11001-03-15-000-2018-02562-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA – Ley 1437 de 2011 / NATURALEZA JURÍDICA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional / TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Establecido en la normativa vigente a su interposición / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Rechazado por extemporáneo / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [S]e observa que la Sala Especial de Decisión Nº 9 del Consejo de Estado en proveído de 20 de septiembre de 2017, rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la accionante (…) se constató que la autoridad judicial accionada confirmó la decisión suplicada, toda vez que consideró que la actora contaba con un año para interponer el recurso extraordinario de revisión de acuerdo con el artículo 251 del CPACA, pues la decisión contra la cual se interpuso el mencionado recurso quedó en firme el 24 de julio de 2013, cuando ya estaba vigente dicha norma.

En efecto, el artículo 308 de esa codificación establece que “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. Por consiguiente, el 22 de julio de 2015 cuando se radicó el recurso ya existía el mencionado término. En relación con el recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena de la Corporación ha señalado que este no es una instancia adicional sino que constituye un nuevo proceso, razón por la que debe tenerse en cuenta la norma vigente al momento de la presentación del mismo (…) Por lo anterior, la autoridad judicial accionada, en armonía con la posición de la Sala Plena, determinó que la norma aplicable era el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición vigente para la fecha de presentación del respectivo recurso extraordinario de revisión el 22 de julio de 2015 y, por consiguiente, se debía regir por los artículos de la mencionada norma procesal que regulan dicho recurso.

En efecto, la aplicación y la interpretación efectuada no pudo ser otra que la contemplada en el artículo 251 del CPACA, en la que se indica el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, lo que resulta aplicable al caso, además teniendo en cuenta que las causales invocadas en el recurso fueron la 1ª y la 5ª, las cuales no admiten algún tipo de excepción en el conteo del término. Por las razones que han quedado expuestas, para esta Sala no se configura el defecto sustantivo propuesto, sino que se trata de la inconformidad de la accionante en cuanto a la interpretación que el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, ha dado en relación con la naturaleza y trámite del mencionado recurso FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 308 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02562-00(AC) Actor: VIVIANA ROCÍO MENESES MURILLO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y OTROS Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defectos sustantivo. Recurso extraordinario de revisión. Término para interponer el recurso SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por Viviana Rocío Meneses Murillo, mediante apoderado judicial, contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Tercera, Subsección “A”, ambas del Consejo de Estado, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, en razón a que las autoridades judiciales accionadas rechazaron el recurso extraordinario de revisión por haberse presentado de manera extemporánea.

ANTECEDENTES 1. Hechos De la lectura de los expedientes de tutela y ordinario, se observan los siguientes hechos relevantes: La accionante, junto con su hijo menor, presentó demanda de reparación directa contra el Instituto de Salud de Bucaramanga, ISABU, con el fin de que se declarara la responsabilidad por las lesiones que ella sufrió el 15 de julio de 2006, en el marco de una campaña de vacunación llevada a cabo por dicha entidad.

El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga en sentencia de 10 de octubre de 2012, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Santander en fallo de 11 de julio de 2013, revocó la providencia del juzgado y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

El 22 de julio de 2015, la actora interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia ante el mencionado tribunal y en auto de 15 de octubre de 2015, dispuso remitir el expediente por competencia al Consejo de Estado para resolver sobre el recurso interpuesto. Contra la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de reposición. El Tribunal Administrativo de Santander en proveído de 24 de octubre de 2016, repuso la decisión, para lo cual indicó que el recurso extraordinario de revisión era un proceso autónomo encaminado a cuestionar decisiones judiciales ejecutoriadas, y que en este caso, atendiendo a la fecha de presentación del mismo, se regía por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), razón que conllevaba que se repartiera nuevamente el asunto entre los magistrados de esa Corporación Judicial.

Asignado el proceso a uno de los magistrados que integran el citado tribunal, mediante auto del 11 de enero de 2017, se concedió el recurso ante el Consejo de Estado. El asunto le correspondió por reparto a la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, cuya magistrada ponente inicialmente en auto de 27 de marzo de 2017 inadmitió el recurso extraordinario y ordenó allegar copia de la sentencia objeto de revisión junto con las constancias de notificación y ejecutoria.

