GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma parcialmente, modifica y adiciona / ACCIÓN DE TUTELA - Ordenó adecuar las áreas de la Cárcel de Cómbita y brindar atención integral en salud a las personas de la tercera edad privadas de la libertad Corresponde a la Sala determinar si las sanciones por desacato impuestas a los señores [M.M.G.] y [M.I.T.] (…) atienden a los parámetros establecidos para confirmarla o si, por el contrario, deben ser revocadas.
(…) La Sala recalca que es obligación del fiduciario –el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017- garantizar la prestación de los servicios de salud requeridos por las personas privadas de la libertad ubicadas en el Patio N 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita en tanto y en cuanto es este el propósito fundamental que motivó a la USPEC celebrar el correspondiente contrato de fiducia mercantil.
(…) para la Sala resulta inaceptable que el Consorcio, sin más, justifique su incumplimiento de la orden judicial en que otras autoridades, a las cuales no les corresponde la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad, no hayan dado trámite a las citas médicas ni hayan provisto el traslado de los destinatarios de los servicios médicos hacia las instituciones prestadoras.
(…) la Sala procederá a confirmar la sanción impuesta por el Despacho N 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá a [M.I.T.], en su calidad de Gerente del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017. (…) la Sala advierte que la Ministra de Justicia y del Derecho, mediante el Decreto (…), aceptó la renuncia de [M.M.G.] como Directora General de la USPEC y, en consecuencia, proveyó la vacante con el señor [J.E.O.H.], quien se posesionó en el empleo público señalado el mismo día, conforme al acta de posesión N. 11 de 27 de junio de 2019.
(…) considerando que la finalidad del incidente de desacato es persuadir al funcionario competente para que cumpla con la orden de amparo, no resultaría congruente con dicha postura imponer o confirmar la sanción a quien actualmente no detenta la competencia para efectuar todas las actuaciones necesarias para la materialización de la orden judicial.
(…) la Sala procederá a revocar la sanción impuesta por el Despacho N 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá a [M.M.G.] y, en consecuencia, le ordenará a dicha autoridad judicial que inicie un nuevo trámite incidental para que [J.E.O.H.], en su calidad de nuevo Director General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, sea escuchado y pueda ejercer todas las actuaciones que suponen su derecho al debido proceso en torno al desacato de la sentencia proferida por esta Sección el 12 de julio de 2018.
(…) la Sala adicionará un ordinal NOVENO a la parte resolutiva del auto de 24 de abril de 2019, en el sentido de instar a la Procuraduría Regional de Boyacá, a la Defensoría del Pueblo de Boyacá, y a la Personería Municipal de Cómbita, para que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales: ejerzan vigilancia y control respecto del cumplimiento inmediato, conjunto y armónico de la orden judicial (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2017-00934-02(AC) Actor: DORIAN JAIME MEJÍA GALEANO Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO – INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC- Y OTROS UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (USPEC);
ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE ALTA Y MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO CON ALTA SEGURIDAD DE CÓMBITA (E.P.A.M.S.C.A.S. CÓMBITA); Y CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2017 La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia de 24 de abril de 2019, mediante la cual el Despacho N.° 03 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá, al resolver el incidente de desacato propuesto por la parte demandante, declaró que la Directora General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, Matilde Mendieta Galindo, y el Gerente del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, Mauricio Iregui Tarquino, incurrieron en desacato de las órdenes judiciales contenidas en la sentencia de 12 de julio de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el marco de la acción de tutela identificada con el radicado N.° 2017-00934.
Como consecuencia, el Tribunal impuso a las personas naturales mencionadas, respectivamente, las sanciones de multa equivalentes a tres (3) y dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. I.
ANTECEDENTES I.1. Hechos I.1.1. El ciudadano Dorian Jaime Mejía Galeano y otras personas de la tercera edad, privadas de la libertad, ubicados en el Patio N.º 8 del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita –E.P.A.M.S.C.A.S. Cómbita-, interpusieron acción de tutela en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), así como del mismo E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita[1], con miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y a la salud, los cuales estimaron vulnerados en razón a que: i) se les trata con desdén y menosprecio; ii) los alimentos que se les suministra no se encuentran en óptimas condiciones para ser consumidos; iii) se les niega la prestación oportuna de servicios médicos de calidad; iv) se ven sometidos a convivir en condiciones insalubres; y v) se les niega el suministro de elementos propios para el descanso y el sueño. I.1.2.
