ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO / INDEBIDA APLICACIÓN NORMATIVA – Del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 / BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN GRACIA - Docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 / TIEMPO DE SERVICIO PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA – Incluidos los tiempos posteriores al 31 de diciembre de 1980 siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [S]e observa que la decisión de negar la pensión gracia tuvo sustento en la sentencia C- 489 de 2000, la cual en criterio de la autoridad judicial cuestionada fue limitada al cumplimiento de la totalidad de los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, momento en el cual debía haberse consolidado el derecho.

Sin embargo, la Sala advierte que el tribunal dio un alcance equivocado a la disposición normativa en cita, por cuanto, el literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lo que quiso fue dejar como supuesto que la vinculación de los docentes territoriales debía ser anterior al 31 de diciembre de 1980, y por lo tanto, es a esos a quienes se les reconocería la pensión gracia cuando llegaren a cumplir con la totalidad de los requisitos.

(…) Cabe mencionar que la sentencia C-489 de 2000, en ningún momento señaló como regla que los únicos docentes beneficiarios de la pensión gracia serían aquellos que cumplieran todos los requisitos previstos en la Ley 91 de 1989 para el momento de su entrada en vigencia. De otra parte, en relación con la supuesta disparidad de criterios jurisprudenciales aducido por la autoridad judicial accionada cuando analizó las sentencias de unificación del 22 de enero de 2015 y de 17 de noviembre de 2016, debe precisarse que: La sentencia de 22 de enero de 2015, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado (…)[de la que ]es dable concluir que para acceder al pensión de gracia el demandante debía demostrar que fue vinculado al servicio docente antes de 31 de diciembre de 1980 y acreditar el cumplimiento de los demás requisitos (50 años de edad y 20 años o más de servicio y no tener antecedentes disciplinarios), los cuales en esa oportunidad fueron cumplidos con posterioridad a 1989.

Por su parte, la sentencia de 17 de noviembre de 2016, mediante la cual se denegó la pensión de gracia (…) tuvo como fundamento el incumplimiento de uno de los requisitos para acceder a ese beneficio, esto es, que no se demostró que el docente se hubiere vinculado con anterioridad a 31 de diciembre de 1980 y no que no cumplió con los requisitos con posterioridad a diciembre de 1989.

Por último, lo que se observa en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, es que la condición fáctica verificable es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. En este sentido, para la Sala es claro que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, por cuanto de lo estipulado en el literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no puede derivarse que los requisitos para la pensión gracia deban ser cumplidos en su totalidad hasta el momento en que dicha norma entró en vigencia, esto es, el diciembre 29 de 1989.

Así mismo, tampoco se advierte la presencia de la denominada “disparidad de jurisprudencia” a la que tribunal administrativo del Boyacá, Sala de decisión Nº 3, hizo alusión en la providencia objeto de censura FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1985 – ARTÍCULO 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02219-01(AC) Actor: LUZ STELLA ANGULO CORREDOR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN Nº 3 Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para determinar los tiempos útiles de servicio con el fin de establecer si un docente tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la actora, contra la sentencia dictada el 2 de julio de 2019, por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que negó las pretensiones invocadas.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Afirmó la accionante que estuvo vinculada al servicio docente en el Departamento de Boyacá por el término de 23 años y 9 días, contabilizados desde el 24 de agosto de 1978 hasta el 18 de octubre de 1978 como docente interina, del 29 de marzo de 1985 al 20 de abril de 1986 y desde el 21 de abril de 1986 en adelante como docente departamental.

Dijo que el 12 de junio de 2015, luego de haber cumplido con los requisitos legales, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada por la entidad mediante la Resolución Nº RDP 043650 de 22 de octubre de 2015, confirmada por las Resoluciones RDP 055790 de 28 de diciembre de 2015 y 007163 de 18 de febrero de 2016.

Señaló que contra las decisiones anteriores instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue repartido al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, quien mediante sentencia de 20 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda por cuanto el tiempo laborado antes de 1980, aunque fuera certificado como docente nacionalizado, no servía para agotar el requisito para acceder a la gracia, pues en su concepto, fue pagado con recursos provenientes del situado fiscal y, en tal sentido, los consideró como de la Nación. Agregó que la anterior decisión fue confirmada en el fallo de 13 de diciembre de 2018, sin embargo, las razones que la sustentaron fueron distintas a las del a quo, toda vez que se basaron en que la accionante no cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de gracia, los cuales debieron haberse cumplido al 29 de diciembre de 1989. 2.

