25000-23-41-000-2017-00022-01 — Consejo de Estado

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que admitió un llamamiento en garantía / ACCIÓN ESPECIAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA - Vacío normativo respecto del llamamiento en garantía / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY ESPECIAL - Se suple bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN PROCESO POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA - Se aplican las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – Requisitos para su procedencia / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN PROCESO POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Procede respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital [E]l Tribunal aceptó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- por cuanto consideró que en virtud de lo establecido en el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- tiene el derecho de exigirle al llamado la correspondiente reparación de perjuicios causados con ocasión de los avalúos efectuados en ejecución del contrato. [ ] Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte que esta no es la oportunidad procesal para verificar si efectivamente el llamado en garantía tiene o no un vínculo legal o contractual con la parte que solicitó su vinculación al proceso, pues dicha circunstancia debe ser examinada en la sentencia, conforme con lo previsto en el artículo 66 del CGP [ ].

De lo anterior se desprende que el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- con el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre de 2013 allegó prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- al presente proceso, motivo por el cual la solicitud resulta procedente, en tanto que adicionalmente se cumplieron con los requisitos de forma establecidos en el artículo 225 del CPACA, consistentes en señalar: i) el nombre del llamado y el de su representante; ii) el domicilio del llamado; iii) los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen; y, iv) la dirección de quien hace el llamamiento para recibir notificaciones.

Así las cosas, el Despacho concluye que el auto apelado debe confirmarse por cuanto acoge la postura de las Secciones Primera, Segunda, Cuarta y Quinta de la Corporación sobre el llamamiento en garantía en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre actos administrativos que resuelven sobre la expropiación por vía administrativa de bienes inmuebles, y habida cuenta que el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- cumplió con los requisitos señalados el artículo 225 del CPACA para llamar en garantía dentro del proceso a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera, Segunda y Tercera, de 26 de febrero de 2019, Radicación 25000-23-41-000- 2015-02763-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y 26 de abril de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2018-00857-00AC, C.P. William Hernández Gómez; 12 de noviembre de 2014, Radicación 25000-23-26-000-1998-15983-01 (28858), C.P. Hernán Andrade Rincón. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 / LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00022-01 Actor: JOSÉ FRANCISCO, MARÍA YOLANDA y JOSÉ ABRAHAM GARCÍA FLECHAS Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Resuelve apelación auto AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- contra el auto de 15 de agosto de 2018[1], por medio del cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2], aceptó su llamamiento en garantía solicitado por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-.

ANTECEDENTES I.1. Los señores JOSÉ FRANCISCO, MARÍA YOLANDA y JOSÉ ABRAHAM GARCÍA FLECHAS, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda tendiente a que se declare la nulidad parcial de la resoluciones núms. 4382 del 13 de Abril de 2016, “por medio de la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, y 7901 del 5 de Agosto de 2016, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedidas por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que: “2.- Que de acuerdo con el Parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, se declare que mis mandantes se encuentran exentos de los pagos tributarios que por razones de expropiación administrativa le obligaron a cancelar, toda vez que si, optaron por la vía contenciosa administrativa, fue por la necesidad a que los llevó el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, al ofertar y pagar un precio justo, así como por la falta de negociación, más no por capricho de los demandantes. 3.- Que como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, a ajustar el precio y así pagar a mis mandantes JOSÉ FRANCISCO, MARÍA YOLANDA y JOSÉ ABRAHAM GARCÍA FLECHAS, los valores que en adelante relaciono y/o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; montos que han de ser actualizados en su valor.

3.1. DAÑO EMERGENTE 3.1.1. La suma DE TRESCIENTOS CINCUENTA MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS VEINTE PESOS M/cte ($352.962.820.00), por ajuste al valor ordenado y pagado con la Resolución No. 4382 del 13 de Abril de 2016, por concepto de terreno y construcción del inmueble ubicado en la Carrera 91 No. 129 D – 13 de Bogotá, identificado con cédula catastral 0092020241, CHO AAA0128ZSZM y matrícula inmobiliaria 50N-294158. 3.1.2.