Una vez fue recibida la información solicitada, mediante providencia del 20 de septiembre de 2017, rechazó el recurso por considerar que se había presentado de forma extemporánea, pues la demandante debió interponer el recurso entre el 25 de julio de 2013 y el 25 de julio de 2014, pero solo lo radicó el 22 de julio de 2015, lo que superaba el plazo establecido en el inciso primero del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, esto es, un (1) año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia. Contra la anterior decisión, la accionante presentó recurso de súplica, el cual fue resuelto por el magistrado que sigue en turno en providencia del 1º de febrero de 2018, en la que se confirmó el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión. 2.

Fundamentos de la acción La actora afirmó que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, toda vez que incurrieron en defecto sustantivo, en la medida en que a su juicio, se dio indebida aplicación al artículo 251 del CPACA que solo rige hacia el futuro, esto es, para demandas y procesos presentados a partir de su entrada en vigencia y que, en este caso, el proceso había iniciado y se había tramitado antes de que se expidiera el mencionado Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Agregó que existe una interpretación errónea del artículo 308 del CPACA, al entender que cuando se habla de demandas y de procesos se está refiriendo también a los recursos extraordinarios de revisión, para así concluir que la presentación del mencionado recurso se trata es de un proceso nuevo, y en esa medida, critica la posición que la Sala Plena del Consejo de Estado ha tenido en relación con esa interpretación. Igualmente, indicó que no puede confundirse un recurso con una demanda ni un trámite con un proceso, pues son conceptos diferentes y que, cuando la Sala Plena del Consejo de Estado determinó que el plazo para interponer el recurso era de un año y no de dos, ya había perdido la oportunidad para presentarlo. 3.

Pretensiones La accionante formuló las siguientes pretensiones: “Auto del 20 de septiembre de 2017 proferido por la señora Magistrada de la Sección Tercera Subsección A (…) dentro del expediente 68001233100020080024601 (58.817) por medio del cual rechaza el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora VIVIANA ROCÍO MENESES MURILLO y su hijo, niño BRAYAN DAVID MORENO MENESES, contra la sentencia de la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander calendada el 11 de julio de 2013 y ejecutoriada el 24 de julio de 2013 que denegó sus pretensiones, mismas que le había reconocido el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bucaramanga.

Auto del 1 de febrero de 2018 proferido por la Sala de Súplica de la Subsección A de la Sección Tercera (…) por medio del cual CONFIRMA el auto anterior. Auto del 12 de agosto de 2014 proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del expediente 2013-02110, consejera (…) por medio del cual la Sala Plena dice que el recurso extraordinario de revisión es una nueva demanda y que con ella se inicia un proceso totalmente distinto, providencia en la que se apoyó la Sección Tercera Subsección A para rechazar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora VIVIANA ROCÍO MENESES MURILLO y su hijo, niño BRAYAN DAVID MORENO MENESES.

Además, acuso las providencias que han reiterado el cambio hecho frente al recurso extraordinario de revisión por la Sala Plena en el precitado auto del 12 de agosto de 2014 y que ahora ha venido a perjudicar en concreto a los peticionarios del amparo constitucional, entre ellas: Sentencia de 3 de febrero de 2015 proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sala Veintisiete Especial de Decisión, dentro del expediente 11001031500020140038700 M.P. (…).

Sentencia de 7 de abril de 2015 proferida por el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo – Sala Trece Especial de Decisión, dentro del expediente 11001031500020060031800 M.P. (…). Auto del 22 de febrero de 2016 proferido por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado dentro del expediente 11001032500020140075300 (2343-14), C.P. (…)”[1]. 4.

Pruebas relevantes Al proceso se allegó, en calidad de préstamo, el expediente Nº 68001-23-31- 000-2008-00246-01, correspondiente al recurso extraordinario de revisión que interpuso la demandante. 5. Trámite procesal En un primer momento, la acción de tutela le correspondió por reparto al despacho del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez, quien en auto de 18 de agosto de 2018, ordenó requerir a la parte actora, con el fin de que aportara el poder que facultaba al abogado que presentó la solicitud de amparo, o si este actuaba como agente oficioso se presentara la documentación que lo acreditara.

