RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se individualizaran las pretensiones de la demanda y se identificaran los actos administrativos demandados / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel que toma una decisión de fondo en una actuación administrativa / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es el acta de inventario preliminar en proceso de liquidación / ACTO DE MERO TRÁMITE – No es susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque no crea, modifica, extingue o afecta directamente una situación jurídica / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no ser corregida en debida forma [L]a […] Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca […] inadmitió la demanda; con miras a que la parte actora individualizara las pretensiones de la demanda, […] y, como consecuencia de ello, identificara los actos administrativos acusados.

El apoderado judicial de la parte actora, en el escrito de subsanación de la demanda, procedió a individualizar el acto administrativo sobre el cual se solicitaba la nulidad, alegando que se trataba del Acta de inventario preliminar de la Sociedad Simah Ltda. en liquidación forzosa administrativa de fecha 5 de octubre de 2016. Así las cosas, la Magistrada Sustanciadora del proceso […] dispuso el rechazo de la demanda, al considerar que la parte actora no había subsanado la demanda en lo atinente a individualizar al acto administrativo acusado, conforme se le había solicitado en el auto inadmisorio de la misma, por cuanto este no era susceptible de control judicial. […] Para resolver, cabe poner de relieve que, según lo establecido en la norma y en la jurisprudencia, los actos administrativos que son susceptibles de control judicial, son aquellos que toman una decisión de fondo en una actuación administrativa, debido a que versan sobre el objeto del asunto con el objetivo de crear, modificar, adicionar o extinguir una determinada situación jurídica. […] Ahora bien, al observar el acto acusado se advierte que, en principio, se trata de un acto de trámite no susceptible, por sí solo, de control judicial, pues se expidió dentro del proceso de liquidación de la Sociedad Simah Ltda., el cual, permitía tener al Agente Liquidador una visión preliminar de los bienes o recursos que iban a ser ingresados en el inventario final de liquidación, lo cual le es permitido por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero […], en este orden de ideas, es posible para la Sala, afirmar que se trata de un acto administrativo de mero trámite. […] [P]or consiguiente, es claro para la Sala de Decisión que dicho inventario preliminar no cumple con los presupuestos para ser considerado demandable, por tanto no tiende a la creación de una determinada situación jurídica, ni impide la continuación del procedimiento de liquidación. […] Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 8 de noviembre de 2018, por medio del cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda mencionada en la referencia, por no haberse subsanado conforme a lo ordenado en el auto inadmisorio de la misma y al tenor de las normas procesales aplicables al sub lite.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Segunda, de 28 de marzo de 2019, Radicación 11001-03-25-000-2013-01295-00, C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00635-01 Actor: RODRIGO AZRIEL MALDONADO PARIS Y OTROS Demandado: ALCALDÍA DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DISTRITAL DE HÁBITAT Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Recurso de apelación en contra del auto que rechaza la demanda por no subsanar AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra del auto de 8 de noviembre de 2018, proferido por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia, al considerar que la misma no fue corregida en debida forma.

I. Antecedentes Mediante escrito presentado el 26 de abril de 2017, ante la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2], el doctor Rodrigo Azriel Maldonado Paris, actuando en nombre propio y como apoderado judicial del señor William Maldonado Paris, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat, en la que elevó las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Que se declare la nulidad de la resolución contentiva del inventario preliminar emitida por el representante legal del señor Alcalde Mayor de Bogotá, Edgar Augusto Ríos Chacón dentro del proceso liquidatorio forzoso administrativo de la sociedad SIMAH LTDA.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se condene al Distrito Capital - Secretaría del Hábitat -, a pagar como restablecimiento del derecho el valor de las cuentas por cobrar a favor de SIMAH LTDA, suma que conforme acto administrativo de la entidad ascendían a la suma de SEISCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CUARENTA PESOS, MONEDA CORRIENTE ($665’743.340,oo), y que no aparecen reflejadas dentro del acta [pic] de inventario, tal como a continuación se evidencia, más los intereses de dicha suma por lucro cesante. […]”.

El expediente fue asignado, por reparto, a la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante auto de 20 de octubre de 2017[3], inadmitió la demanda con miras a que la parte actora determinara con claridad el acto administrativo que se pretendía demandar, por cuanto el acto administrativo cuya nulidad se solicitaba, era un acto de inventario y no un acto que cerraba una actuación administrativa, y por tanto, no era susceptible de control judicial.

