ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO – Por ausencia de análisis normativo sistemático / DEFECTO FÁCTICO - Por falta de valoración de la certificación de factores salariales / LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE DOCENTE / BONIFICACIÓN MENSUAL – Ausencia de análisis sobre la procedencia de incluir dicho factor en el ingreso base de liquidación pensional / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO DERECHOS ADQUIRIDOS / VULNERACIÓN DEL DERECHO SEGURIDAD JURÍDICA [S]i bien la posición jurisprudencial [sentencia SUJ 014 CE S2 de 25 de abril de 2019] en la que se fundamentó la providencia de 14 de junio de 2019 proferida en el marco del proceso ordinario, se encuentra acorde con lo fijado en el Acto Legislativo 1 de 2005, que estableció que para “…la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones” y precisó que los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación; lo cierto es que se advierte la afectación a los derechos fundamentales deprecados por la accionante, debido a que no se vislumbra que el operador judicial controvertido haya realizado referencia o análisis alguno respecto de la norma que estableció las bonificaciones mensuales en beneficio de los docentes, es decir, en relación con la [actora] los Decretos Nos. 1566 de junio de 2014 y 1272 de junio de 2015 que presentó igualmente en sede de tutela a efectos de que ello se contraste con la prueba obrante a folio 16 del expediente No. 17001- 33-39-008-2017-00148-02, es decir, el documento a través del cual, el FOMAG certificó los salarios devengados de la docente.
(…) A partir del anterior contexto, queda claro que este cargo está llamado a prosperar, máxime teniendo en cuenta que del análisis de los supuestos fácticos que realizó la autoridad judicial cuestionada, así como de su sujeción a la sentencia de unificación de 25 de abril de 2015, no se encuentra que se haya efectuado una interpretación sistemática de las normas en la materia, sino que se limitó a concluir que los factores pretendidos en el proceso ordinario (prima de servicios y bonificación mensual) “se encuentran por fuera de los establecidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1385 y respecto de estos no se demostró que se hicieran aportes al sistema de pensiones”, de manera que, a juicio de esta Sala de Sección, para fijar la posición de que en el asunto objeto de estudio no procede la inclusión de la bonificación mensual presentada por la parte demandada, se requiere el estudio de la certificación presentada por la actora con el fin de valorar si este factor devengado cumplía o no con los criterios vigentes para su inclusión en la base de liquidación, al momento de adquirir su estatus pensional (…) Encuentra la Sala del análisis hecho por el tribunal (…)no analizó debidamente la aplicabilidad de las disposiciones que crearon la bonificación mensual para los docentes a efectos de incluir dicho factor en el ingreso base de liquidación pensional, frente a lo cual le asiste el deber de realizar un estudio detallado, ya que esto tiene plena incidencia en el fallo atacado FUENTE FORMAL: DECRETO 1566 DE 2014 / DECRETO 1272 DE 2015 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03777-00(AC) Actor: MARÍA ELVIA RAMÍREZ CEBALLOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS TEMA: Tutela contra providencia judicial – Ingreso base de liquidación pensional para docentes.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la señora María Elvia Ramírez Ceballos contra el Tribunal Administrativo de Caldas, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 y 1069 de 2015. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito presentado el 14 de agosto de 2019[1], en la Secretaría General de esta Corporación, la señora María Elvia Ramírez Ceballos, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales “al debido proceso, seguridad social, derechos adquiridos y seguridad jurídica”.
Tales garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante la cual se revocó la providencia de 15 de mayo de 2018 en la que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales había accedido a las pretensiones de la demandante, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 17001-33-39-008-2017- 00148-02 que interpuso la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional– Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG). 2.
Hechos La parte actora sustentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1.2.1. La señora Maria Elvia Ramírez Ceballos nació el 19 de febrero de 1960 y prestó sus servicios por más de veinte (20) años como docente oficial en el departamento de Caldas, adquiriendo el estatus de jubilada el 19 de febrero de 2015, fecha en la que se encontraba afiliada al FOMAG. 1.2.2.
El 30 de abril de 2015, la Secretaría de Educación del referido ente territorial emitió la Resolución No. 3558-6, mediante la cual se reconoció la pensión vitalicia de jubilación a la señora Ramírez Ceballos por un valor mensual de $2.301.981 a partir del 20 de febrero de 2015, teniendo como base de liquidación el sueldo mensual y las primas de navidad y vacaciones. 1.2.3.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora demandó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, con el fin de que se decretara la nulidad del precitado acto administrativo en cuanto a la determinación de la cuantía de la mesada pensional toda vez que no se incluyeron todos los factores salariales devengados en el último año de servicios previo al cumplimiento del estatus pensional, incluyendo la prima de servicios según el Decreto No. 1545 de 19 de julio de 2013 y la bonificación mensual conforme al Decreto No. 1566 de 1 de junio de 2014. 1.2.4.