Además, solicitó allegar el registro civil del menor Brayan David Moreno Meneses. Posteriormente, el magistrado ponente de la decisión manifestó estar impedido para conocer del asunto, toda vez que en su momento fue ponente de la sentencia del 7 de abril de 2015, proferida por la Sala Plena de esta Corporación. Sin embargo, en proveído de 16 de octubre de 2018, se negó el impedimento manifestado, al encontrar que la tutela se dirigía contra la providencia de 20 de septiembre de 2017, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado.

En auto de 13 de noviembre de 2018, se negó la impugnación presentada por la parte actora contra el auto que negó el impedimento manifestado y se admitió la acción. Se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular como terceros con interés al Tribunal Administrativo de Santander y al Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU.

Igualmente se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En fallo de 31 de enero de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda, pues las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en el defecto sustantivo alegado. La anterior decisión fue impugnada por el demandante.

En proveído de 18 de febrero de 2019 fue concedida y se remitió el expediente a la Secretaría General del Consejo de Estado para su reparto. El asunto fue asignado a la Sección Quinta del Consejo de Estado, que en auto de 1 de abril de 2019, declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio, en razón a que no se había integrado en debida forma el contradictorio.

Por consiguiente, el expediente fue devuelto a la primera instancia. Previo a proferirse el nuevo auto admisorio, el magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez manifestó estar impedido para conocer del asunto, pues fue ponente de la sentencia del 7 de abril de 2015, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, decisión que, en su sentir, y lo expuesto por la Sección Quinta del Consejo de Estado, es una de las decisiones atacadas en la solicitud de amparo.

Por lo anterior, la magistrada sustanciadora en auto de 20 de mayo declaró fundado el impedimento y avocó el conocimiento del asunto. Por consiguiente, en auto de 4 de junio de 2019, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a las autoridades judiciales demandadas. Igualmente, al Consejo de Estado, Sección Quinta y Sección Tercera, Subsección “B”, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Tribunal Administrativo de Santander, al Tribunal Administrativo del Atlántico, al Tribunal Administrativo de Bolívar, al Tribunal Administrativo de Antioquia, a la autoridad judicial que haya asumido el conocimiento de los procesos del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bucaramanga, al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín, a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al departamento de Antioquia, Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, al departamento del Atlántico, al departamento de Bolívar, Asamblea Departamental de Bolívar, al Instituto de Salud de Bucaramanga (ISABU), a los señores Ramiro Alonso Barrios Llach y Mónica Muriel Serna y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como tercero con interés[2].

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 55971 a 55985 y 56030 a 56042, todos del 11 de junio de 2019, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” 6.1.1. En escrito radicado el 11 de junio de 2019, la consejera ponente de la providencia de 15 de septiembre de 2017, manifestó que la solicitud de amparo no está llamada a prosperar, toda vez que la providencia atacada no comporta vulneración alguna de los derechos fundamentales reclamados, pues se profirió con estricto apego a la normativa con fundamento en la cual debía decidirse sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión presentado por la actora.

Sostuvo que de conformidad con lo previsto en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo y 248 del CPACA, el mencionado recurso procede contra sentencias ejecutoriadas, por lo que se considera una excepción al principio de cosa juzgada, pues permite enmendar los errores o irregularidades cometidas en determinada providencia, para que, en aplicación de la justicia material, se profiera una nueva decisión que resulte acorde con el ordenamiento jurídico, siempre que se configure alguna de las causales previstas, razón por la cual se considera un proceso nuevo e independiente a aquel en el que se dictó la decisión atacada.

Afirmó que el régimen del recurso extraordinario de revisión, por no depender del proceso primigenio, corresponde al vigente para la fecha en que se interpone, al margen de que la sentencia debatida se hubiese dictado bajo una normativa diferente. Indicó que en el asunto resultaban aplicables las normas contenidas en la Ley 1437 de 2011, en cuanto las mismas entraron a regir el 2 de julio de 2012, la ejecutoria de la sentencia cuya revisión se pretende ocurrió el 24 de julio de 2013 y el recurso se presentó el 22 de julio de 2015.

Señaló que de acuerdo con el artículo 251 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Asimismo, agregó que el término para interponerlo no se determina por la naturaleza del derecho debatido, sino por las causales alegadas, es decir, que atendiendo las consagradas en el artículo 250 del CPACA, el plazo es de un (1) año y en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los 5 años siguientes.