La suma que corresponda al pago de Notaría y Registro por la compra que deba realizar mi mandante en reposición del bien expropiado, con Gastos Notariales proporcional al valor que se declare en la sentencia, así: Gastos Notariales: 3X1000 Iva Gastos Notariales: (16%) Gastos de Escrituración Gastos de Registro 0.5% Beneficencia: (1.%) 3.1.3.

Los Gastos de Desconexión de los Servicios Públicos así: -Energía Codensa Retiro de dos acometidas y medidores. Conexión residencial $110.000.00 Acueducto EAAB, corte de servicio de acueducto desde la red, incluye excavación, retiro de manguera, suspensión del registro o colocación de tapón. Reconstrucción de andén y levantamiento de escombros, desmonte de medidor. $112.010.00 Suministro de tapón macho de hg 6” 4; $60.610.00 Gas Natural: suspensión definitiva de cuatro instalaciones $135.827.00. 3.1.4.

El valor de doce millones quinientos setenta y cinco mil diecisiete pesos m/cte ($12.575.017.00) equivalente al 2.5% que le retuvo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por enajenación de bienes Raíces, toda vez que el IDU aplica la tabla de la tarifa tributaria de manera indebida, ya que mí mandante debe ser exenta de la misma por ser expropiación por vía administrativa por la decisión unilateral y arbitraria del precio ofertado y pagado por parte del IDU, y que en el peor de los casos la retención correspondería al 1.5%. 3.1.5.

El valor que se determine a través de perito designado por el honorable Tribunal, donde se calcule el precio del bien expropiado por el anuncio del proyecto de no haber sido expropiado y que tiene derecho por haber cancelado la valorización […]”. I.2. En la contestación de la demanda, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- solicitó llamar en garantía a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- por cuanto, conforme con lo previsto en el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, dicha entidad elaboró el avalúo comercial que se adoptó para determinar el precio indemnizatorio establecido en el acto acusado.

II.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal, mediante auto de 15 de agosto de 2018, aceptó la solicitud de llamamiento en garantía presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-. Como fundamento de la decisión, el Tribunal arguyó que: “[…] El apoderado del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, junto con su escrito de contestación de la demanda allegó solicitud de llamamiento en garantía de la UAE CATASTRO DISTRITAL por considerar que es la entidad que debe entrar a responder por los pagos que con ocasión de este proceso judicial se ordenare hacer al IDU en atención a que entre estas entidades se suscribió el convenio interadministrativo 1321 para la elaboración del avalúo con base en los (sic) cual se expropió el inmueble.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 225 de la Ley 1437 de 2011, el llamamiento en garantía procede cuando el demandante o el demandado pretendan obtener la reparación de un daño que llegaren a sufrir con el trámite de un proceso judicial […] Teniendo en cuenta que la solicitud elevada por el IDU cumple con los requisitos legales, se llamará en garantía a la UAE Catastro Distrital a quien se le correrá un traslado de quince (15) días para que proceda a responder el llamado […]“.

III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- interpuso recurso de apelación contra el auto de 15 de agosto de 2018, argumentando que no había lugar a aceptar su llamamiento en garantía comoquiera que dicha figura no se encuentra prevista para los procesos en que se controvierten actos administrativos en los que se resuelve sobre una expropiación por vía administrativa, conforme con lo establecido en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[3].

Manifestó que el proceso judicial establecido en el artículo 71 de la Ley 388 no se rige por las normas generales dispuestas en el CPACA, por cuanto la Ley 388 no prevé la realización de la audiencia inicial, ni una fase especial para el saneamiento del proceso, la fijación de litigio, la posibilidad de conciliar y el decreto de pruebas. Afirmó que, de conformidad con el numeral 4 del artículo 71 de la Ley 388, la demanda debe ser notificada a la entidad que expidió la decisión de expropiación, circunstancia que descarta la posibilidad de vincular terceros dentro de dicho procedimiento judicial.

