ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / TERCERO CON INTERÉS LEGITIMO - Impugnación del fallo de tutela A juicio de la Sala, la impugnación interpuesta por el señor Carlos Eduardo Olmos Melo no debe ser analizada de fondo, porque el mencionado señor carece de interés para recurrir la sentencia de tutela dictada el 31 de enero de 2019 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dado que la cuestión que se debate en la acción de tutela de la referencia no afecta derechos fundamentales del demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

(…) En efecto, se tiene que en la demanda de tutela, el IDU puntualmente solicitó que se dejara sin efectos el artículo primero del auto del 10 de julio de 2018, el artículo primero del auto del 5 de septiembre de 2018 y el auto del 8 de octubre de 2018, para que se decidiera de fondo la solicitud que dicho ente público formuló para llamar en garantía a la UAE de Catastro Distrital, lo que necesariamente implica que la decisión adoptada al respecto está llamada a surtir efectos procesales entre esas dos entidades.

(…) En ese sentido, se ha considerado que el llamamiento en garantía procede en virtud de “la relación sustancial existente entre el solicitante y el llamado en garantía, cuando quiera que entre uno y otro exista un vínculo que tenga origen en la ley o en un contrato, que le permita al primero (solicitante) exigir del segundo (llamado en garantía) la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia”.

(…) Pues bien, la decisión impugnada solo se refirió, como debía ser, respecto del derecho al debido proceso del IDU, para que el juez de la causa analice, de fondo, si su petición de vincular a un tercero es viable o no, por manera que frente al señor Carlos Eduardo Olmos Melo –aquí impugnante– no existen derechos fundamentales que pudieren resultar comprometidos.

(…) Así las cosas, al haberse amparado, por parte de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, el derecho fundamental al debido proceso del IDU y, por tanto, quedar sin efecto las decisiones cuestionadas, el legitimado para controvertir el fallo de tutela de primera instancia sería el propio Tribunal, en la medida en que se afectó su decisión, pero no el señor Olmos Melo.

(…) Conviene precisar que, el hecho de que en materia de acción de tutela no exista un trámite que permita revisar, en sede de segunda instancia, la decisión de conceder la impugnación, no puede ser cortapisa para que el juez constitucional de segunda instancia se pronuncie en relación con la carencia de legitimación o interés jurídico para controvertir la decisión de primera instancia, de modo que quede atado a las vinculaciones improcedentes hechas en la instancia previa o incluso, a una mala concesión de la impugnación interpuesta contra el fallo, como se presentó en el asunto.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04209-01(AC) Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Procede la Sala a pronunciarse en relación con la impugnación interpuesta por el señor Carlos Eugenio Olmos Melo (vinculado a esta actuación como tercero con interés) contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2019[1] por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, por medio de la cual se resolvió: “PRIMERO: TUTELAR el derecho al debido proceso del Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, D.C., IDU, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-2351-000-2016-00408-00, tramitado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. “SEGUNDO: Dejar sin efectos el numeral PRIMERO del auto de 10 de julio de 2018, el auto de 5 de septiembre de 2018 en su integridad y la resolución PRIMERA del auto de 8 de octubre de 2018, proferidos por el magistrado ponente dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-2351-000-2016-00408-00 en que actúa como demandado el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, D.C., IDU.

“TERCERO: En consecuencia, se ordena al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A que en un término de 48 horas proceda a resolver de fondo sobre la solicitud de llamamiento en garantía formulada por la apoderada del IDU dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-2351-000-2016- 00408-00”.

I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito presentado el 8 de noviembre de 2018[2], el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, el ente público accionante elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “1.

Tutelar los derechos fundamentales del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al de contradicción y el de igualdad consagrados en la Constitución Política. “2. Que se dejen sin efectos las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 10 de julio de 2018 en su artículo primero del 5 de septiembre de 2018 en su artículo primero y el del 8 de octubre de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 25000 2341 000 20165 00408 00, cuyo demandante es CARLOS EDUARDO OLMOS MELO.

“3. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dar aplicación al debido proceso al acceso a la administración de justicia, al de contradicción y al de igualdad y en su lugar se decrete el llamamiento en garantía solicitado y/o se pronuncie de fondo sobre los recursos presentados dentro del proceso referido”[3] (negrilla del original). 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Carlos Eduardo Olmos Melo demandó al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones números 28859 de 22 de abril de 2015 y 49535 del 2 de julio de 2015, mediante las cuales se llevó a cabo la expropiación de un terreno de propiedad del mencionado señor.

Por auto del 6 de febrero de 2017 (notificado electrónicamente el 17 de julio de 2017), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda. El 25 de julio de 2017, el IDU presentó la contestación de la demanda. En esa misma fecha, por escrito separado, formuló llamamiento en garantía respecto de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD).

Mediante proveído del 10 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, denegó tal llamamiento en garantía, al considerar que este no procedía, dado que en aplicación del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, en el trámite de la expropiación administrativa “no se encuentra consagrada la posibilidad de vincular terceros al proceso”.