El apoderado judicial de la parte actora, a través de memorial radicado ante dicha Corporación el 9 de noviembre de 2017[4], expresó que el acto administrativo a demandar “[…] Es el Acta de Inventario emitida por el representante del señor Alcalde Mayor de Bogotá, dentro del proceso liquidatorio que sin competencia alguna adelanta en contra de la sociedad constructora SIMAH LTDA. En Liquidación Forzosa Administrativa, por orden del Distrito Capital – Secretaría Distrital del Hábitat – Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda, conforme (sic) resolución 512 del 6 de Mayo de 2014 […] el propio legislador en el artículo 295[5] numeral 2°, previamente citado enumera a manera enunciativa algunos actos, y a renglón seguido prescribe que: “y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es entonces claro que no solamente circunscribió el control jurisdiccional al acto que pone fin al proceso liquidatorio, sino que consiente (sic) de las implicaciones jurídicas y patrimoniales que se definen en un proceso liquidatorio, dejó abierta la posibilidad de demandar ante lo contencioso cualquier otro acto que por su naturaleza constituya acto administrativo […]”.

Cabe resaltar que el cuerpo del libelo petitorio se mantuvo incólume. II. La providencia apelada La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 8 de noviembre de 2018[6], dispuso el rechazo de la demanda, con base en los siguientes argumentos: “[…] Para que un acto pueda considerarse como definitivo y por tanto, susceptible de control jurisdiccional de manera autónoma, debe contener una declaración unilateral de la voluntad de la administración a través de la cual se produzcan efectos jurídicos, esto es, que creen, reconozcan, modifiquen o extingan situaciones jurídicas.

Vistas así las cosas, la Sala evidencia que un acta de invierno preliminar, no tiene la connotación de ser un acto definitivo y por tanto, susceptible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez, que no está de forma definitiva creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica objetiva, abstracta o impersonal, tan es así, que precisamente se hace referencia a un «inventario preliminar», que en todo caso, el mismo por no ser un acto definitivo, no puede ser demandado de forma autónoma sino que su control de legalidad dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe hacerse conexo al control de legalidad que se haga del acto definitivo que resuelva el asunto, esto es, del acto definitivo. […]”.

III. Fundamentos del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte actora, el día 15 de noviembre de 2018[7], presentó recurso reposición y, en subsidio de apelación, en contra del auto de 30 de agosto del mismo año, indicando, para el efecto, lo siguiente: “[…] El hecho de que sea un acto administrativo que se expide dentro de las diferentes etapas que componen el proceso en el grado de liquidación, no impide llevarlo a sede judicial, corrobora lo anterior el control judicial que se ejerce por orden legal sobre los diferentes actos como son el de aceptación, rechazo o calificación de crédito, esto en razón a que los actos que se emiten tienen su propio plazo de caducidad, por tanto es impertinente esperar hasta la finalización del proceso liquidatorio para su (sic) solicitar su enjuiciamiento […]”.

El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 30 de noviembre de 2018[8], concedió el recurso de apelación y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación judicial. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El doctor Rodrigo Azriel Maldonado Paris, actuando en nombre propio y como apoderado judicial del señor William Maldonado Paris, e invocando el medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat, con miras a obtener la declaratoria de nulidad del Acta de inventario preliminar de la Sociedad Simah Ltda. en liquidación forzosa administrativa calendada 5 de octubre de 2016, expedida por el Agente Especial Liquidador de dicha sociedad.

El conocimiento del asunto le correspondió a la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, Magistrada de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien, mediante auto de 20 de octubre de 2017, inadmitió la demanda; con miras a que la parte actora individualizara las pretensiones de la demanda, de conformidad con el artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, como consecuencia de ello, identificara los actos administrativos acusados.

El apoderado judicial de la parte actora, en el escrito de subsanación de la demanda, procedió a individualizar el acto administrativo sobre el cual se solicitaba la nulidad, alegando que se trataba del Acta de inventario preliminar de la Sociedad Simah Ltda. en liquidación forzosa administrativa de fecha 5 de octubre de 2016. Así las cosas, la Magistrada Sustanciadora del proceso, mediante auto de 8 de noviembre de 2018, dispuso el rechazo de la demanda, al considerar que la parte actora no había subsanado la demanda en lo atinente a individualizar al acto administrativo acusado, conforme se le había solicitado en el auto inadmisorio de la misma, por cuanto este no era susceptible de control judicial.

Por lo anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación, objeto del presente pronunciamiento, en el que manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, se equivocó al rechazar la demanda, en tanto “[…] se dio cumplimiento a la orden de subsanación de la demanda dentro del término concedido, no es procedente el rechazo de la demanda bajo el numeral 2° del artículo 169 del CPACA […]”.