Adicionalmente, sostuvo que no existe un derecho legal o contractual que la obligue a responder por los perjuicios que se le causen al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- en el evento de declarase la nulidad de los actos acusados, por cuanto, a su juicio, el justo precio de los inmuebles adquiridos mediante expropiación por vía administrativa deben pagarse con cargo al presupuesto de la entidad expropiante y no de le entidad avaluadora.

IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En el presente asunto la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- pretende que se revoque el auto de 15 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal, por medio del cual se aceptó su llamamiento en garantía solicitado por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-, por cuanto estima que dicha figura no es aplicable dentro del procedimiento judicial establecido en el artículo 71 de la Ley 388 para los procesos en los que se controvierten actos por medio de los cuales se resuelve sobre una expropiación por vía administrativa; y que no existe un derecho legal o contractual que la obligue a responder por los perjuicios que se le causen al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- en el evento de declarase la nulidad de los actos acusados.

Con fundamento en lo anterior, el Despacho analizará si procede la figura del llamamiento en garantía en los procesos judiciales regulados por el artículo 71 de la Ley 388. En caso afirmativo, verificará si se cumplían o no los requisitos para su procedencia en el caso concreto, esto es, la vinculación de la recurrente. El artículo 71 de la Ley 388 regula el proceso contencioso administrativo, para el caso en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se decide sobre una expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, así: “ARTICULO

71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso- administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. 2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar. 3. <Numeral declarado INEXEQUIBLE> 4.

Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia. 5.

Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 6. <Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999> 7.

Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente: a) La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado; b) La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el Tribunal Administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual sólo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, el valor de la indemnización debida.

En el mismo acto se precisará si los valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en qué proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si ésta debe pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización; c) La orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial la titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración no haya utilizado o sólo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado.

Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia; d) La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado. 8.

Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago”.

De la lectura de la norma citada, se desprende que la figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista expresamente por dicha disposición, por lo que existe un vacío en la norma el cual debe ser llenado acudiendo a la normativa general sobre el tema, la cual corresponde en el presente caso a lo previsto en el artículo 225 del CPACA.

Dicha posición fue establecida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia de 26 de febrero de 2019[4], en la que consideró: “[…] Como puede apreciarse, la norma especial no establece regulación alguna en torno a la posibilidad de llamamiento en garantía en dicho proceso. El Despacho observa que, frente al vacío de la ley especial, debe acudirse a la regulación general que trate la materia.

En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

La naturaleza de la decisión que se controla en este tipo de proceso es un acto administrativo expedido por una autoridad pública con competencia para adelantar un proceso administrativo de expropiación. La naturaleza del asunto no es propia del derecho privado, en el que se disputan intereses meramente particulares; se trata de una decisión adoptada por la administración pública en aras de garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular y en cumplimiento de la ley que previamente ha definido los motivos de interés público o social para proceder a efectuar la expropiación de un bien inmueble.

Al respecto, resulta ilustrativa una providencia de 16 de marzo de 2012, en la cual la Sección Primera de la Corporación estudió el origen de la conciliación como requisito de procedibilidad en las acciones de nulidad y restablecimiento en las controversias de expropiación administrativa, así: “Ahora bien, para el caso concreto, es pertinente tener en cuenta la Ley 388 de 1997, que regula, entre otros asuntos, la expropiación administrativa, cuyos artículos 71 y 72 son del siguiente tenor: ‘Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo.

Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: (…) En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71.