El 15 de mayo de 2018 profirió sentencia el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, con la cual accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que a través de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se permitió que las pensiones de jubilación se liquiden con todos aquellos factores que constituyen salario y que hayan sido percibidos por el trabajador durante el último año de servicios, sin ceñirse estrictamente a los taxativamente señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y, excluyendo aquellos que cubren riesgos del trabajador o los expresamente prohibidos. 1.2.5.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada la apeló, argumentando que los factores solicitados no pueden ser tenidos en cuenta a efectos de liquidar la pensión de jubilación y agregó que de conformidad con el Decreto 3752 de 2003, “cualquier prestación que se cause con posterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003 y cuyo pago se encuentre en cabeza del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio no podrá ser diferente la base de liquidación a la cual el beneficiario ha realizado los aportes.” 1.2.6.
Mediante providencia de 14 de junio de 2019 el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió la alzada revocando la sentencia del a quo, con base en el criterio fijado en la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al considerar que los factores sobre los cuales se solicita su inclusión como base de liquidación, se encuentran por fuera de los establecidos en la Ley 62 de 1985 y respecto de estos no se acreditó que se hubieran realizado aportes al sistema pensional.
Al efecto citó de la referida jurisprudencia que, “En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación para los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.” 3.
Pretensiones A título de amparo solicitó las siguientes: “1) Se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, derechos adquiridos y seguridad jurídica del (la) accionante. 2) Se deje sin efectos la sentencia de 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de decisión conformada por los Magistrados DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS, AUGUSTO MORALES VALENCIA y AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN dentro del proceso Radicado No. 17001333900820170014802, Actor: MARIA ELVIA RAMÍREZ CEBALLOS, Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo (sic) de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3) Se le ordene al Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de decisión conformada por los Magistrados DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS, AUGUSTO MORALES VALENCIA y AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN que profiera una nueva sentencia, en la cual, se mantenga el reconocimiento del factor bonificación mensual, lo cual se constituye en una confirmatoria parcial de la sentencia de primera instancia.” 4.
Fundamentos de la acción 1.4.1. La parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo comoquiera que luego de hacer el recuento histórico de las disposiciones aplicables al caso concreto, llegó a la conclusión de que este debía resolverse con fundamento en las Leyes 33 y 62 de 1985, en aplicación del fallo proferido el 25 de abril de 2019 por el Consejo de Estado[2], en relación con el ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliado al FOMAG y que, con ello, dejó de aplicar la normatividad especial vigente que creó la bonificación mensual como factor salarial para todos los docentes oficiales de preescolar, básica y media al servicio del Estado Colombiano, a saber, los Decretos Nos. 1566 de agosto de 2014 y 1272 de junio de 2015, de los cuales transcribió la siguiente cita: “La bonificación que se crea mediante el presente Decreto constituirá factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto se realizarán de conformidad con las disposiciones legales vigentes.” (Énfasis del original).
A partir del anterior contexto, sostuvo que no es válida la referida sentencia de unificación ni la Ley 62 de 1385 respecto de la bonificación mensual, pues esta es obligatoria y forzosa al constituir un factor salarial a favor del colectivo docente. 1.4.2. Agregó que hubo defecto fáctico toda vez que más allá de que no se hubiera demostrado que se hicieran aportes al sistema de pensiones, se debía valorar la existencia de la certificación del ente nominador en el sentido de que la demandante devengó el factor salarial dentro del último año anterior a la adquisición de su estatus pensional. 1.4.3.
Finalmente, señaló que dos de los integrantes de la Sala de Decisión[3] que avalaron la ponencia de 14 de junio de 2019 controvertida, posteriormente en sentencia de 21 de junio de 2019 participaron en la decisión de reconocer la bonificación mensual en los siguientes términos citados: “A partir de lo expuesto, si bien la bonificación mensual no se halla dentro del catálogo de factores enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 por elementales razones cronológicas (fue instituida 29 años después), constituye factor salarial para todos los efectos legales según la norma que le dio origen, además, corresponde a la filosofía de la postura de unificación tener en cuenta en la base pensional de los docentes aquellos rubros que legalmente constituyen elementos sobre los cuales se efectúan aportes al sistema pensional, como en efecto señala dicha norma, lo es la bonificación mensual en el caso de los educadores.