La Sala de Decisión N.º 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 11 de diciembre de 2017, resolvió lo siguiente: “PRIMERO.- AMPARAR el derecho fundamental a la dignidad humana de Dorian Jaime Mejía Galeano y los demás accionantes, conforme a lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios que, dentro del término máximo de un (1) mes siguiente a la notificación de la presente providencia, realice la adecuación y el mantenimiento del área de lavado de ropa del patio 8 de la Cárcel de Cómbita en donde se encuentra recluido el señor Dorian Mejía y los demás accionantes.
TERCERO: ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario que, en el término máximo de dos (2) días, realice una visita al patio 8 de la Cárcel de Cómbita, en donde se encuentran recluidos los accionantes, con el fin de constatar si los internos requieren cobijas y colchonetas. En caso afirmativo, dentro de los cinco (5) días siguientes la entidad deberá proporcionarle dichos elementos. […]”.
I.1.3. En virtud de las impugnaciones presentadas en contra de la sentencia de primera instancia por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- y la parte demandante, la Sección Primera, mediante sentencia de 12 de julio de 2018, procedió a modificar la decisión cuestionada en los siguientes términos: “PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado proferido el 11 de diciembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión número 1, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADICIONAR el fallo impugnado en el sentido de: i) ORDENAR al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, que inmediatamente a la notificación de este fallo y sin dilación alguna brinden la atención integral en salud requerida por las personas de la tercera edad privadas de la libertad en el Patio número 8 de la Cárcel de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita, Boyacá, y ii) ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, que inmediatamente a la notificación de este fallo adelante todas las gestiones pertinentes, con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para que la vigencia fiscal del año 2018, se asignen o prioricen los recursos que permitan realizar las obras de adecuación material de los baños del patio número 8 de la Cárcel de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita, Boyacá. Estas gestiones deberán adelantarse inmediatamente y durante un plazo máximo de dos (2) meses, de modo que las obras ordenadas se ejecuten dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación de la respectiva asignación o priorización de recursos.
TERCERO: SOLICITAR a la Procuraduría Regional de Boyacá, a la Defensoría del Pueblo de Boyacá, y a la Personería Municipal de Cómbita, que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ejerzan vigilancia respecto de las condiciones en que se encuentran los presos del Patio número 8 de la Cárcel de Alta Seguridad de Cómbita, Boyacá, y que han dado lugar a la presentación de la acción de tutela de la referencia, y adopten las medidas que estimen pertinentes. […]”.
I.2. Actuación I.2.1. El 5 de febrero de 2019, los señores Dorian Jaime Mejía Galeano, Orlando José Cadrazco Salcedo, Gildardo Gómez Ayala, Erazo Bastidas Romero, Rubiel Humberto Ladínez y César Augusto Canchón Villarraga, en su condición de reclusos del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita y beneficiarios de las órdenes de la acción de tutela, promovieron ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, incidente de desacato en contra de las entidades condenadas por el presunto incumplimiento de la sentencia dictada el 12 de julio de 2018[2].
Los promotores del incidente de desacato adujeron que la situación se encontraba aun peor que cuando presentaron la acción de tutela, pues no cuentan con iluminación eléctrica y el patio en el que residen está en condiciones deplorables. También manifestaron que el servicio de salud está igual o peor que cuando presentaron la acción de tutela, pues: no les toman la presión, no les hacen las valoraciones con glucómetro y “[…] la atención de medicina general es cuando les da la gana […]”.
En relación con la atención de medicina especializada indicaron que ocurre cada año y que existen solicitudes de exámenes médicos, imágenes diagnósticas, entre otros, que tienen largos periodos de haber sido ordenados sin ser realizados. Además: “[…] cuando nos llevan al especialista refunden la historia clínica, no la llevan para que la cita se pierda, como le ha sucedido a varios compañeros que los llevan al hospital San Rafael de Tunja y son devueltos por falta de la historia clínica y la nueva cita se da en 8 o 10 meses cuando las enfermedades avanzan. […].
La cárcel en materia de salud funciona mal siguiendo la máxima del “Medico” José Mario Gómez funcionario de alto nivel aquí: “Los muertos ayudan a deshacinar la cárcel y entre más mueran mejor. […]”. I.2.2. El Despacho N.° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 18 de marzo de 2019[3], dio apertura al incidente de desacato promovido en relación con la sentencia de 12 de julio de 2018, únicamente respecto del Gerente del Consorcio Fondo de Atención en salud PPL 2017, Mauricio Iregui Tarquino, y de la Directora General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, Matilde Mendieta Galindo.