Contra esa decisión, el IDU interpuso el recurso de apelación, el que se rechazó por improcedente en auto del 5 de septiembre de 2018. Con ocasión de lo anterior, el instituto demandado –aquí accionante– formuló recurso de reposición y en subsidio queja. Por auto del 8 de octubre de 2018, el tribunal de conocimiento rechazó, por improcedentes, dichos recursos. 3.- Fundamentos de la acción La entidad actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo.

Como fundamento de ello, expuso (trascripción literal): “… no es cierto como se sostiene que no está permitida la intervención de terceros, pues la Ley 388 de 1997 en su artículo 71 en ninguno de sus apartes prohíben de forma taxativa dicha intervención. Luego, en estricto sentido, no hay conflicto entre la norma posterior y la anterior.

Si se observa el artículo octavo de la Ley 1563 de 1997 y específicamente su artículo 71 en ninguno de sus apartes reguló de forma especial el llamamiento en garantía ni la intervención de terceros. A falta de regulación en virtud del citado artículo octavo, debe aplicarse la ley que regule el tema como lo es la ley 1437 de 2011, artículo 225.

“(…). “Se configura igualmente frente a la declaratoria de improcedencia de los recursos entablados por la parte demandada para lograr que se reconsiderara la decisión y con el segundo escrito para obtener el pronunciamiento de la segunda instancia frente al llamamiento en garantía. Lo anterior, bajo el entendido de que en el procedimiento descrito en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 no caben recursos salvo el que se presenta contra la sentencia de primera instancia. Este fundamento anula el derecho de contradicción consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, niega el acceso a la administración de justicia, niega la posibilidad de someter el tema a una segunda instancia, desconoce la norma remisoria del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 para presentar los recursos, también el artículo 226 de la Ley 1437 de 2011, la cual es taxativa frente a recursos en el caso concreto del llamamiento en garantía”.

Agregó que se incurrió en un defecto procedimental, porque el juez de la causa inobservó el procedimiento establecido en la ley para tramitar el recurso de apelación contra la negativa del llamamiento en garantía (artículo 226 de la Ley 1437 de 2011) y el recurso de reposición y en subsidio queja contra el auto que declaró la improcedencia de la apelación. Dijo que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente, porque se desatendieron las siguientes providencias: 1.

Auto de unificación del 25 de junio de 2014, en el que el Consejo de Estado se pronunció sobre la procedencia del recurso de apelación; 2. Sentencias C-569 de 2000 y C-415 de 2002; el precedente vertical de la Sección Primera del tribunal accionado respecto del llamamiento en garantía; 3. Sentencia del Consejo de Estado del 8 de marzo de 2018 (2017-03843) y 4.

Sentencia de tutela del 24 de abril de 2018. Finalmente, mencionó que se incurrió en un defecto por violación directa de la Constitución, porque, según su dicho, la decisión de denegar el llamamiento en garantía desconoce los artículos 6, 29, 228 y 229 de la Constitución Política. 4.- Oposición 4.1.- Mediante providencia del 16 de noviembre de 2018, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó al señor Carlos Eduardo Olmos Melo –aquí impugnante–, como tercero interesado[4]. 4.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia o, en su defecto, se denegaran las pretensiones de la misma, porque, a su juicio, lo que pretende la accionante es convertir esta acción en una instancia adicional para que se revisen las decisiones adoptadas por ese tribunal, con plena competencia. Sin perjuicio de lo anterior, explicó que no se configuraron los defectos alegados, dado que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se debate la decisión de expropiación por vía administrativa no se aplican las Leyes 1437 de 2011 y 1564 de 2012, sino lo consagrado en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

Agregó que como esa última disposición (artículo 71 de la Ley 388 de 1997) no contempla la remisión a otras normas del ordenamiento jurídico, no podrían aplicarse las normas que se alegan desconocidas por el instituto accionante. Dijo que “cuando exista una disposición especial que regula un trámite esta deberá aplicarse a su tenor literal cuando no exista un vacío normativo.

Como ocurre en el caso del proceso de expropiación, el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 es una norma de carácter especial que se encargó de regular los recursos que proceden dentro del proceso y se dejó claro que el único recurso que procede es el de apelación contra la sentencia de primera instancia ante el Consejo de Estado. Así las cosas no resulta procedente que se de aplicación a normas diferentes, más aun cuando la norma no ofrece ningún vacío”.