Fundamentos de la acción La actora afirmó que la autoridad judicial accionada al dictar la providencia de 13 de diciembre de 2018, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, así como los principios de seguridad jurídica, buena fe y favorabilidad laboral. Sostuvo que incurrió en las siguientes causales específicas de procedencia excepcional de tutela contra providencia judicial: i.) Defecto sustantivo, porque aplicó indebidamente la Ley 91 de 1989, al considerar que para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia debía cumplir todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989.

Aseveró que el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, pese a establecer un límite temporal para el reconocimiento de la pensión gracia, se dictó con el propósito de respetar los derechos adquiridos a los docentes que fueron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y que acreditaran 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal, departamental o nacionalizado, además de haberse desempeñado con honradez e idoneidad.

Adujo que en la precitada norma no se estatuyó que se acabaría definitivamente con dicha prerrogativa, solamente se determinó una condición sine qua non para acceder a su reconocimiento, que no es otra, que encontrarse vinculado al servicio de la educación con carácter territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. ii) Desconocimiento del precedente judicial, al respecto afirmó que se desconoció la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, mediante la cual el Consejo de Estado estableció que quienes se encontraran vinculados como docentes oficiales a 31 de diciembre de 1980, una vez cumplan los requisitos de tiempo y edad, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. A lo que agregó, que también se desconocieron pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado en los que al analizar iguales supuestos fácticos se reconoció la pensión gracia, entre otras, se hizo énfasis en los fallos de 22 de enero de 2015, radicado 0075 de 2014; de 30 de julio de 2015, radicado 0951-14; de 14 de abril de 2016, radicado 0633-14; de 26 de octubre de 2017, radicado 2014- 000216; de 25 de enero de 2018, radicado 2011-00230; de 11 de marzo de 2018, radicado 3989- 15; de 6 de septiembre de 2018, radicado 3811-16; de 10 de octubre de 2018, radicado 1665-14 y de 6 de diciembre de 2018, radicado 3514-16. 3.

Pretensiones La demandante formuló las siguientes: ““PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, afectados por la decisión tomada en segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN No. 3, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el radicado No. 15001333300520170019001, al incurrir en vía de hecho por defecto sustantivo o material.

SEGUNDO: Como consecuencia, se revoque el fallo de segunda instancia y en su lugar se ordene proferir sentencia judicial mediante la cual se me reconozca el derecho a la pensión gracia conforme al ordenamiento jurídico que rige la materia y precedente jurisprudencial, en especial, la sentencia de unificación de fecha 21 de junio de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado interno No. 3805-2014, con ponencia del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter”[1]. 4.

Pruebas relevantes Se allegó al expediente la copia de la sentencia de 13 de diciembre de 2018, emanada del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 3, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda[2]. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 3 En escrito de 27 de mayo de 2019, la magistrada sustanciadora sostuvo que con la providencia enjuiciada no se vulneró derecho fundamental alguno. En tal sentido, solicitó la declaratoria de improcedencia, por cuanto lo que pretende la parte actora es convertir el mecanismo de amparo en una tercera instancia. Luego de referirse a las sentencias de unificación de 21 de junio de 2018 y de 22 de enero de 2015, emanadas de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se precisó que éstas no abordaron el asunto relacionado con la validez de los servicios docentes prestados luego de 29 de diciembre de 1989.

Mencionó que ante la inexistencia de la sentencia de unificación en lo relacionado con la validez de los servicios docentes prestados luego del 29 de diciembre de 1989 para el reconocimiento de una pensión gracia, se detuvo a estudiar la disparidad de criterios que al respecto emanaban de las sentencias del Consejo de Estado que no eran de Unificación, y de la Corte Constitucional al resolver las demandas de inconstitucionalidad en materia de interpretación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, conforme a las cuales para preservar el derecho a la pensión de gracia era necesario que a la fecha de expedición de esta norma, los docentes hubieran consolidado el derecho a la misma, criterio al cual se encuentra circunscrito la autoridad judicial demandada. 5.2.