En contra del primero, por el incumplimiento de la orden relacionada con la efectiva prestación de los servicios de salud y, en contra de la segunda, por el incumplimiento en la ejecución de las obras de adecuación y mantenimiento del área de lavado de ropas, baños y duchas del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita. Adicionalmente, el Tribunal decidió desvincular del trámite incidental de desacato al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC - E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita-, al verificar el efectivo cumplimiento de la sentencia de 12 de julio de 2018 con respecto a las cobijas y colchonetas de los reclusos del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita.
I.3. Traslado de la solicitud de verificación de desacato I.3.1. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, mediante escrito allegado el 29 de marzo de 2019[4], solicitó que se archivara el trámite incidental de desacato, en virtud de que la autoridad que representa, con el fin de darle cumplimiento a la sentencia de 12 de julio de 2018, adelantó el proceso de Licitación Pública N.º 080 de 2018, cuyo objeto consiste en el “MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA EN LOS ERON A CARGO DEL INPEC”.
Sin embargo, también reconoció que de conformidad con el Sistema Electrónico de Contratación Pública – SECOP II, el proceso de contratación se encuentra suspendido. I.3.2. La apoderada judicial del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, mediante escrito aportado el 2 de abril de 2019[5], solicitó: i) que se declarara el cumplimiento de la sentencia de 12 de julio de 2018; ii) que se desvinculara del trámite incidental a la entidad que representa; iii) que se declarara “el hecho superado” y se archivaran las diligencias; y iv) que se ordenara al E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita informar las gestiones desplegadas para atender y priorizar la atención médica de los accionantes; todo con fundamento en lo siguiente: i) De conformidad con el Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud a la Población Privada de la Libertad a Cargo del INPEC y las resoluciones 3047 de 2008 y 416 de 2009, el establecimiento carcelario no ha dado cumplimiento a la obligación de tramitar las citas médicas y gestionar la coordinación y traslado de los accionantes hacia la institución prestadora de salud con el fin de que se pueda programar el procedimiento médico correspondiente y materializar la prestación del servicio. ii) El Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, en el marco de sus competencias, ha dispuesto lo necesario para atender al cumplimiento de la sentencia de 12 de julio de 2018, disponiendo para cada recluso las respectivas autorizaciones de servicio de conformidad con las órdenes médicas reportadas por el área de sanidad del ERON. iii) Por lo anterior, el Consorcio no incurrió en “un incumplimiento subjetivo”, es decir, que el incumplimiento de la decisión judicial venga mediado por negligencia o voluntad negativa.
Esta responsabilidad o negligencia no se puede presumir con el mero hecho del incumplimiento. II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Despacho N.º 03 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 24 de abril de 2019[6], resolvió el incidente de desacato promovido por los accionantes en contra de las autoridades incidentadas con respecto a las órdenes de la sentencia de 12 de julio de 2018, de la siguiente forma: En primer lugar, el Tribunal advirtió que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- no acreditó haber cumplido o, por lo menos, haber realizado algún avance en cuanto a la orden judicial atinente a la materialización de las obras de adecuación y mantenimiento del área de lavado de ropas, baños y duchas del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita.
Adicionalmente, el Tribunal encontró demostrado el elemento subjetivo de la responsabilidad de la Directora General de la USPEC por el incumplimiento de la orden judicial a cargo de dicha entidad, en tanto que los aspectos administrativos mencionados en relación con las fuentes de financiamiento, no develan el propósito de garantizar la materialización de las obras ordenadas.
Y en segundo lugar, el Tribunal indicó que con las historias clínicas de algunos de los demandantes y las autorizaciones de servicios médicos allegadas por el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, no se materializó la orden judicial consistente en prestar de forma efectiva los servicios integrales de salud a los reclusos del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita.
Ante ello, el Tribunal le exigió al Consorcio que hiciera cumplir las autorizaciones y garantizara que los internos sean efectivamente atendidos por los profesionales en salud. De igual forma, el Tribunal reprochó que las autorizaciones de los servicios médicos fueron aportadas desde el 31 de enero de 2019, y, a pesar de que, posteriormente, se emitiera un requerimiento judicial, se diera apertura al mismo incidente de desacato y se individualizaran los padecimientos de los reclusos, el Consorcio no acreditó que estos últimos fueran beneficiarios de la prestación efectiva de los servicios de salud.