Resaltó que la actora invocó las causales de revisión consagradas en los numerales 2 y 6 del artículo 188 del CCA, que corresponden a las que aparecen en los numerales 1 y 5 del CPACA, esto es, el hecho de haberse encontrado o recobrado documentos decisivos para el proceso y existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, circunstancias que, según la norma citada, no se encuentran sujetas a un término de caducidad especial, de ahí que deba recurrirse al plazo establecido en el inciso primero del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, esto es, un (1) año contado a partir de la ejecutoria del fallo.

Finalmente, manifestó que la accionante debió acudir a la jurisdicción durante el periodo comprendido entre el 25 de julio de 2013 y el 25 de julio de 2014, sin embargo, ejerció el derecho de acción el 22 de julio de 2015, por lo que era extemporánea la interposición del recurso. 6.1.2. Por otra parte, en escrito radicado la misma fecha, el magistrado ponente de la providencia de 1 de febrero de 2018, que resolvió el recurso de súplica, consideró que la acción de tutela no está llamada a prosperar.

Afirmó que la decisión atacada contrario a comportar una violación de derechos fundamentales, se halla fundada en las pruebas válidamente allegadas al proceso, en la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y en las normas procesales de orden público y de irrenunciable acatamiento que definen los plazos perentorios para formular el recurso extraordinario de revisión, como puede apreciarse en el texto de la misma.

Por último, aseguró que la solicitud de amparo no es procedente cuando la censura del interesado radica en la discrepancia con la decisión adoptada, como ocurre en el presente caso, en el cual es evidente que la parte demandante pretende que se dé trámite a una demanda que se presentó de forma extemporánea. 6.2. Respuesta del Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga En memorial de 17 de junio de 2019, el titular del despacho solicitó que se denieguen las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que no se acreditó vulneración alguna a los derechos alegados ni se demostró el cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la solicitud de amparo en contra de las sentencias y las diferentes providencias acusadas.

Agregó que las decisiones proferidas dentro de la acción de reparación directa han sido debidamente motivadas con sujeción al debido proceso y la normatividad vigente, encontrándose las decisiones sustentadas en las pruebas allegadas y por ende revestidas de legalidad, por lo tanto, no se configura el cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, motivo por el cual se atiene a lo probado y resuelto dentro del expediente. 6.3.

Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial En correo electrónico de 11 de junio de 2019, la abogada de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y que se despachen desfavorablemente las súplicas presentadas en la acción de tutela por ser improcedente y por ausencia de las causales de procedencia contra las actuaciones administrativas, providencias judiciales, y por no demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Resaltó que la solicitud de amparo no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces. Por último, aseguró que los derechos fundamentales alegados por la actora como supuestamente vulnerados, no son como consecuencia de una acción u omisión atribuible a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por lo que debe prescindirse de librar cualquier orden en contra de dicha entidad. 6.4.

Respuesta de la gobernación de Antioquia En correo electrónico de 13 de junio de 2019, el apoderado de la entidad territorial hizo alusión a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó contra el departamento del Atlántico, el cual corresponde a la decisión de 3 de febrero de 2015, dictada la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para lo cual transcribió la parte considerativa de dicha providencia y aportó copia de la misma, sin hacer un pronunciamiento concreto frente a los hechos y pretensiones de la acción de tutela promovida por la actora. 6.5.

Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bucaramanga En escrito de 14 de junio de 2019, el coordinador de Defensa Judicial y Atención de Procesos pidió que se declarara la improcedencia y extemporaneidad de la presente acción constitucional o, en su defecto, se denieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que esa entidad ni los despachos judiciales que profirieron las providencias atacadas han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante.

Señaló que las actuaciones adelantadas por el juez de primera instancia, como por los magistrados de segunda instancia, estuvieron sujetas al trámite establecido por la ley para este mecanismo, siendo el resultado del proceso la consecuencia natural del trámite procesal, que no corresponde a la voluntad del fallador o del despacho como lo aduce la demandante, sino que guardan perfecta coherencia con la Constitución, la ley y la jurisprudencia, constituyéndose así en un fallo dictado en derecho.