Finalmente expuso que la decisión de negar el llamamiento en garantía fue debidamente motivada y según las disposiciones legales aplicables al caso concreto[5]. 4.3.- El señor Carlos Eduardo Olmos Melo solicitó que se denegara el amparo solicitado por el IDU, pues lo que pretende es “que le accedan a aceptar un llamamiento en garantía previsto en una normatividad posterior a la Ley 388 de 1997, es decir la Ley 1437 de 2011, lo que es imposible dado que el procedimiento para la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en expropiación por vía administrativa se encuentra completamente reglado en los artículos 71 y ss de la Ley 388 de 1997 y en el mismo no se contempla la figura del llamamiento en garantía, lo que el legislador pretendió en él es que el afectado pudiera controvertir únicamente el precio de la indemnización, por lo que nada tendría que ver un tercero en el mismo, como se presente involucrar por parte del IDU”[6]. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 31 de enero de 2019[7], la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado amparó el derecho al debido proceso del IDU y, como consecuencia, dejó sin efectos “el ordinal PRIMERO del auto de 10 de julio de 2018, el auto de 5 de septiembre de 2018 en su integridad y la resolución PRIMERA del auto de 8 de oct ubre de 2018”.

Así mismo, ordenó al tribunal accionado “… que en un término de 48 horas proceda a resolver de fondo sobre la solicitud de llamamiento en garantía formulado por la apoderada del IDU” (se destaca). 6.- La impugnación El señor Carlos Eugenio Olmos Melo –vinculado a esta actuación como tercero con interés, por ser quien promovió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho– contra el IDU impugnó la anterior decisión y reprodujo los argumentos expuestos en su intervención en primera instancia. Agregó que el llamamiento en garantía formulado por el IDU no podía decretarse, dado que “no se vislumbra aquella prueba sumaria que hace responsable también a la UAECD en el caso de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que quien emitió la resolución por la cual se expropiaba el bien fue el IDU, además de mantenerse y luego bajar el valor de la indemnización por bajar los valores de daño emergente y lucro cesante fue la misma entidad, es decir el IDU”[8].

II.- C O N S I D E R A C I O N E S A juicio de la Sala, la impugnación interpuesta por el señor Carlos Eduardo Olmos Melo no debe ser analizada de fondo, porque el mencionado señor carece de interés[9] para recurrir la sentencia de tutela dictada el 31 de enero de 2019 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dado que la cuestión que se debate en la acción de tutela de la referencia no afecta derechos fundamentales del demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, se tiene que en la demanda de tutela, el IDU puntualmente solicitó que se dejara sin efectos el artículo primero del auto del 10 de julio de 2018, el artículo primero del auto del 5 de septiembre de 2018 y el auto del 8 de octubre de 2018, para que se decidiera de fondo la solicitud que dicho ente público formuló para llamar en garantía a la UAE de Catastro Distrital, lo que necesariamente implica que la decisión adoptada al respecto está llamada a surtir efectos procesales entre esas dos entidades.

En ese sentido, se ha considerado que el llamamiento en garantía procede en virtud de “la relación sustancial existente entre el solicitante y el llamado en garantía, cuando quiera que entre uno y otro exista un vínculo que tenga origen en la ley o en un contrato, que le permita al primero (solicitante) exigir del segundo (llamado en garantía) la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia”[10].

Pues bien, la decisión impugnada solo se refirió, como debía ser, respecto del derecho al debido proceso del IDU, para que el juez de la causa analice, de fondo, si su petición de vincular a un tercero es viable o no, por manera que frente al señor Carlos Eduardo Olmos Melo –aquí impugnante– no existen derechos fundamentales que pudieren resultar comprometidos.

Así las cosas, al haberse amparado, por parte de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, el derecho fundamental al debido proceso del IDU y, por tanto, quedar sin efecto las decisiones cuestionadas, el legitimado para controvertir el fallo de tutela de primera instancia sería el propio Tribunal, en la medida en que se afectó su decisión, pero no el señor Olmos Melo.

Conviene precisar que, el hecho de que en materia de acción de tutela no exista un trámite que permita revisar, en sede de segunda instancia, la decisión de conceder la impugnación, no puede ser cortapisa para que el juez constitucional de segunda instancia se pronuncie en relación con la carencia de legitimación o interés jurídico para controvertir la decisión de primera instancia, de modo que quede atado a las vinculaciones improcedentes hechas en la instancia previa o incluso, a una mala concesión de la impugnación interpuesta contra el fallo, como se presentó en el asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE INTERÉS PARA RECURRIR del señor Carlos Eduardo Olmos Melo y, como consecuencia, se deja en firme la sentencia proferida el 31 de enero de 2019, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Asunto que fue repartido para conocer en segunda instancia el pasado 9 de agosto de 2019 (folio 152 del cuaderno único). [2] Folio 1 del cuaderno único. [3] Folio 1 del cuaderno único. [4] Folio 65 del cuaderno principal. [5] Folios 76 a 86 del cuaderno principal. [6] Folios 104 a 106 del cuaderno principal. [7] Folios 124 a 130 del cuaderno principal. [8] Folios 135 a 139 del cuaderno principal. [9] “Artículo 31.

Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. “Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión”. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia de 27 de julio de 2017, exp. 66001-23-33- 002-2012-00032-01(58170), M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, entre muchas otras providencias.