Respuesta de la UGPP En memorial de 28 de mayo de 2019, la Subdirectora de Defensa Jurídica Pensional de la UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela, al advertir que no incurrió en el defecto alegado, y en razón a que no puede ser vista como una tercera instancia. Así mismo, por cuanto no es el mecanismo idóneo para hacer reclamaciones de carácter prestacional.

Relató que la decisión atacada no desconoce la sentencia aludida como precedente judicial de 21 de junio de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, dado que en ésta se hace referencia a la naturaleza de los recursos del situado fiscal con los que se cubría los sueldos de los docentes durante el proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975, en tanto en la providencia atacada se determinó que los requisitos para consolidar el derecho a la pensión gracia deben acreditarse antes de 29 de diciembre de 1989 conforme lo señala la sentencia C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, lo que denota la inexistencia de un supuesto desconocimiento, pues se resolvieron asuntos diferentes.

Aseveró que los requisitos legales mínimos de 20 años de servicio, 50 años de edad requeridos por la Ley 114 de 1913, y la consolidación del derecho antes del 29 de diciembre de 1989 conforme a la ley 91 de 1989, no fueron demostrados ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. Concluyó manifestando que la parte actora no cumplió con los 20 años exigidos antes del 29 de diciembre de 1989, a lo que agregó que reconocer una pensión sin que previamente se cumpla con los requisitos de ley causa un grave detrimento al erario. 6.

Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, en sentencia de 2 de julio de 2019, denegó las pretensiones de la solicitud de tutela invocada por la demandante, al considerar que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados y/o en vulneración de derecho fundamental alguno. Abordó el estudio a partir del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.

En tal sentido, dijo que la sentencia censurada pese a haber reconocido expresamente la existencia de un precedente (sentencia de 22 de enero de 2015, radicado Nº 2012-02017) optó por apartarse del mismo, afirmando que de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 2000, no era posible que los docentes puedan acumular el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 29 de diciembre de 1989.

Adujo que la autoridad judicial accionada había mencionado que a pesar de la existencia de disparidad de criterios al interior de esta Corporación frente a los tiempos de servicio útiles para obtener el derecho a la pensión gracia, aplicó la citada sentencia de constitucionalidad C-489 de 2000, en la que al analizar el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, estableció frente a las personas que a la entrada en vigencia de ley (29 de diciembre de 1989) no hubiera cumplido los requisitos para gozar de la pensión “existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio”.

Por último, indicó que el tribunal no incurrió en el defecto sustantivo y tampoco desconoció la sentencia de 21 de junio de 2018, pues en esa oportunidad se hizo referencia al hecho de que los tiempos de servicio fueran pagados con recursos del situado fiscal y, por tanto, se entendieran nacionales lo que no era motivo para negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, centrando su análisis en la verificación de los demás requisitos de ley para el acceso a la pensión de gracia (principalmente la edad, tiempo de servicios y buena conducta), encontrando que los mismos debían ser cumplidos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989. 7.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó la anterior decisión y solicitó que dicho pronunciamiento sea revocado y que, en su lugar, se amparen los derechos fundamentales. Insistió en que el Consejo de Estado como el mismo tribunal accionado había reconocido la pensión de gracia a docentes que cumplieron con los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989, lo que en su sentir, denota que no se imparte una justicia igualitaria.

Reiteró que se realizó una interpretación errada de la Ley 91 de 1989, la cual en el literal a) numeral 2 del artículo 15, dispuso el respeto por los derechos adquiridos en materia pensional a los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980. En tal sentido, no se fijó como límite temporal para el cumplimiento de los requisitos de la pensión de gracia (edad y tiempo de servicios) el año de 1989.

Insistió en que las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado de 22 de enero de 2015 y 21 de junio de 2018, reconocen el derecho a la pensión gracia a docentes que reunieron los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989. Reiteró que el único límite temporal establecido es que el docente hubiera laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980, además de cumplir con los otros (50 años y 20 años de servicio y no registrar antecedentes disciplinarios, entre otros).

Señaló que el tribunal accionado en el marco del expediente 2017-00113-01, al resolver un recurso de apelación repartido el 24 de octubre de 2018, tomo la decisión de enviar ese expediente al Consejo de Estado, Sección Segunda, con el fin de que se unificara la jurisprudencia en aplicación del artículo 271 del CPACA, por lo que solicitó que la presente providencia fuera dictada de acuerdo con lo decidido en el pronunciamiento de unificación que se encuentra pendiente de fallo.