Finalmente, el Tribunal también censuró el hecho de que el Consorcio se haya limitado a emitir autorizaciones de los servicios médicos, omitiendo sus obligaciones de verificar, velar y exigir el cumplimiento de los contratos que tienen por objeto materializar el acceso de los internos a los servicios médicos; así como de valerse de los medios logísticos, económicos y jurídicos con los que cuenta la USPEC para prestar los servicios ordenados.
Por todo lo anterior, el Tribunal resolvió: “PRIMERO: Declarar que la Directora General del USPEC, Matilde Mendieta Galindo, incurrió en desacato de la orden de tutela contenida en la sentencia del 12 de julio de 2018 dentro de la acción de la referencia interpuesta por el señor Dorian Jaime Mejía y otros.
SEGUNDO: Declarar que el Gerente del Consorcio Fondo en Atención en Salud PPL-2017, Mauricio Iregui Tarquino, incurrió en desacato de la orden de tutela contenida en la sentencia del 12 de julio de 2018 dentro de la acción de Ia referencia interpuesta por el señor Dorian Jaime Mejía y otros.
TERCERO: Sancionar a la Directora General del USPEC, con multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La sanción sólo podrá hacerse efectiva, hasta que el Consejo de Estado se pronuncie al respecto en el grado de consulta.
CUARTO: Sancionar al Gerente del Consorcio Fondo en Atención en Salud PPL- 2017, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La sanción sólo podrá hacerse efectiva, hasta que el Consejo de Estado se pronuncie al respecto en el grado de consulta. […].
SÉPTIMO: En caso de ser confirmada la decisión el valor de la multa deberá ser consignado en la cuenta No. 3-0070-000030-4 del Banco Agrario, cuenta de multas y cauciones efectivas DTN dentro de los tres (3) días siguientes a la ejecutoria del pronunciamiento por parte del Consejo de Estado y deberá remitir dentro de Ios tres (3) días siguientes a la consignación copia de la misma al Despacho.
OCTAVO: Requerir a la señora Matilde Mendieta Galindo Directora General del USPEC, para que de manera inmediata de cumplimiento a la sentencia de fecha 12 de julio de 2018, en relación a la Adecuación y mantenimiento del área de lavado de ropas, baños y duchas del patio número 8 de la Cárcel de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita, Boyacá. -Requerir al señor Mauricio Iregui Tarquino Gerente del Consorcio Fondo en Atención en Salud PPL-2017 para que de manera inmediata garantice la efectiva prestación de los servicios de salud de los reclusos Velandia Guarín Luis Mercado, Corredor Torres Leopoldo, Rodríguez Bastidas Jose Jerónimo, Hernández Pérez Fernando, Erazo Bastidas Romero, Castillo Rico Giovanny, López Barragán Luis Enrique, Araque Peña Maneli, Gómez Ayala Gildardo, Carvallo Suarez Héctor Eduardo, Zuleta Rubiano Efraín”.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia De conformidad con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[7], esta Corporación resulta competente para conocer en grado Jurisdiccional de consulta de las sanciones por desacato impuestas por el Tribunal Administrativo de Boyacá a los señores Matilde Mendieta Galindo y Mauricio Iregui Tarquino, quienes, respectivamente, fungen como Directora General de la USPEC y Gerente del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, por el incumplimiento de la orden de tutela contenida en la sentencia de 12 de julio de 2018.
De manera previa a la decisión que haya de adoptarse, la Sala estima pertinente pronunciarse respecto de las siguientes temáticas: (i) el incidente de desacato y (ii) el grado jurisdiccional de consulta de sanciones por desacato impuestas en acciones de tutela, para luego (iii) resolver el caso concreto. III.2. Generalidades del incidente de desacato Tal como se colige del artículo 86 Constitucional, por vía de tutela se obtiene la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de toda persona; por tanto, se tiene como una conducta de suma gravedad el incumplimiento de la orden de amparo.
Ello es así porque: i) prolonga la amenaza o vulneración de estos derechos pese a la protección judicial impartida; y ii) constituye un nuevo agravio a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia[8]. Por ende, impartida la orden de protección de un derecho fundamental, su destinatario debe proceder a cumplirla en los términos en que ha sido expedida; o demostrar las razones por las cuáles no ha sido posible su cumplimiento.
Su desatención injustificada acarrea sanciones por desacato. Al respecto debe resaltarse que lo atinente al cumplimiento de las sentencias de tutela está previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y lo relativo al tópico sancionatorio, es decir, al incumplimiento de tales sentencias en el 52 Ibídem. El citado artículo 27 le impone al responsable del agravio acatar las órdenes judiciales sin demora, y al juez de amparo la obligación de requerirlo para que lo haga dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la expedición del fallo; e incluso lo faculta para acudir al superior jerárquico del responsable, a fin de lograrlo.