Colofón de lo expuesto, se revocará el fallo de primer grado en lo que hace alusión a las primas enlistadas y respecto a la bonificación mensual, mantendrá la decisión confutada.” Al respecto, indicó que lo debido era que se salvara el voto o se cambiara de ponente, dado que existía criterio mayoritario contra la ponencia, la cual se suscribió sin manifestarlo. 5.
Trámite de instancia Con auto de 16 de julio de 2019[4], el Despacho Ponente admitió la solicitud de amparo incoada por la señora María Elvia Ramírez Ceballos y ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas y, vincular en calidad de terceros interesados, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y a la Fiduprevisora S. A. 6.
Contestaciones 1. Tribunal Administrativo de Caldas[5] Mediante correo electrónico recibido el 23 de agosto de 2019 el Magistrado Ponente de la decisión cuestionada solicitó que se le desvinculara al Tribunal Administrativo de Caldas, comoquiera que sus actuaciones, y en especial la sentencia de segunda instancia dentro del proceso ordinario 17001-33-39-008-2017-00148-02, se ciñeron al debido proceso y a la normatividad aplicable al caso concreto. 2.
Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales[6] El 28 de agosto de 2019 allegó contestación vía correo electrónico, expresando que dicha judicatura no vulneró los derechos deprecados en la acción de tutela bajo estudio y que, además, se debía declarar su improcedencia ya que la actora pretendía reabrir la misma discusión que presentó en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual ya surtió sus instancias con sustento en los supuestos fácticos y jurídicos del caso en particular.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora contra la providencia judicial atacada, la cual fue proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo Nº 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa El Tribunal Administrativo de Caldas solicitó su desvinculación del trámite constitucional por considerar que no vulneró las garantías fundamentales deprecadas por la actora. No obstante, es preciso señalar que esta autoridad judicial es la parte demandada en la presente acción, comoquiera que fue la que profirió el fallo objeto de estudio, es decir, la sentencia que decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 17001-33-39-008-2017-00148-02.
Por tal razón, es evidente que al tratarse del extremo pasivo de este trámite, es necesaria su vinculación y, en consecuencia, se negará su petición. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales “al debido proceso, seguridad social, derechos adquiridos y seguridad jurídica”, con ocasión de la decisión proferida el 14 de junio de 2019, mediante la cual se ordenó revocar la sentencia de 15 de mayo de 2018, en la que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales había accedido a las pretensiones de la demanda, para la reliquidación de la pensión de jubilación devengada por la señora María Elvia Ramírez Ceballos, en el marco del proceso ordinario de origen.
Para el efecto, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y, de ser superados; (iv) el caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[7] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[8]. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[9].
Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Tutela contra tutela Al aplicar los presupuestos conceptuales anotados al caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una acción de tutela, pues la decisión que se censura se profirió en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por parte del Tribunal Administrativo de Caldas. 2.5.2.
De la inmediatez Respecto al requisito de inmediatez es preciso señalar que en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que, el término de seis (6) meses es razonable y suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.
Se evidencia en el expediente que la decisión cuestionada hace referencia a la providencia expedida el 14 de junio de 2019 y, tal como se puede ver a folios 35 a 39 del expediente, fue notificada personalmente y por estado el día 18 de junio de 2019 hasta el día 12 del mismo mes y año, de manera que cobró fuerza ejecutoria el 21 del mismo mes y año. Luego, comoquiera que la solicitud de amparo fue radicada el 14 de agosto siguiente, esto es, antes de transcurridos 6 meses, ello resulta un término que a juicio de la Sala, es razonable. 2.5.3.
De la subsidiariedad 2.5.3.1. En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. En este punto, la Sala encuentra que la accionante no dispone de otros medios y/o recursos ordinarios defensa judicial, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que decidió la primera instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que se agotaron los mecanismos judiciales para controvertirla en este sentido. 2.5.3.2.
Por otra parte, en consideración a que la parte actora alega que el Tribunal acusado no debió aplicar a su caso la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda (Expediente de Nulidad y Restablecimiento del derecho No.: 680012333000201500569-01), se encuentra importante analizar lo relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ello por cuanto a la luz del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011 se señala: “ARTÍCULO 257.
PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1.
Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad”. En relación con lo anterior, la Sección advierte que mediante auto de unificación de 28 de marzo de 2019 el Consejo de Estado, Sección Segunda, 15001-23-33-000-2003-00605-01(0288-15) CE-AUJ-005-S2-2019, Magistrado Ponente: William Hernández Gómez se expuso que: “b- En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo;
(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito. c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva”.
En tal sentido, la Sala debe aclarar que la providencia de unificación de 28 de marzo de 2019, que permitió inaplicar el requisito de cuantía fue proferida en fecha anterior a la sentencia que se ataca, que data de 14 de junio de 2019 y cobró fuerza ejecutoria el día 21 del mismo mes y año. No obstante, considera la Sala que en el caso debe superarse el requisito de procedibilidad de subsidiariedad en la medida en que el mismo auto de unificación referido, se decidió restringir la procedencia de este recurso exclusivamente respecto de aquellas decisiones judiciales que contrarían una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Al respecto expresó la Sección Segunda de la Corporación: “De esta forma, la anterior se convirtió en la única causal objetiva de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, lo que resulta acertado si se tiene en cuenta que el objetivo de este mecanismo procesal no es otro que lograr la coherencia interna en el ejercicio de aplicación e interpretación del derecho que les corresponde a los funcionarios judiciales de inferior jerarquía, como una manifestación del llamado precedente vertical, a través del acatamiento de las sentencias en las que el órgano de cierre de esta jurisdicción sienta reglas que deben ser aplicadas uniforme y reiteradamente.” Así las cosas, en el caso concreto queda claro que los argumentos esgrimidos en el escrito de solicitud de amparo se dirigieron a que NO se aplicara la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda, por lo que ello no encaja en la causal prevista en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011 que hace procedente el recurso extraordinario de revisión “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.6.
Caso concreto 2.6.1. De la lectura del escrito de tutela se observa que la actora alegó de la autoridad judicial accionada que: i) incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985 a su caso concreto, con fundamento en la sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en cambio, se dejaron de aplicar los Decretos Nos. 1566 de junio de 2014 y 1272 de junio de 2015[11] que crearon la bonificación mensual como factor salarial para todos los docentes oficiales de preescolar, básica y media al servicio del Estado Colombiano, a efectos de que sea incluido en la base de liquidación pensional; ii) en su sentencia se configuró defecto fáctico por falta de valoración de la certificación de los factores salariales devengados por la señora María Elvia Ramírez Ceballos; y, iii) dos de los magistrados que integraron la Sala de Decisión que profirió la decisión censurada mediante este mecanismo constitucional, participaron posteriormente en una decisión con un sentido distinto. 2.6.2.
Así las cosas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala (i) realizará de manera conjunta el estudio de los cargos planteados por la parte actora, por encontrar que se encuentran estrechamente relacionados entre sí. 2.6.3. En este punto resulta necesario precisar que si bien esta Sección en casos similares al aquí estudiado[12], amparaba el derecho fundamental al debido proceso invocado por los docentes accionantes, a partir de la Sala del 7 de febrero de 2019[13], se recogió dicho criterio al encontrar razonable el análisis efectuado por la autoridad judicial demandada en relación con las normas aplicables a la liquidación de la pensión docente, esto es, las Leyes 33 y 62 de 1985, 91 de 1989 y 812 de 2003 y, a su vez, compatible con la postura de la Corte Constitucional en las sentencias C- 258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, al indicar que en procura de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, independientemente del régimen que sea aplicable, las pensiones deben liquidarse conforme a los factores salariales frente a los cuales se realizaron efectivamente los aportes o cotizaciones correspondientes. 2.6.4.
No obstante, en relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional ha explicado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[14]. Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[15] o porque ha sido derogada[16], es inexistente[17], inexequible[18] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[19]. b) No se hace una interpretación razonable de la norma[20]. c) La disposición aplicada es regresiva[21] o contraria a la Constitución[22]. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[23]. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[24]. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.6.5.
Ahora bien, del análisis de la sentencia de 14 de junio de 2019 cuestionada, esta Sala de Sección encuentra que luego de establecer los antecedentes del caso, el Tribunal Administrativo de Caldas determinó que los hechos y/o elementos probatorios que dieron sustento a su decisión se circunscribió a que, la demandante nació el 19 de febrero de 1960, se vinculó al servicio al servicio docente oficial el 2 de junio de 1980 y, que según su Certificación de salarios[25], en el año anterior a la adquisición de su estatus jurídico de pensionada, es decir el 19 de febrero de 2015, devengó como factores salariales la asignación básica, la prima de alimentación, la prima de navidad, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la bonificación mensual, de manera que en la Resolución No. 3558 de 30 de abril de 2015 se le reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de vejez teniendo como base de liquidación el sueldo mensual y las primas de alimentación, navidad y vacaciones.