Por consiguiente, en el presente caso, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho le es aplicable la Ley 1285 de 2009, es decir la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.” De manera semejante, en auto proferido por la Sección el 27 de abril de 2006, al estudiar un recurso de apelación en contra del auto por medio del cual se admitió el llamamiento en garantía formulado por la Empresa de Desarrollo Urbano EDU en un proceso contencioso especial de expropiación administrativa, se expuso: “Respecto de la distinción que pretende hacer la recurrente, consistente en que solo el llamamiento en garantía consagrado en el artículo 217 del C.C.A. es el que se gobierna por las disposiciones del C. de P.C., pues la Ley 678 de 2001 y, particularmente, el artículo 19 transcrito, no consagran tal remisión, cabe observar lo siguiente: Teniendo en cuenta que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollen función administrativa se gobiernan por las disposiciones del C.C.A.; y como quiera que esta codificación no trae regulación alguna en cuanto a los requisitos y trámite de la solicitud de llamamiento en garantía, en virtud de lo normado en el artículo 267, ibídem, son aplicables las disposiciones pertinentes del C. de P.C.” (Se destaca) Como puede apreciarse, partiendo del supuesto que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo. […] En este orden de ideas, se reitera, frente al vacío presentado en la Ley 388 de 1997 en relación con la regulación del llamamiento en garantía en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acudir a la ley general que regule la materia, esta es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y sólo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable las normas procesales del Código General del Proceso […]” (Se destaca).

Igualmente, respecto de la procedencia de la figura del llamamiento en garantía para este tipo de procesos, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de 24 de abril de 2018[5], con ocasión del estudio de una acción de tutela, amparó los derechos fundamentales del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU-, al considerar que la providencia de 1º de septiembre de 2017, por medio de la cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó una solicitud de llamamiento en garantía por no encontrarse dicha figura prevista en el artículo 71 de la Ley 388, incurrió en defecto sustantivo por omitir realizar una interpretación analógica del ordenamiento jurídico conforme con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887.

En efecto, consideró: “[…] ahora la norma transcrita no establece la posibilidad de aplicar otras disposiciones procesales o sustanciales en lo no regulado en aquella, lo que impediría acudir al CPACA para colmar los vacíos de ese trámite especial. No obstante la acción prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 corresponde a un mecanismo contencioso administrativo, porque a través de ella se pretende la anulación de actos administrativos, como los son las decisiones de expropiación de inmuebles ordenada por la administración, motivo por el cual es dable adoptar las pautas del procedimiento ordinario o general (Ley 1437 de 2011) con la finalidad de suplir lagunas normativas, dado que su naturaleza es similar a la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA.

Al decidir una de esas acciones especiales, la Sección Quinta de esta Corporación explicó: Aunque en el caso concreto la acción invocada fue la prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, nada obsta para que la citada disposición (artículo 138 del Código Contencioso Administrativo) no fuera aplicable al caso concreto, no solo porque pese a ser una acción especial aquella se seguía rigiendo por el CCA, sino porque, además, esta es una regla que era exigible en todos los procesos en los que se pretendía la nulidad de un acto administrativo, incluyendo los que declaren la expropiación de un bien.

Tal postura involucra el método de interpretación analógico, en virtud del cual el intérprete debe acudir a una norma que regula un aspecto semejante cuando la aplicable, prima facie, no hace referencia de manera expresa a este, con lo que se suplen los vacíos de la normativa en el asunto sub examine, conforme lo señala el artículo 8º de la Ley 153 de 1887. […] Bajo esta perspectiva y como la acción especial de que trata el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 es eminentemente contencioso- administrativa, nada impide que en su desarrollo se acuda, en atención al artículo 8º de la Ley 153 de 1887, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo CCA o del CPACA, con el propósito de suplir vacíos normativos, máxime cuando su objeto coincide con la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cual es anular actos administrativos que se estiman contrarios al ordenamiento jurídico, circunstancia que no contrataría la naturaleza especial de ese mecanismo. […] En ese orden de ideas, la Sala evidencia que si bien el llamamiento en garantía y los recursos que contra la decisión que la decida no están estipulados expresamente en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, la aplicación analógica del CPACA permite que esos aspectos procesales puedan operar en esa acción especial” (Se destaca).

Dicha providencia fue confirmada por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 28 de noviembre de 2018[6]. De lo anterior se desprende que, conforme con la jurisprudencia de las Secciones Primera, Segunda, Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, la figura del llamamiento en garantía es procedente en los procesos de nulidad y restablecimiento en los que se controvierten actos administrativos que deciden sobre expropiación administrativa de bienes inmuebles, circunstancia por la que el Despacho verificará si es procedente en el caso concreto, el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-.