Si no obtiene resultado alguno, ordenará abrir el proceso disciplinario correspondiente en contra de uno y otro. Además, de resultar procedente, impondrá una sanción por desacato. En todo caso, el Juez Constitucional mantendrá la competencia del asunto hasta que esté completamente restablecido el derecho. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591, quien incumpliere la orden de un juez, proferida con fundamento en dicha normativa, incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
La sanción será impuesta previo trámite incidental, y luego consultada al superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no. Para la imposición de la sanción en caso de desacato, no basta con atender los fundamentos puramente objetivos de la situación, sino que ha de tenerse en cuenta y valorarse el elemento subjetivo, lo cual resulta ineludible para establecer la responsabilidad.
En consecuencia, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación[9].
De ahí que la providencia que decide el incidente de desacato deba precisar con claridad: (i) si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término y (ii) si existió responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Una vez determinado lo anterior, el juez procederá a imponer la sanción que corresponda al tenor del artículo 52 del Decreto 2591.
Ahora bien, en relación con la naturaleza del incidente de desacato, la jurisprudencia constitucional ha precisado lo siguiente: “[…] (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio.
Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada[10] y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional;
(iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida[11], salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado[12]; (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta[13], con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada[14];
(vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato[15], quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento[16]; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas[17];
(viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: ‘(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)’[18].
De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada[19]”. [Resalta la Sala]. En ese orden de ideas, pese a que el incidente de desacato puede concluir con la imposición de una sanción, su propósito ulterior no es imponerla, sino que se cumpla la orden impartida por el juez de amparo.
En otras palabras, la sanción es una de las formas de buscar el acatamiento de la orden proferida. De ahí que para evitarla e, incluso, para que ella no se haga efectiva, resulta indispensable cumplir. En efecto, en la sentencia T-421 de 2003, se precisa: “[…] la imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. […]”. [Resalta la Sala].
Conforme a lo expuesto, la subregla constitucional en el tema bajo estudio consiste en que, la renuencia injustificada en atender una orden impartida en sede de tutela acarrea una sanción, que en sí misma no constituye la finalidad del trámite del desacato, sino una forma de persuadir al incumplido para que acate las órdenes a su cargo. En consecuencia, solo el cumplimiento de la orden de amparo -ya sea durante el curso del incidente de desacato o aun cuando se haya impuesto la sanción- evita la materialización de la misma[20].
III.3. El grado jurisdiccional de consulta en acciones de tutela El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 establece que la sanción por el incumplimiento será impuesta por el mismo juez de la causa, mediante trámite incidental y “será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.
La Corte Constitucional en la sentencia T-533 de 1992, sostuvo que la finalidad del grado jurisdiccional de consulta en las acciones constitucionales, es: “[…] [P]roteger los derechos del incidentado, toda vez que éste se encuentra en una situación de indefensión. Lo anterior, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden de tutela.
En este contexto, se encuentra que la consulta al proceder sin necesidad de solicitud de las partes comprometidas en el trámite, debe ser considerada como un mecanismo automático que conduce al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a una de las partes dentro del mencionado procedimiento.
De tal manera que, su estudio debe limitarse a la primera providencia, por tanto la consulta del incidente no puede extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia de tutela en la cual se dio la orden que se alega como incumplida […]”. Así las cosas, en el grado de consulta lo que se persigue, además de establecer si se ha dado cumplimiento a la orden de tutela, es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, pues se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar la orden del juez constitucional.
Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete revisar si la sanción decretada por el juez del desacato fue impuesta conforme a derecho, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el actuar de la autoridad puede considerarse renuente, negligente o caprichoso respecto del acatamiento de la orden judicial.
En ese orden de ideas, para el juez del grado jurisdiccional de consulta, al igual que para el del desacato, resulta indispensable analizar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo de la sanción impuesta por el a quo; cobrando relevancia en tal estudio, que el propósito de la sanción es conminatorio para lograr el cumplimiento del fallo de tutela para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales amparados.
Sin embargo, en caso de advertirse en el curso de ese trámite que la orden fue cumplida, se puede ordenar la inaplicación de la sanción, con fundamento en la finalidad de la misma. III.4. El caso concreto Corresponde a la Sala determinar si las sanciones por desacato impuestas a los señores Matilde Mendieta Galindo y Mauricio Iregui Tarquino, mediante auto de 24 de abril de 2019, atienden a los parámetros establecidos para confirmarla o si, por el contrario, deben ser revocadas.