Indicó que no existe por parte de los despachos accionados la vulneración de los derechos fundamentales endilgada por la actora y que los términos en que se impartió el trámite fueron adelantados conforme a la ley. Finalmente, aseguró que este asunto ya ha sido objeto de litigio en la jurisdicción contencioso administrativa, el cual hizo tránsito a cosa juzgada, con ocasión de la providencia que dictó el órgano de cierre que resolvió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la accionante contra el fallo de segunda instancia de la acción de reparación directa que negó las pretensiones de la demanda. 6.6.

Respuesta de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia En correo electrónico de 14 de junio de 2019, el gerente solicito que se desvinculara de la acción de tutela, toda vez que no le consta ninguno de los hechos alegados en la demanda ni tiene relación alguna con ellos, pues no participó directa e indirectamente en estos. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Delimitación y planteamiento del problema jurídico 2.1. La demandante en el escrito de tutela ataca varias providencias, entre las que sobresalen los autos de 12 de agosto de 2014[3] y 22 de febrero de 2016[4], proferidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, así como las sentencias de 3 de febrero[5] y 7 de abril de 2015[6], proferidas por la misma corporación judicial.

Frente a las anteriores providencias no se realizará algún estudio, toda vez que se constató que la demandante no ostenta ningún interés legítimo en tales procesos, pues en su trámite no fue reconocida como una de las partes o interviniente, razón por la cual no se encuentra legitimada para interponer la solicitud de amparo en contra de esas providencias (Decreto 2591 de 1991, art. 10[7]). 2.2.

Así las cosas, le corresponde a la Sala establecer si la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Tercera, Subsección “A”, ambas del Consejo de Estado, incurrieron en defecto sustantivo en los proveídos de 27 de marzo de 2017 y 1º de febrero de 2018, por la supuesta indebida aplicación del artículo 251 del CPACA que solo rige hacia el futuro, esto es, para demandas y procesos presentados a partir de su entrada en vigencia y que, en el caso de la demandante, el proceso había iniciado y fue tramitado antes de que se expidiera dicha norma.

Igualmente, se debe verificar si se presentó una interpretación errónea del artículo 308 del CPACA, al entender que cuando esa norma alude a demandas y procesos, se está refiriendo también a los recursos extraordinarios de revisión, para así concluir que la presentación del mencionado recurso se trata de un proceso nuevo. 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[8] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[9], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[10], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[12]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[13];

(ii) Defecto procedimental absoluto[14]; (iii) Defecto fáctico[15]; (iv) Defecto material o sustantivo[16]; (v) Error inducido[17]; (vi) Decisión sin motivación[18]; (vii) Desconocimiento del precedente[19] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[20] y de la Corte Constitucional[21]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia El caso bajo estudio, ha superado los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto (i) goza de relevancia constitucional en la medida en que debe decidirse si con las providencias dictadas el 27 de marzo de 2017 y 1º de febrero de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la Sección Tercera, Subsección “A” y Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, cuya protección se invoca;

(ii) la accionante agotó el recurso de súplica contra la decisión que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión, por lo que no cuenta con otro medio de defensa judicial, razón por la cual acude a la acción de amparo; (iii) la última providencia atacada se dictó el 1º de febrero de 2018, la cual se notificó mediante correo por anotación en estado el 9 del mismo mes y año. La solicitud de amparo se presentó el 23 de julio de 2018, transcurridos cinco (5) meses y tres (3) días después de su notificación, por lo que se interpuso dentro de un término razonable[22], el cual ha sido considerado, igualmente, por la Corte Constitucional[23];

(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara, de tal manera que se puede determinar el debate jurídico y, por último, (v) la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza. Cumplidos los requisitos genéricos de procedencia de la solicitud de amparo, procede la Sala a efectuar el estudio de fondo. 4.2.