Seguidamente, puso de presente el régimen legal aplicable y el ingreso base de liquidación pensional para el personal docente, a efectos de precisar la pertinencia en el caso en particular, de la sentencia de unificación proferida el 25 de abril de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado[26], considerando imperativo reconocer el criterio allí desarrollado en cuanto estudió el régimen en cuestión, exceptuado de la Ley 100 de 1993, y concretó los factores y el tiempo promedio que rige el ingreso base de liquidación en del régimen pensional de los docentes vinculados antes y después de la Ley 812 de 2003.
De manera que para determinar cuál es el régimen aplicable al sector docente, se remitió al artículo 81 de la Ley 812 de 2003, según el cual: a) El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encontraban vinculados antes de la entrada en vigencia de dicha ley – 27 de junio de 2003 - al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada ley, esto es el, 27 de junio de 2003. b) Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la referida ley, deben ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos, a excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.
A su vez, precisó que el momento en el cual haya sido vinculado el docente define el régimen pensional aplicable, pues si se trata de una persona vinculada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, como ocurre en el presente caso, se aplican las leyes que venían regulando su situación. Antes de la Ley 812 de 2003 la norma que regía el régimen pensional de los docentes era la Ley 91 de 1989 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», que en el artículo 15 estableció lo siguiente: “A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley”.
Además, antes de la Ley 100 de 1993, el régimen general de pensiones estaba contemplado en la Ley 33 de 1985, la cual fue modificada en algunos apartes por la Ley 62 de 1985, al indicar: “ARTÍCULO 3. Modificado por la Ley 62 de 1985. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. A partir de lo expuesto, expuso que frente a los factores que se deben tener en cuenta para la base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, la Sala Plena de la Sección Segunda en la sentencia SUJ 014 CE S2 de 25 de abril de 2019 fijó las siguientes pautas: “Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones” (Énfasis del original). Así las cosas, si bien la posición jurisprudencial analizada, en la que se fundamentó la providencia de 14 de junio de 2019 proferida en el marco del proceso ordinario, se encuentra acorde con lo fijado en el Acto Legislativo 1º de 2005, que estableció que para “…la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones” y precisó que los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación; lo cierto es que se advierte la afectación a los derechos fundamentales deprecados por la accionante, debido a que no se vislumbra que el operador judicial controvertido haya realizado referencia o análisis alguno respecto de la norma que estableció las bonificaciones mensuales en beneficio de los docentes, es decir, en relación con la señora María Elvia Ramírez Ceballos, los Decretos Nos. 1566 de junio de 2014 y 1272 de junio de 2015[27] que presentó igualmente en sede de tutela a efectos de que ello se contraste con la prueba obrante a folio 16 del expediente No. 17001-33-39-008-2017- 00148-02, es decir, el documento a través del cual, el FOMAG certificó los salarios devengados de la docente.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el Decreto aludido establece de manera expresa lo siguiente: “ARTÍCULO 1. Créase para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, regidos por el Decreto Ley 2277 de 1979, el Decreto Ley 1278 de 2002 o el Decreto 804 de 1995, y pagados con cargo al Sistema General de Participaciones, una bonificación, que se reconocerá mensualmente a partir del primero (01) de junio de 2014 y hasta el treinta y uno (31) diciembre de 2015, mientras el servidor público permanezca en el servicio.
La bonificación que se crea mediante el presente Decreto constituirá factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto se realizarán de conformidad con las disposiciones legales vigentes. (…)” (Énfasis de la Sala). A partir del anterior contexto, queda claro que este cargo está llamado a prosperar, máxime teniendo en cuenta que del análisis de los supuestos fácticos que realizó la autoridad judicial cuestionada, así como de su sujeción a la sentencia de unificación de 25 de abril de 2015[28], no se encuentra que se haya efectuado una interpretación sistemática de las normas en la materia, sino que se limitó a concluir que los factores pretendidos en el proceso ordinario (prima de servicios y bonificación mensual) “se encuentran por fuera de los establecidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1385 y respecto de estos no se demostró que se hicieran aportes al sistema de pensiones”, de manera que, a juicio de esta Sala de Sección, para fijar la posición de que en el asunto objeto de estudio no procede la inclusión de la bonificación mensual presentada por la parte demandada, se requiere el estudio de la certificación presentada por la actora con el fin de valorar si este factor devengado cumplía o no con los criterios vigentes para su inclusión en la base de liquidación, al momento de adquirir su estatus pensional. 2.6.6.