En lo referente a la figura del llamamiento en garantía, el artículo 225 del CPACA establece: “ARTÍCULO 225. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.

El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos: 1. El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso. 2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito. 3.

Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen. 4. La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales. El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen”.

De lo anterior, el Despacho advierte que el llamamiento en garantía es una figura en virtud de la cual alguna de las partes de un proceso judicial -llamante-, con fundamento en la existencia de un derecho legal o contractual que lo vincula con una persona ajena al mismo -llamado en garantía-, puede traerla o vincularla a dicho procedimiento para efectos de exigirle que concurra frente a la eventual condena que quede a su cargo[7].

Para ello le incumbe a la parte interesada cumplir con una serie de requisitos mínimos para efectos de que prospere la solicitud de llamamiento en garantía. En efecto, dicha norma señala que le corresponde a la parte llamante mencionar en el escrito de su solicitud, entre otras cosas: la identificación del llamado, la información del domicilio y de notificación tanto del convocante como del citado, y los hechos en que se fundamenta el llamamiento.

Adicionalmente, el convocante tiene la carga de aportar prueba, siquiera sumaria, de la existencia del vínculo legal o contractual que da lugar al derecho para formular el llamamiento en garantía. Es decir, es indispensable que, además del cumplimiento de los requisitos formales, el llamante allegue prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación del tercero al proceso, dado que su inclusión en la litis implica que este deba entrar a participar en la misma a pesar de no ser parte, y la posible extensión de los efectos de la sentencia judicial que se profiera, la cual, eventualmente, le puede causar una afectación patrimonial[8].

En el caso concreto, el Tribunal aceptó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- por cuanto consideró que en virtud de lo establecido en el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre 2013, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- tiene el derecho de exigirle al llamado la correspondiente reparación de perjuicios causados con ocasión de los avalúos efectuados en ejecución del contrato.

Por su parte, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- estima que debe revocarse la decisión por cuanto no existe un derecho legal o contractual que la obligue a responder por los perjuicios que se le causen al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- en el evento de declarase la nulidad de los actos acusados. Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte que esta no es la oportunidad procesal para verificar si efectivamente el llamado en garantía tiene o no un vínculo legal o contractual con la parte que solicitó su vinculación al proceso, pues dicha circunstancia debe ser examinada en la sentencia, conforme con lo previsto en el artículo 66[9] del CGP, aplicable en virtud de lo establecido en el 227[10] del CPACA, según el cual “en la sentencia se resolverá, cuando fuere pertinente, sobre la relación sustancial aducida y acerca de las indemnizaciones o restituciones a cargo del llamado en garantía”.

Respecto de lo anterior, la Sección Primera de la Corporación ha sostenido: “[…] En este caso, el llamamiento en garantía recae sobre una persona jurídica de derecho privado (La Lonja de Propiedad Raíz de Medellín S.A.) con la cual la Empresa de Desarrollo Urbano EDU celebró contrato para que avaluara los inmuebles objeto de adquisición por enajenación voluntaria o por expropiación administrativa; y como quiera que en el proceso de la referencia se controvierte el valor del inmueble objeto de los actos acusados, se le llama en garantía para que dicha entidad responda en caso de que se condene a EDU con fundamento en el mal avalúo por ella practicado(ver folio 257).

Para la Sala basta la afirmación que en ese sentido hizo la Empresa de Desarrollo Urbano EDU en la solicitud de llamamiento en garantía para que se tenga por satisfecha la exigencia del artículo 57 del C. de P.C., pues, conforme lo precisó en proveído de 17 de mayo de 2001 (Expediente AG-005, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), que ahora se reitera, es en el momento de proferir sentencia, y no antes, cuando el juzgador debe entrar a establecer si se produjo o no un daño, si el tercero llamado en garantía tiene un vínculo legal o contractual con la parte que solicitó su vinculación al proceso o quién es en realidad la persona llamada a responder; y resulta lógico que ello sea así, pues, entre otras razones, la suerte del tercero está condicionada, en principio, al éxito de la pretensión contra el demandado principal o al pronunciamiento que se haga respecto de las excepciones de fondo propuestas en la contestación de la demanda. […]”.[11] (Destacado fuera del texto).