Las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en el defecto sustantivo alegado La actora afirmó que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Tercera, Subsección “A”, ambas del Consejo de Estado, vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, toda vez que incurrieron en defecto sustantivo en los proveídos de 27 de marzo de 2017 y 1º de febrero de 2018, en la medida en que a su juicio, se dio indebida aplicación del artículo 251 del CPACA que solo rige hacia el futuro, esto es, para demandas y procesos presentados a partir de su entrada en vigencia y que, en este caso, el proceso había iniciado y se había tramitado mucho antes de que se expidiera el mencionado Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Agregó que existe una interpretación errónea del artículo 308 del CPACA, al entender que cuando se habla de demandas y de procesos se está refiriendo también a los recursos extraordinarios de revisión, para así concluir que la presentación del mencionado recurso es un proceso nuevo y, en esa medida, critica la posición que la Sala Plena del Consejo de Estado ha tenido en relación con esa interpretación. Igualmente, indicó que no puede confundirse un recurso con una demanda ni un trámite con un proceso, pues son conceptos diferentes y que, cuando la Sala Plena del Consejo de Estado determinó que el plazo para interponer el recurso era de un año y no de dos, ya había perdido la oportunidad para presentarlo.

La Corte Constitucional ha sostenido que la indebida aplicación de las normas también es una modalidad del defecto sustantivo y que ocurre cuando, a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final que se hace de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente lesiva de los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada)[24].

Descendiendo al caso bajo estudio, se observa que la Sala Especial de Decisión Nº 9 del Consejo de Estado en proveído de 20 de septiembre de 2017, rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la accionante con sustento en lo siguiente: “En suma, resulta claro que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión se rige por las disposiciones vigentes al momento de la ejecutoria del respectivo fallo.

De este modo, para efectos de determinar la oportunidad del recurso presentado en el sub lite, se aplicarán las normas contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en cuanto las mismas entraron a regir el 2 de julio de 2012 y la ejecutoria de la sentencia cuya revisión se pretende ocurrió el 24 de julio de 2013, según la constancia obrante a folio 112 del cuaderno principal.

(…) Pues bien, conviene precisar que el término para la formulación de la revisión no se determina por la naturaleza del derecho debatido, sino por las causales alegadas, verbigracia, para las circunstancias previstas en los numerales 1, 2, 5, 6 y 8 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el plazo se cuenta a partir del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia y, en los casos contemplados en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los 5 años siguientes.

Ahora en el presente asunto la parte actora invocó las causales de revisión consagradas en los numerales 2 y 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, que corresponden a las consagradas en los numerales 1 y 5 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, el hecho de haberse encontrado o recobrado documentos decisivos para la Litis y existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, circunstancias que, según, la norma citada, no se encuentran sujetas a un término de caducidad especial, de ahí que deba recurrirse al plazo establecido en el inciso primero del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, es decir, 1 año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia”.

De lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada consideró de manera razonable que el asunto se debía regir por el CPACA, toda vez que la sentencia cuestionada quedó ejecutoriada durante la vigencia de dicha norma, razón por la cual eran aplicables los artículos 250 y 251 del mencionado código. Ahora bien, contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de súplica, el cual fue resuelto por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado mediante auto de 1 de febrero de 2018, en el que se confirmó la providencia con sustento en lo siguiente: “En efecto, la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación se ha pronunciado al respecto en los siguientes términos (se transcribe como obra en el texto original): `El Recurso Extraordinario de Revisión no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más, en consecuencia no estamos frente a una causal que constituya un motivo para expresar un impedimento o formular una recusación dada la ausencia de vínculo jurídico y en esa medida tampoco existe razón que inhabilite legalmente a los señores Consejeros de la Sección Tercera, Subsección 'B', para emitir un pronunciamiento en un proceso diferente.

“En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada, razón por la cual no hay lugar a afirmar que los señores Consejeros de Estado de la Sección Tercera, Subsección 'B', ni los parientes mencionados en los preceptos transcritos, conocieron del proceso o realizaron cualquier actuación en 'instancia anterior', pues con el fallo dictado por dichos Magistrados se puso fin a un proceso de dos instancias que es diferente al nuevo que se inicia con la demanda de revisión y en esa medida no existen razones para desvincularlos del conocimiento del presente asunto”.

Por consiguiente, visto que la formulación de un recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso, para establecer qué normativa regula su trámite debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–, en el cual, sobre el régimen de transición y vigencia de dicha ley, se establece que ésta “… sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia´.

