ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / RECURSO DE SÚPLICA - medio de defensa judicial, idóneo y eficaz [L]a Sala encuentra que en este caso se cuestiona el auto del 10 de mayo de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, toda vez que no asistió a la audiencia de conciliación convocada.
(…) Pues bien, se advierte que el legislador contempló un instrumento idóneo y eficaz para cuestionar decisiones como la que ahora ataca la parte actora por vía de tutela y, por consiguiente, se debe concluir que esta contaba con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el recurso de súplica. (…) En efecto, el artículo 246 del CPACA (…) De conformidad con lo anterior, el recurso de súplica es el mecanismo procesal previsto por el legislador para controvertir la decisión que declara desierta la apelación interpuesta.
(…) En ese sentido, dado que el caso sub examine se declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, se debió interponer el recurso de súplica, cuestión que no sucedió. (…) Así las cosas, ante la procedencia del recurso de súplica contra la providencia cuestionada en la solicitud de amparo, la Sala advierte que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, razón por la cual confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. NOTA DE RELATORIA: respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P.: María Elizabeth García González.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02426-01(AC) Actor: GLADYS STELLA PEÑARANDA DE DUARTE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 21 de junio de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la demanda de tutela interpuesta por la señora Gladys Stella Peñaranda de Duarte.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 30 de mayo de 2019, la señora Gladys Stella Peñaranda de Duarte, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia[1].
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “Solicito amparar los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la justicia, derecho a la igualdad, revocando el Auto de fecha 10 de mayo de 2019, proferido por el Magistrado ( ) el cual fue notificado en estrados y donde se declaró desierto y ordenar se admita el recurso de apelación interpuesto y se le dé el trámite correspondiente”. 2.
Los hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que el 19 de junio de 2014, la señora Gladys Stella Peñaranda de Duarte presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue admitida mediante auto del 22 de agosto de 2014. Se indicó que el 18 de junio se llevó a cabo la audiencia inicial, el 14 de marzo de 2016 la audiencia de pruebas y el 8 de abril de 2016 el proceso ingresó a despacho para dictar sentencia. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander dictó sentencia el 7 de febrero de 2019, la cual fue notificada mediante correo electrónico el 15 de febrero siguiente.
Inconforme con la anterior decisión, la señora Peñaranda de Duarte presentó recurso de apelación el 1º de marzo de 2019. Finalmente, se fijó audiencia de conciliación para el 10 de mayo de 2019 “a la cual no me fue posible asistir, y por tal motivo el señor Magistrado decide decretar desierto el recurso de apelación, sin tener en cuenta que el mismo se encontraba debidamente sustentado”. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora señaló que en el caso sub examine no era procedente convocar a la audiencia de conciliación prevista en el artículo 192 del C.P.A.C.A., por cuanto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no fue de carácter condenatorio y, por tanto, la asistencia del apelante no era obligatoria.
En ese sentido, indicó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “Declarar desierto el recurso de apelación cuando este abogado es el único apelante, toda vez que la DIAN no interpuso recurso alguno, es negar el acceso a la administración de justicia, pues las decisiones tomadas en mi criterio se alejan abruptamente del ordenamiento jurídico y se fundamentan, no en lo probado dentro del trámite, sino en la subjetividad, en el capricho, en la arbitrariedad extrema, lo cual hacen procedente la presente acción de tutela”. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.
Mediante auto del 4 de junio de 2019[2], se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como tercero interesado en el proceso. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2. La DIAN sostuvo que “el asunto se contrae a establecer si la irregularidad procedimental aducida se configuró o no, aspecto que corresponde defender a la autoridad judicial que profirió la cuestionada actuación” [3]. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander rindió el correspondiente informe y solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por cuanto no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, dado que contra la del 4 de abril de 2019, mediante la cual se fijó la fecha de la audiencia de conciliación, era pasible del recurso de reposición. Adicionalmente, indicó que en el presente asunto la audiencia de conciliación prevista en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 resultaba aplicable, toda vez que “en el caso sub examine se ordenó a la DIAN tener como valor a pagar a cargo del contribuyente por concepto de sanción por inexactitud la suma del 100% de la diferencia entre el saldo a pagar determinado oficialmente y el saldo a favor determinado, lo que puede implicar la devolución de lo recibido por parte de la entidad, el Despacho consideró que se trataba de una sentencia condenatoria”[4]. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 21 de junio de 2019[5], la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda de tutela interpuesta por la señora Peñaranda de Duarte.
Como sustento de su decisión, señaló (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “El artículo 242 del CPACA establece que el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. Como la solicitante no recurrió en reposición el auto del 4 de abril de 2019, que fijo fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de conciliación, ni el auto del 10 de mayo de 2019, que declaró desierto el recurso de apelación, a pesar de que en ambos casos tuvo a disposición ese mecanismo, la tutela es improcedente, pues no satisface uno de los requisitos general del amparo contra providencias judiciales”. 6.- La impugnación La anterior sentencia fue impugnada por la parte actora[6].
Al respecto, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y, adicionalmente, sostuvo que no presentó recurso de reposición en contra del auto del 4 de abril de 2019, dado que pretendía asistir a la audiencia de conciliación. En cuanto al proveído del 10 de mayo de 2019 afirmó que no podía interponer ningún recurso contra dicha decisión, dado que esta se notificó en estrados; asimismo, señaló que el Ministerio Público interpuso recurso de reposición; sin embargo, la autoridad judicial accionada confirmó su decisión. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[8].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[9]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[10]. 2.
Caso concreto La Sala confirmará la sentencia impugnada, por cuanto en este asunto no se cumple el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela contra providencia judicial. Al respecto, el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política[11], así como el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[12] precisan el carácter subsidiario de la acción de tutela, dado que esta sólo es procedente cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial, salvo las excepciones señaladas por la Corte Constitucional: “(i) [Cuando] los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
“(ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales. “(iii) [Cuando] el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”[13].
Descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que en este caso se cuestiona el auto del 10 de mayo de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, toda vez que no asistió a la audiencia de conciliación convocada. Pues bien, se advierte que el legislador contempló un instrumento idóneo y eficaz para cuestionar decisiones como la que ahora ataca la parte actora por vía de tutela y, por consiguiente, se debe concluir que esta contaba con otro mecanismo de defensa judicial, esto es, el recurso de súplica.
En efecto, el artículo 246 del CPACA dispone: “SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario” (se destaca).
De conformidad con lo anterior, el recurso de súplica es el mecanismo procesal previsto por el legislador para controvertir la decisión que declara desierta la apelación interpuesta. En ese sentido, dado que el caso sub examine se declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, se debió interponer el recurso de súplica, cuestión que no sucedió. Así las cosas, ante la procedencia del recurso de súplica contra la providencia cuestionada en la solicitud de amparo, la Sala advierte que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, razón por la cual confirmará la decisión de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de junio de 2019, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Folios 1 a 22 del cuaderno principal. [2] Folio 31 del cuaderno principal. [3] Folio 40 del cuaderno principal. [4] Folios 64 a 66 del cuaderno principal. [5] Folios 67 a 68 del cuaderno principal. [6] Folios 74 a 77 del cuaderno principal. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [11] “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“(…). “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (se destaca). [12] “ARTÍCULO 6 Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (se destaca). [13] Corte Constitucional, sentencia SU- 263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.