En el entendido que las órdenes respecto de cada uno de los sancionados tienen elementos diferenciadores, se procederá a valorar cada caso en un acápite independiente. III.4.1. Gerente del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017[21], Mauricio Iregui Tarquino 4.1.1. La apoderada judicial del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, en la oportunidad procesal correspondiente, manifestó que la entidad que representa, con el propósito de cumplir con la orden judicial a su cargo, ha emitido las respectivas autorizaciones de los servicios de salud.
Sin embargo, adujo que la prestación de los servicios médicos no ha podido materializarse debido a que el E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita no ha cumplido con sus obligaciones relativas al trámite de las citas médicas, así como a la gestión, coordinación y traslado de los accionantes hacia las instituciones prestadoras de los servicios de salud.
Por esas razones, aseguró que no se configuraba el elemento subjetivo de la responsabilidad por el desacato de la sentencia de 12 de julio de 2018 y, por consiguiente, el Juez de Tutela debía proceder a declarar el efectivo cumplimiento de la orden judicial pronunciada en atención a un “hecho superado”. 4.1.2. Mediante auto de 24 de abril de 2019, el Despacho N.° 03 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá determinó que el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017 estaba incumpliendo la orden judicial impartida en sentencia de 12 de julio de 2018.
Como consecuencia del referido desacato, el Tribunal resolvió imponer a Mauricio Iregui Tarquino, en su calidad de Gerente del referido Consorcio, la sanción de pago de una multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4.1.3. De conformidad con el “Manual Técnico Administrativo para la Prestación del Servicio de Salud a la Población Privada de la Libertad a Cargo del INPEC”, son obligaciones del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017 y de los respectivos prestadores de los servicios de salud contratados, las siguientes: “[…]. 7.2.1.1.
Obligaciones 7.2.1.1.1. Del prestador y/o profesionales contratados para la atención del servicio de salud […]. Articular conjuntamente con el INPEC y la red externa de prestadores de servicios de salud, los procedimientos de referencia y contra referencia establecidos. Cumplir con el sistema obligatorio de garantía de la calidad en salud establecido para el Sistema Penitenciario y Carcelario, que incluye los componentes de riesgos asociadas a la atención en salud, plan de auditoría y sistema de información. Garantizar que el proceso para la prestación del servicio de salud para la PPL se articule con el Jefe de área de salud o tratamiento y desarrollo de cada establecimiento, de tal forma que se armonicen los flujos de la atención y el acceso de la información. Conocer la red externa contratada para remitir al interno en caso de urgencia; el prestador debe solicitar a la línea de ambulancias contratada o a la línea de emergencias de la zona para realizar el traslada solicitado de acuerdo a la complejidad de la urgencia. En los ERON que cuenten con ambulancia del INPEC, deberá gestionar con el establecimiento la utilización del vehículo, para hacer uso de la misma. […]. 7.2.1.1.4 De la Entidad Fiduciaria Contratar Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que estén legalmente constituidas y debidamente habilitadas, preferiblemente acreditadas.
Garantizar la prestación de los servicios intramural mediante la contratación de prestadores de servicios de salud que incluyan el examen médico de ingreso y egreso. Garantizar que las IPS contratadas aporten el recurso humano necesario de acuerdo a la demanda y la capacidad instalada de cada establecimiento. Garantizar la intervención colectiva e individual en Salud Pública mediante la contratación de prestadores de servicios de salud definida en el presente manual.
Contratar el líder de la Unidad Primaria de Atención para coordinar las diferentes actividades administrativas a realizar. Contratar el Plan de Gestión integral de residuos sólidos hospitalarios. Contratar los biológicos necesarios para la contención y/o prevención de brotes”[22]. [Resalta la Sala]. Como se puede observar, en relación con la orden judicial contenida en la sentencia de 12 de julio de 2018, al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017 no solamente le asiste la obligación concreta de garantizar la prestación de los servicios de salud requeridos por las personas privadas de la libertad ubicadas en el Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita, sino que también, para el efecto, debe cumplir con unos deberes de articulación y coordinación, tanto con las entidades prestadoras de salud contratadas, como con el INPEC y la USPEC. 4.1.4.