Finalmente, aseveró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo o material. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala, en los términos de la impugnación, determinar si debe confirmar la decisión de tutela que negó el amparo solicitado, o si, por el contrario, debe revocarse al considerar que la providencia emanada del Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión Nº 3, al denegar las pretensiones de reconocimiento de la pensión gracia de la accionante, incurrió en el defecto sustantivo invocado. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[3] y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos[4], instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012[5], acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[7]. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico[8];

(ii) Defecto procedimental absoluto[9]; (iii) Defecto fáctico[10]; (iv) Defecto material o sustantivo[11]; (v) Error inducido[12]; (vi) Decisión sin motivación[13]; (vii) Desconocimiento del precedente[14] y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo[15] y de la Corte Constitucional[16]. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que los requisitos generales están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto goza de la relevancia constitucional necesaria para el estudio de fondo por parte del juez de tutela. La providencia atacada se dictó en el marco del recurso de apelación, por lo que el actor no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.

Igualmente, la acción de tutela se instauró dentro de los 6 meses[17] establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación[18]. Asimismo, los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. El fallo impugnado se debe revocar, en tanto se incurrió en el defecto sustantivo alegado 4.2.1.

La parte actora afirmó que mediante sentencia de 13 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Nº 3 de Decisión, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia. En tal sentido, es su sentir, adujo que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, así como los principios de seguridad jurídica, buena fe y favorabilidad laboral.

Sostuvo que incurrió en las siguientes causales específicas de procedencia excepcional de tutela contra providencia judicial: i.) Defecto sustantivo, porque aplicó indebidamente la Ley 91 de 1989, al considerar que para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia debía cumplir todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989.

Aseveró que el artículo 15, numeral 2, literal a de la Ley 91 de 1989, pese a establecer un límite temporal para el reconocimiento de la pensión gracia, se dictó con el propósito de respetar los derechos adquiridos a los docentes que fueron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y que acreditaran 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal, departamental o nacionalizado, además de haberse desempeñado con honradez e idoneidad.

Adujo que en la precitada norma no se estatuyó que se acabaría definitivamente con dicha prerrogativa, solamente se determinó una condición sine qua non para acceder a su reconocimiento, que no es otra, que encontrarse vinculado al servicio de la educación con carácter territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. ii) Desconocimiento del precedente judicial, al respecto afirmó que se desconoció la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, mediante la cual el Consejo de Estado estableció que quienes se encontraran vinculados como docentes oficiales a 31 de diciembre de 1980, una vez cumplan los requisitos de tiempo y edad, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. A lo que agregó, que también se desconocieron pronunciamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado en los que al analizar iguales supuestos fácticos se reconoció la pensión gracia, entre otras, se hizo énfasis en los fallos de 22 de enero de 2015, radicado 0075 de 2014; de 30 de julio de 2015, radicado 0951-14; de 14 de abril de 2016, radicado 0633-14; de 26 de octubre de 2017, radicado 2014- 000216; de 25 de enero de 2018, radicado 2011-00230; de 11 de marzo de 2018, radicado 3989- 15; de 6 de septiembre de 2018, radicado 3811-16; de 10 de octubre de 2018, radicado 1665-14 y de 6 de diciembre de 2018, radicado 3514-16. 4.2.2.

El fallo de primera instancia denegó las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto, en su criterio, encontró que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 3, consideró que no incurrió en el defecto alegado, pues advirtió que frente a la disparidad de criterios al interior de la Corporación, se apartó justificando las razones por las cuales no aplicó la sentencia aducida como precedente. 4.2.3.

En el escrito de impugnación formulado contra la decisión anterior, se reiteró la existencia del defecto sustantivo, por cuanto i) interpretó de forma errada la Ley 91 de 1989, la cual en el literal a) numeral 2 del artículo 15, dispuso el respeto por los derechos adquiridos en materia pensional a los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y, en tal sentido, no se fijó como límite temporal para el cumplimiento de los requisitos de la pensión de gracia (edad y tiempo de servicios) el año de 1989 y ii) desconoció los precedentes judiciales que debían aplicarse, centrando su alegato de manera específica en la sentencia de unificación de 22 de enero de 2015 radicado 25000-23-42.000-2012-02017-01 (0775-2014), emanada del Consejo de Estado, en la que se reconoce el derecho a la pensión gracia a docentes que reunieron los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989, toda vez que sostuvo que la Ley 91 de 1989 reconoce ese derecho a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980.