Así las cosas y dado que el recurso extraordinario de revisión a que se hace referencia se presentó el 22 de julio de 2015, resulta claro que este proceso debe tramitarse conforme a lo establecido para tal fin en la Ley 1437 de 2011. Por tanto, es necesario tener en cuenta que el artículo 251 de la ley en cita dispone: `Término para interponer el recurso.

El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. “En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

“En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.´ En consecuencia y dado que, según la parte demandante, se configuraron las causales de revisión de que tratan los numeral 2 y 6 del artículo 188 del C.C.A.[25], las cuales fueron acogidas íntegramente en los numerales 1 y 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A., el término para presentar el recurso extraordinario de revisión es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia que se pretende revisar.

Por tanto y comoquiera que la sentencia del 11 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, quedó en firme el 24 de julio de ese mismo año[26], el plazo para formular el recurso extraordinario de revisión feneció el 25 de julio de 2014, lo cual lleva a concluir que, para la fecha de presentación del recurso a que se viene haciendo referencia (22 de julio de 2015), ya había transcurrido el término que tenía la parte actora para impugnar la sentencia debatida y por consiguiente, se confirmará el auto suplicado”.

De lo trascrito, se constató que la autoridad judicial accionada confirmó la decisión suplicada, toda vez que consideró que la actora contaba con un año para interponer el recurso extraordinario de revisión de acuerdo con el artículo 251 del CPACA, pues la decisión contra la cual se interpuso el mencionado recurso quedó en firme el 24 de julio de 2013, cuando ya estaba vigente dicha norma.

En efecto, así lo indicó en la providencia de 3 de febrero de 2015, expediente con radicación No. 11001-03-15-000-2014-00387, en los siguientes términos: “2.2. Naturaleza del recurso extraordinario y normativa aplicable Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre –recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Así las cosas, la decisión de la Sala Plena tiene incidencia específicamente en la forma en que opera la caducidad y la forma de contarla, por cuanto en vigencia del C.C.A aquella era de dos años, y en la nueva normativa se redujo a un año, salvo la causal que introdujo la Ley 797 de 2003, que se amplió a cinco años”.

Por lo anterior, la autoridad judicial accionada, en armonía con la posición de la Sala Plena, determinó que la norma aplicable era el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición vigente para la fecha de presentación del respectivo recurso extraordinario de revisión el 22 de julio de 2015 y, por consiguiente, se debía regir por los artículos de la mencionada norma procesal que regulan dicho recurso.

Además, no se observa que exista un error en la providencia judicial que riña de manera abierta con las normas constitucionales. Así las cosas, se negarán las pretensiones de la solicitud de tutela presentada por la parte actora. 5. Razón de la decisión La Sala constató que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la Sección Tercera, Subsección “A”, ambas del Consejo de Estado, no vulneraron los derechos fundamentales alegados por la accionante, toda vez que no se demostró que en los proveídos de 27 de marzo de 2017 y 1º de febrero de 2018, se realizara una interpretación errada, contraevidente o una aplicación indebida de los artículos 250, 251 y 308 del CPACA, relacionados con la procedencia del recurso extraordinario de revisión. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- RECONÓCESE personería al abogado Mario de Jesús Duque Giraldo, para actuar como apoderado del departamento de Antioquia. Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la solicitud de tutela interpuesta por la señora Viviana Rocío Meneses Murillo contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado.

Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero ----------------------- [1] Folios 7 y 8 del cuaderno de tutela. [2] Folio 186 del cuaderno de tutela. [3] Sala Plena del Consejo de Estado, expediente Nº 2013-02110, M.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicado Nº 11001032500020140075300, accionante: Mónica Muriel Serna. [5] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nº 27, radicado Nº 11001031500020060031800, accionante: Departamento de Antioquia, Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. [6] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nº 13, radicado Nº 11001031500020060031800, accionante: Ramiro Alonso Barrios Llach. [7]

ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. [8] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [9] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [10] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [11] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [13] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [14] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [15] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [16] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [17] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [18] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [19] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [20] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [21] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [22] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [23] Sentencia T-031 de 2016. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. [24] Ver sentencias T-125 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y SU- 424 de 2016, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. [25]“ARTICULO 188.

CAUSALES DE REVISION. Son causales de revisión: “(…) “2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. “(…) “6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. [26] Folio 100 del cuaderno principal.