Es un hecho que en aras de la debida prestación de los servicios de salud a las personas privadas de la libertad deben confluir distintos tipos de aportes exigibles a varias entidades. Sin embargo, no debe perderse de vista que la finalidad de que el Estado haya contratado con el fiduciario la administración de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, precisamente se concentra en que estas personas puedan hacerse a los beneficios que supone la prestación efectiva y oportuna de los servicios de salud.
Esta es la prestación principal a la que se encuentra sujeto el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, lo cual no obsta para que eventualmente deba desplegar aquellas conductas accesorias que en el marco contractual resulten necesarias a efectos de realizar la finalidad perseguida con la celebración del contrato. Bajo esta premisa fundamental es que la Sala procederá a evaluar los elementos de la responsabilidad por el incumplimiento de la medida ordenada en la sentencia de 12 de julio de 2018. 4.1.5.
En primer lugar, la Sala destaca que el artículo 1227 del Código de Comercio, al regular el contrato de fiducia mercantil, establece de manera clara que los bienes objeto de fiducia, además de no formar parte de la garantía general de los acreedores, están destinados a garantizar las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida por el fiduciante o fideicomitente[23].
En segundo lugar, es necesario recordarle a la apoderada judicial del Consorcio que tanto el Código Civil[24] como el Código de Comercio[25] establecen que los contratos deben celebrarse y ejecutarse de buena fe y, por consiguiente, obligan no solo a lo que en ellos se pactó de manera expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de los mismos, de la ley, la costumbre o la equidad natural.
La buena fe como principio integrador del contenido del contrato supone la ejecución de la prestación debida en atención a deberes concretos de información, lealtad, corrección, honestidad, transparencia, solidaridad, diligencia, respeto y compromiso de cooperación con la satisfacción de los intereses de la contraparte, todos los cuales han de desprenderse, precisamente, del espíritu de lo pactado, esto es, la finalidad que las partes desean materializar por medio de la celebración y ejecución del contrato mismo[26]. 4.1.6.
Aunque el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017 considere que ha cumplido literalmente con sus obligaciones, competencias y atribuciones mediante la emisión de unas autorizaciones de los servicios de salud, lo cierto es que a la fecha no ha dado cabal cumplimiento con la orden judicial de brindar la respectiva atención integral en salud a los accionantes, tal y como lo reconoció su apoderada judicial en el escrito presentado el 2 de abril de 2019[27].
La Sala no desconoce que, con el fin de prestar de manera adecuada y oportuna los servicios médicos a la población privada de la libertad ubicada en el Patio N.° 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita, deban intervenir autoridades como el INPEC y la USPEC, facilitando las labores del personal de las instituciones prestadoras de los respectivos servicios.
No obstante, se recalca que es obligación del fiduciario –el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017- garantizar la prestación de los servicios de salud requeridos por las personas privadas de la libertad ubicadas en el Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita en tanto y en cuanto es este el propósito fundamental que motivó a la USPEC celebrar el correspondiente contrato de fiducia mercantil.
Así pues, para la Sala resulta inaceptable que el Consorcio, sin más, justifique su incumplimiento de la orden judicial en que otras autoridades, a las cuales no les corresponde la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad, no hayan dado trámite a las citas médicas ni hayan provisto el traslado de los destinatarios de los servicios médicos hacia las instituciones prestadoras.
En virtud del principio de buena fe contractual, al Consorcio no solamente le corresponde la mera inversión de los dineros que le fueron confiados y la elaboración de autorizaciones de prestación de los servicios médicos requeridos por las personas privadas de la libertad, sino que también le asisten las obligaciones de gestionar, articular, informar y coordinar junto con las demás entidades llamadas a concurrir y colaborar, todas aquellas actividades necesarias que le permitan la prestación efectiva, oportuna y armónica de los servicios de salud correspondientes.
En este punto es necesario resaltar que a una sociedad como el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, constituida para desenvolverse dentro del tráfico mercantil y para celebrar el tipo de contratos como los que caracterizan al de fiducia mercantil (artifex), al tenor del Código Civil, le ha de ser exigible una “esmerada diligencia”[28] en el giro ordinario de sus negocios, máxime si se considera que en el caso concreto debe garantizar una prestación que propende por salvaguardar el bien jurídico de la salud de personas a quienes les asiste una especial protección constitucional.