De conformidad con lo anterior, se hará el estudio del aludido defecto sustantivo conjuntamente con el desconocimiento del precedente judicial, con el fin de verificar si la autoridad judicial accionada incurrió en dichas causales. 4.3.1. Frente al defecto sustantivo, la Corte Constitucional ha sostenido que la indebida aplicación de las normas también es una modalidad del defecto sustantivo y esta ocurre cuando, a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final que se hace de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente lesiva de los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada).

Al respecto es preciso señalar que la autoridad judicial accionada sobre la interpretación dada al literal a) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989[19], dijo que: “(…) Igualmente, mientras, como ya se señaló, la sentencia de unificación proferida el 22 de enero de 2015 por el Consejo de Estado permite contabilizar para el reconocimiento de pensión gracia tiempos de servicio posteriores al 29 de diciembre de 1989, la sentencia C-489 de 2000 proferida por el Corte Constitucional, en sede de constitucionalidad, es enfática en señalar que para el 29 de diciembre de 1989 debía hallarse consolidado el derecho, es decir, cumplidos todos los requisitos, edad y tiempo de servicios.

Entonces, considera esta Sala que, ante la disparidad advertida en los pronunciamientos del Consejo de Estado y la existencia de una sentencia de constitucionalidad, es deber atender al precedente de la Corte Constitucional en relación con el entendimiento constitucional del literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, al tenor del cual lo que resulta conforme a la Constitución Política, es que los docentes afectados por el proceso de nacionalización de la educación, territorial o nacionalizado, acreditaran al 29 de diciembre de 1989 el cumplimiento de todos los requisitos legales exigidos para obtener el derecho a la pensión gracia”.

En consecuencia, se observa que la decisión de negar la pensión gracia tuvo sustento en la sentencia C- 489 de 2000, la cual en criterio de la autoridad judicial cuestionada fue limitada al cumplimiento de la totalidad de los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, momento en el cual debía haberse consolidado el derecho. Sin embargo, la Sala advierte que el tribunal dio un alcance equivocado a la disposición normativa en cita, por cuanto, el literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lo que quiso fue dejar como supuesto que la vinculación de los docentes territoriales debía ser anterior al 31 de diciembre de 1980, y por lo tanto, es a esos a quienes se les reconocería la pensión gracia cuando llegaren a cumplir con la totalidad de los requisitos.

En consecuencia, el alcance dado a la sentencia C-489 de 2000, decisión que además de reiterar la sentencia  C-084 de 1999, en relación con la violación del principio de igualdad y el desconocimiento de derechos adquiridos, precisó que los docentes antes de entrar a regir la Ley 91 de 1989 que completaran todos los requisitos tendrían derecho a la pensión gracia, lo que no ocurre con quienes para ese momento no hubieran cumplido los requisitos, quienes podrían acceder al derecho pensional cuando cumplan la condición faltante.

Cabe mencionar que la sentencia C-489 de 2000, en ningún momento señaló como regla que los únicos docentes beneficiarios de la pensión gracia serían aquellos que cumplieran todos los requisitos previstos en la Ley 91 de 1989 para el momento de su entrada en vigencia. 4.3.2. De otra parte, en relación con la supuesta disparidad de criterios jurisprudenciales aducido por la autoridad judicial accionada cuando analizó las sentencias de unificación del 22 de enero de 2015 y de 17 de noviembre de 2016, debe precisarse que: La sentencia de 22 de enero de 2015, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, exp. radicado Nº 25000-23-42-000-2012-02017-01, también aducida dentro del escrito de impugnación como desconocida, en la que se contabilizaron los tiempos para la pensión de gracia con posterioridad a diciembre de 1989, hizo las siguientes precisiones: “1ª.) Si para el conocimiento de la pensión gracia es necesario que el docente se encuentre vinculado a 31 de diciembre de 1980; 2º.) Si pueden computarse tiempos de servicio como docente hora cátedra; y luego 3º) Si la demandante completó los requisitos establecidos en la ley para acceder a la prestación que se reclama.

Ahora bien, el literal A) del numeral 2º ibídem, con relación a las pensiones, indicó lo siguiente: “A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” Con la anterior el Legislador se permitió que luego de la nacionalización de la educación, establecida por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos.

