellos otros eventos en que la competencia ha sido asignada a otra entidad (en uno de los casos al entonces Ministerio de Trabajo y Protección Social y en el otro a Fiduagraria S.A.), puede verse sin ninguna dificultad que los hechos eran claramente diferentes, estaban sujetos a normas especiales o presentaban otro tipo de particularidades o circunstancias especiales que obligaban a la Sala a tomar tales decisiones.
En todas la decisiones en las que se ha declarado competente a la UGPP, se han tenido en cuenta como fundamentos principales: (i) la indivisibilidad de las respectivas sentencias que debían ser cumplidas en su momento por CAJANAL (antes o durante su liquidación), y (ii) la asignación efectuada por la ley y el Gobierno Nacional a la UGPP, de las funciones sustanciales y procesales que antes correspondían a esa entidad en materia pensional y en otros asuntos prestacionales.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Ministerio de Salud y Protección Social para atender la solicitud de pago de las costas y agencias en derecho derivadas de la Sentencia dictada el 17 de abril de 2009 por Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá y al surtir el grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Laboral- en fallo del 29 de enero de 2010 lo adicionó y confirmó.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente de esta actuación al Ministerio de Salud y Protección Social para que adelante la actuación administrativa de manera inmediata.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, al Ministerio de Salud y Protección Social y al señor Antonio Fernando Camacho Romero.
CUARTO: RECONOCER personería a la doctora Leidy Tatiana Barrero Colorado, como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias administrativas radicado: 2014-0083 del 27 de noviembre de 2014. [2] «[7] Conflicto No. 11001-03-06-000-2014-00020-00 del 2 de octubre de 2014.» [3] «[8] Respecto del pago de los intereses moratorios, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de abril de 2011, dictada dentro del proceso radicado con el Nº 11001-03-26-000-2011-00060-00 (Nº interno 42126), sostuvo lo siguiente: «[…] la orden de pagar intereses de mora a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera no constituye un asunto ajeno a la controversia ni está por fuera del pronunciamiento de los árbitros ni de su competencia, dado que es aplicación de la ley en materia de pago de obligaciones dinerarias contenidas en condenas judiciales.
(…) recuérdese que las expresiones del inciso quinto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, que establecían un trato diferente para las entidades estatales en el pago de sus condenas del que se aplica según las reglas generales a los particulares, fueron declaradas inexequibles, como consecuencia de lo cual en adelante sean entidades públicas o sean particulares, todos deben someterse a las mismas reglas generales (arts. 1608 y 1617 del Código Civil y el artículo 884 del Código de Comercio, entre otras), esto es, pagar intereses cuando no se cumpla oportunamente con lo dispuesto por la sentencia judicial condenatoria (o por un laudo arbitral).
(…) Las cantidades líquidas reconocidas en las sentencias emitidas por esta jurisdicción devengarán intereses a partir de la ejecutoria de la providencia, norma por supuesto aplicable a los laudos proferidos por los jueces arbitrales cuando conocen de asuntos que se ventilan en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por virtud de un pacto arbitral»». [4] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 10 de octubre de 2016, radicado 11001-03-06-000-2016-00123-00. [5] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente: «Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto». [6] Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 27 de noviembre de 2014, radicado 11001-03-06-000-2014-00084- 00; decisión de 1 de abril de 2014, radicado 11001-03-06-000-2014-00042-00, y decisión de 24 de agosto de 2017, radicado 11001-03-06-000-2017-00070-00. [7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de noviembre de 2014.
Radicado No.11001-03-06-000-2014-00229-00. [8] “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones.” [9] «Por el cual se establece la reglamentación para la liquidación del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia» [10] Artículo 2, Decreto 1329 de 1999 «por el cual se reglamenta el artículo 6° del Decreto 1689 de 1997» [11] Ley 1151 de 2007, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». [12] Decreto 4107 de 2011, «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social».
Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1444 de 2011, que reorganizó la Administración Pública Nacional y escindió el Ministerio de la Protección Social en Ministerio de Trabajo y Ministerio de Salud y Protección Social. [13] Por el cual se reglamenta el artículo 63 del Decreto-ley 4107 de 2011. [14] Cfr. Parte considerativa del Decreto 1194 de 2012.