De otra parte, frente a que dos magistrados de la misma Sala de Decisión en la que se profirió la sentencia cuestionada, participaron en un debate posterior en el que, según manifiesta, profirieron la providencia de 21 de junio de 2019[29] que accedió al reconocimiento de la bonificación mensual para el caso de los docentes, se advierte que el estudio del deber de reconocer y sustentar la eventual modificación de postura del Tribunal Administrativo de Caldas versaría sobre la última decisión referida, por lo que no le corresponde a este juez constitucional manifestarse al respecto en esta solicitud de amparo. 2.7.
Conclusión Encuentra la Sala del análisis hecho por el tribunal, expuesto en líneas previas, que se configuraron los defectos alegados por la tutelante, toda vez que esta cumplió con la carga argumentativa por la cual el operador judicial cuestionado, a su juicio, no analizó debidamente la aplicabilidad de las disposiciones que crearon la bonificación mensual para los docentes a efectos de incluir dicho factor en el ingreso base de liquidación pensional, frente a lo cual le asiste el deber de realizar un estudio detallado, ya que esto tiene plena incidencia en el fallo atacado.
Sin embargo, esta Sección debe aclarar que si bien prosperarán los argumentos esgrimidos por la accionante, el amparo se dirige a que la referida judicatura emita un fallo de reemplazo teniendo en cuenta en su análisis, que la bonificación constituye factor salarial de conformidad con el Decreto 1566 de junio de 2014, y su aplicabilidad en el caso en particular de la señora María Elvia Ramírez Ceballos, en atención a que el año anterior a la adquisición de su estatus pensional (19 de febrero de 2015) correspondió a las anualidades de 2014 y 2015. 3.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación del Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en el presente proveído.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales “al debido proceso, seguridad social, derechos adquiridos y seguridad jurídica” de la señora María Elvia Ramírez Ceballos, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En consecuencia, DEJAR sin efectos la providencia de 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas para que, en su lugar, profiera una de reemplazo dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de este proveído, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Folios 1 a 13. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación de 25 de abril de 2019. Expediente de Nulidad y Restablecimiento del derecho No.: 680012333000201500569-01.
Magistrado Ponente: Cesar Palomino Cortés. [3] Refirió a los Magistrados Augusto Morales Valencia y Augusto Ramón Chávez Marín. [4] Folio 50. [5] Folio 58. [6] Folio 63. [7] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [8] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [9] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [10] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] La Sala advierte que la bonificación establecida mediante el Decreto No. 1566 de junio de 2014 se creó como una prestación anualizada, de manera que el Decreto 1272 de junio de 2015 contempló el mismo beneficio para la nueva vigencia. Así las cosas, teniendo en cuenta que la tutelante adquirió su estatus pensional el 19 de febrero de 2015, se entiende que la actora se refirió a ambas disposiciones normativas a efectos de que se estudien en la presente acción, toda vez que en ellas se consagra el factor pretendido para el año anterior al cumplimiento del estatus pensional. [12] Ver entre otras, Consejo de Estado, Sentencias del 13 de diciembre de 2018.
M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2018-02632-01, Rad. 11001-03-15-000-2018-01853-01; M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [13] Ver sentencias del 7 de febrero de 2019 proferidas por el Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000- 2018-03725-01 y Rad. 11001-03-15-000-2018-03786-01. [14] Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002.
M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. [15] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.
M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. [18] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [19] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [20] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [21] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas. [25] Folio 16 Cuaderno 1 del expediente ordinario. [26] Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 68001-23-33-000-2015-00569-01 (SUJ 014 CE S2 19), accionante la señora Abadía Reynel Toloza, M. P. César Palomino Cortés. [27] Se hace referencia a ambos Decretos dado que el año anterior a la adquisición del estatus pensional de la tutelante, es decir el 19 de febrero de 2015, abarca parte de los años 2014 y 2015, de modo que la bonificación mensual que se pretende incluir dentro del ingreso base de liquidación, se encuentra prevista en ambas disposiciones. [28] Consejo de Estado.
Sección Segunda. [29] A la solicitud de tutela no se allegó la providencia como prueba.