Conforme con lo expuesto, es claro que, en el caso sub examine, la controversia gira en torno a determinar si la parte actora subsanó la demanda, en el sentido de precisar el acto administrativo acusado, conforme a lo ordenado por la Magistrada Sustanciadora del proceso, mediante auto de 20 de octubre de 2018. Para resolver, cabe poner de relieve que, según lo establecido en la norma y en la jurisprudencia, los actos administrativos que son susceptibles de control judicial, son aquellos que toman una decisión de fondo en una actuación administrativa, debido a que versan sobre el objeto del asunto con el objetivo de crear, modificar, adicionar o extinguir una determinada situación jurídica.

En tal sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto de 28 de marzo de 2019[9], precisó que: “[…] los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, teniendo en cuenta que estos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, modificando o creando situaciones jurídicas particulares […]”.

Ahora bien, al observar el acto acusado se advierte que, en principio, se trata de un acto de trámite no susceptible, por sí solo, de control judicial, pues se expidió dentro del proceso de liquidación de la Sociedad Simah Ltda., el cual, permitía tener al Agente Liquidador una visión preliminar de los bienes o recursos que iban a ser ingresados en el inventario final de liquidación, lo cual le es permitido por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en su Artículo 9.1.1.1.4 (Artículo 4° Decreto 2211 de 2004) mediante el cual se estable que “[…] Dentro del mes siguiente a la fecha de que el Superintendente Financiero de Colombia haya tomado posesión de una entidad vigilada, el agente hará un inventario preliminar de los activos y pasivos de la misma […]”; en este orden de ideas, es posible para la Sala, afirmar que se trata de un acto administrativo de mero trámite.

En cuanto a lo alegado en el recurso de alzada presentado por la parte demandante, en el cual hace énfasis especial en que se deben tener en cuenta los efectos del acta preliminar de inventario, procede la Sala a aclarar lo siguiente: Se entiende por acto administrativo “toda manifestación unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones administrativas, tendiente a la producción de efectos jurídicos”[10].

Sumado a esto, la Ley 1437 del 2011, en su artículo 43, define los actos definitivos de la siguiente forma: “[…] Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la acción […]”; por consiguiente, es claro para la Sala de Decisión que dicho inventario preliminar no cumple con los presupuestos para ser considerado demandable, por tanto no tiende a la creación de una determinada situación jurídica, ni impide la continuación del procedimiento de liquidación. Aunado a lo anterior, estima pertinente la Sala aclarar que, en el presente asunto, en caso de existir inconformidad con el inventario realizado por el agente liquidador, lo procedente era presentar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra de la resolución que acepta la valoración final de los activos de inventarios de la sociedad en liquidación conforme a los establecido en el Artículo 9.1.3.3.2 (Artículo 32 Decreto 2211 de 2004).

Valoración del inventario del Decreto 2555 del 2010 y no frente al acta preliminar de inventario expedida por el Agente liquidador. Cabe resaltar que el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), establece que: “[…] Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1.

Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. (Subrayado por la sala) 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]”. (Negrillas y subrayas por fuera de texto) Una vez inadmitida la demanda, se le concedió a la parte actora, el termino establecido en la norma, para que realizara la debida subsanación del libelo petitorio, identificando e individualizando el acto administrativo que pretendía demandar; teniendo en cuenta que, para la Magistrada Ponente, el inventario preliminar sobre el cual versa la demanda, no era susceptible de control judicial.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 8 de noviembre de 2018, por medio del cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda mencionada en la referencia, por no haberse subsanado conforme a lo ordenado en el auto inadmisorio de la misma y al tenor de las normas procesales aplicables al sub lite.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 8 de noviembre de 2018, por medio del cual la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda de la referencia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión, DEVUÉLVASE al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente en Comisión ----------------------- [1] Sala de decisión integrada por los Magistrados Luis Manuel Lasso Lozano, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno (ponente) y Felipe Alirio Solarte Maya. [2] Folios 1 a 34 [3] Folios 59 a 61 del expediente ordinario. [4] Folios 63 a 64 [5] Artículo 295 Numeral 2.

“(…) 2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio (…)”. [6] Folios 66 a 69. [7] Folios 71 a 73. [8] Folio 75. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto de 28 de marzo de 2019. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. [10] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.

Tratado de derecho administrativo. Tomo II. Acto administrativo, procedimiento eficacia y validez. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 1998.