En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.

(…) Ahora bien, la demandante se ha desempeñado como docente en propiedad 17 años, 4 meses y 23 días, hasta el 12 de diciembre de 2011, fecha de expedición de la certificación de tiempo de servicios. Sumando los 4 años 5 meses y 24 días años en que estuvo vinculada como docente externa, la Sala encuentra que cuenta con más de 20 años de servicios, pues acreditó un total de 21 años, 10 meses y 17 días”.

De lo anterior, es dable concluir que para acceder al pensión de gracia el demandante debía demostrar que fue vinculado al servicio docente antes de 31 de diciembre de 1980 y acreditar el cumplimiento de los demás requisitos (50 años de edad y 20 años o más de servicio y no tener antecedentes disciplinarios), los cuales en esa oportunidad fueron cumplidos con posterioridad a 1989.

Por su parte, la sentencia de 17 de noviembre de 2016, exp. radicado Nº 41001-23-33-000-2013-00051-01 (1028-14), mediante la cual se denegó la pensión de gracia y aludida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 3, en la que supuestamente se contabilizaron los tiempos hasta diciembre de 1989, se propuso el siguiente problema jurídico: “¿Los docentes con vinculación territorial después del 31 de diciembre de 1980, como la demandante, tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia? La Subsección adoptará la siguiente tesis: los docentes territoriales que se hayan vinculado con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, como a continuación se argumenta seguidamente”.

Igualmente, se concluyó que: “En conclusión: no se demostró la vinculación de la demandante como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, requisito contemplado en el literal a) del ordinal 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por lo tanto, no es beneficiaria de la pensión gracia solicitada”. De acuerdo con lo anterior, la Sala estima que los asuntos resueltos en una y otra sentencia son diferentes, en tanto para éste último, la denegatoria de la pensión de gracia tuvo como fundamento el incumplimiento de uno de los requisitos para acceder a ese beneficio, esto es, que no se demostró que el docente se hubiere vinculado con anterioridad a 31 de diciembre de 1980 y no que no cumplió con los requisitos con posterioridad a diciembre de 1989.

Por último, lo que se observa en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado[20], es que la condición fáctica verificable es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. En este sentido, para la Sala es claro que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, por cuanto de lo estipulado en el literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no puede derivarse que los requisitos para la pensión gracia deban ser cumplidos en su totalidad hasta el momento en que dicha norma entró en vigencia, esto es, el diciembre 29 de 1989.

Así mismo, tampoco se advierte la presencia de la denominada “disparidad de jurisprudencia” a la que tribunal administrativo del Boyacá, Sala de decisión Nº 3, hizo alusión en la providencia objeto de censura. Por estas razones, la Sala dejará sin efectos la providencia objetada, y ordenará a la autoridad judicial accionada proferir un nuevo fallo en el que tenga en cuenta lo aquí expuesto.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 2 de julio de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. En su lugar, Segundo.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la señora Luz Stella Angulo Corredor, por las razones expuestas. En consecuencia, DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia de 13 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 3, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, expediente Nº 15001-3333-005-2017- 00190-01.

Tercero.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 3, que en un término no mayor a veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo conforme con las razones expuestas. < Cuarto.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

AUSENTE CON PERMISO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folios 62 a 67 ibídem. [3] Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. [4] Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. [5] Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. [6] Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] M. P. Jaime Córdoba Triviño. [8] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [9] Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. [10] Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [11] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [12] Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [13] Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [14] Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. [15] Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016- 02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [16] Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU- 542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. [17]La providencia atacada es del 13 de diciembre de 2018 y la acción de tutela se instauró el 17 de mayo de 2019.

Es decir, dentro del término razonable de los seis (6) meses. [18] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [19] Ley 91 de 1989 literal a) artículo 15: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C 489 de 2000, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer. [20] Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B Radicado Nº 50001-23- 31-000-2011-00408-01, Sandra Lisset Ibarra Vélez, Actor: Luz Stella Urrego Chitiva.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado Nº 11001-03-15-000-2019-00609-01, Del 31 de Julio de 2019, Rafael Francisco Suárez Vargas contra la UGPP, Consejo de Estado, Radicado Nº 11001-03-15- 000-2019-02272-00 de 13 de Junio de 2019, Sección Segunda Subsección “A”, William Hernández Gómez. Actor UGPP.