Aunado a lo anterior, el Despacho observa que la solicitud presentada por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- cumple con los requisitos establecidos en el artículo 225 del CPACA por los siguientes motivos: De la lectura del Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre de 2013, suscrito entre el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- se advierte que su objeto es el siguiente: “[…] PRIMERA – OBJETO: La UNIDAD realizará los avalúos comerciales de los inmuebles requeridos para los diferentes proyectos financiados por la fuente producto del cupo de endeudamiento que son destinados para la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial asociados al Acuerdo 523 de 2013 y declarados de utilidad pública o interés social, cuya adquisición se adelante por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial […]”.

En el citado contrato, en la CLÁUSULA SÉPTIMA. - OBLIGACIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, las partes pactaron las siguientes: “[…] 10) Velar por la buena calidad de los trabajos y procedimientos utilizados en la elaboración del avalúo, en virtud de lo cual efectuará las revisiones, aclaraciones o modificaciones al informe de avaluó cuando considere que existe un error grave o por solicitud del IDU en donde se indicara claramente los motivos de la reclamación o cuando exista caso fortuito o fuerza mayor.

(…) 15) Responder ante cualquier instancia por la labor encomendada. […]”. De lo anterior se desprende que el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- con el Contrato Interadministrativo núm. 1321 de 8 de noviembre de 2013 allegó prueba del nexo jurídico en que apoya la vinculación de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD- al presente proceso, motivo por el cual la solicitud resulta procedente, en tanto que adicionalmente se cumplieron con los requisitos de forma establecidos en el artículo 225 del CPACA, consistentes en señalar: i) el nombre del llamado y el de su representante; ii) el domicilio del llamado; iii) los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen; y, iv) la dirección de quien hace el llamamiento para recibir notificaciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO. - CONFIRMAR el auto de 15 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] Cfr. Folios 52 a 54. [2] En adelante el Tribunal. [3] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. [4] Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 26 de febrero de 2019. núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-02.

Demandante: José Rubén Soler Ochoa. M.P. Oswaldo Giraldo López. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 24 de abril de 2018. núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00857-00. Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 28 de noviembre de 2018. núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00857-01.

Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Dogmática que ha sido reiterada en diversas oportunidades por esta Corporación. Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 12 de noviembre de 2014, exp. 28858 C.P. Hernán Andrade Rincón. En el mismo sentido, ver: Sección Tercera, sentencia del 8 de julio de 2011, exp. 18901, C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. [8] “Adicionalmente existe la carga de aportar prueba sumaria de la existencia del derecho legal o contractual a formular el llamamiento en garantía.//Es decir, es indispensable para la procedencia del llamamiento en garantía, además del cumplimiento de los requisitos formales, que el llamante allegue prueba siquiera sumaria del derecho legal o contractual en que apoya la vinculación del tercero al proceso, dado que dicha vinculación implica la extensión de los efectos de la sentencia judicial al tercero, causándole eventualmente una posible afectación patrimonial”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 3 de marzo de 2010, exp. 25000-23-26-000- 2007-00569-01(37449), C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Consulta igualmente: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de junio de 2011, exp. 18.901 C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz. [9] Ley 1564 de 2011. “[…] Artículo 66. Trámite. […] En la sentencia se resolverá, cuando fuere pertinente, sobre la relación sustancial aducida y acerca de las indemnizaciones o restituciones a cargo del llamado en garantía. […]”. [10] Ley 1437 de 2011.

“[…] Artículo 227. Trámite y alcances de la intervención de terceros. En lo no regulado en este Código sobre la intervención de terceros se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil. […]” [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, 27 de abril de 2006, radicación número: 05001-23-31-000-2000-04590-01.

Resuelve recurso de apelación contra el auto de 23 de abril de 2004, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.