En tal virtud, considerando el aspecto subjetivo de la responsabilidad del Consorcio por el incumplimiento de la orden judicial contenida en la sentencia de 12 de julio de 2018, para la Sala es inadmisible que desde antes del 31 de enero de 2019 se hayan emitido las autorizaciones de los servicios de salud y solo hasta el 2 de abril de 2019, previo a que el Tribunal procediera a tomar una decisión en cuanto al desacato del Consorcio, este informe que la materialización de los servicios de salud se ha visto imposibilitada debido a la falta de cooperación de otras entidades, sin que haya acreditado, cuando menos, el cumplimiento de actividades básicas como haber requerido, solicitado o informado a dichas entidades de la necesidad de facilitar las citas médicas y/o el transporte de los reclusos hacia las respectivas instituciones, con el fin de prestarles a los internos los servicios de salud de conformidad con la orden del Juez de Tutela.
Sin lugar a dudas, el Consorcio que administra los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad actúa con desidia al limitarse a celebrar los contratos que tienen por objeto la atención en materia de salud de la población carcelaria, sin hacer lo mínimo por asegurarse de que estas personas reciban de forma efectiva las prestaciones que requieren para tener unas condiciones de salud mínimas que, a pesar de sus circunstancias, les permitan gozar de una vida digna. 4.1.7.
Con fundamento en lo anterior, la Sala procederá a confirmar la sanción impuesta por el Despacho N.º 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá a Mauricio Iregui Tarquino, en su calidad de Gerente del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017. III.4.2. Directora General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, Matilde Mendieta Galindo 4.2.1.
De conformidad con el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de julio de 2018, a la USPEC se le impartió la siguiente orden: “[…]
SEGUNDO: ADICIONAR el fallo impugnado en el sentido de: […] ii) ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, que inmediatamente a la notificación de este fallo adelante todas las gestiones pertinentes, con estricta observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para que en la vigencia fiscal del año 2018 se asignen o prioricen los recursos que permitan realizar las obras de adecuación material de los baños del patio número 8 de la Cárcel de Alta y Mediana Seguridad de Cómbita, Boyacá. Estas gestiones deberán adelantarse inmediatamente y durante un plazo máximo de dos (2) meses, de modo que las obras ordenadas se ejecuten dentro de los dos (2) meses siguientes a la aprobación de la respectiva asignación o priorización de recursos […]”.
El Tribunal Administrativo de Boyacá advirtió que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC- no acreditó haber cumplido o, por lo menos, haber realizado algún avance en cuanto a la orden judicial atinente a la materialización de las obras de adecuación y mantenimiento del área de lavado de ropas, baños y duchas del Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita.
En el informe de cumplimiento rendido por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la USPEC, se adujo que dicha entidad había realizado las gestiones pertinentes para el cumplimiento de la orden. En sustento de esa afirmación, señaló que con la ejecución de la Licitación Pública No. 080 de 2018 se atenderían las baterías sanitarias y las unidades sanitarias en Mediana y Alta Seguridad dentro del establecimiento ubicado en Cómbita, contrato que tiene por objeto el “MANTENIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA FÍSICA EN LOS ERON A CARGO DEL INPEC”.
Sin embargo, no se anexaron al trámite incidental los documentos que acreditaran cuáles son las actividades que se realizarían dentro del contrato en cuestión, orientadas al cumplimiento de la orden judicial pronunciada, por lo cual no se puede colegir el cumplimiento de la misma. Con todo, luego de que el Despacho les solicitara a los sancionados informar sobre las actividades desarrolladas para el cumplimiento de la orden judicial, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la USPEC manifestó que la adecuación y mantenimiento del área de lavado de ropas, baños y duchas del patio N.º 8 del del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita se atendería con el contrato de obra N.º 216 de 2018, cuyo objeto consiste en la “ATENCIÓN PRIMARIO POR EL SISTEMA DE MONTO AGOTABLE A LA INFRAESTRUCTURA FISICA DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION DEL ORDEN NACIONA – ERON A CARGO DEL INPEC”.
En el marco de ese contrato, la USPEC expidió la orden de servicios N.º 01- 026 del 28 de marzo de 2019[29], que no pudo ser cumplida por cuestiones logística de la cárcel. De cualquier manera, se resaltó que por tratarse de un proceso de atención primaria “el contratista tiene un plazo de doce (12) días para ejecutar dichas obras, una vez realice el diagnóstico de obras a efectuar (2-3 días), y el INPEC genere el permiso para el ingreso del contratista y los materiales a usar, de acuerdo al protocolo de seguridad que maneja el establecimiento”.
Posteriormente, la USPEC adicionó el escrito anterior con documento fechado el 16 de mayo de 2019. Allí informó que la ejecución de la obra contenida en la orden de servicios N.º 01-026 de 28 de marzo de 2019 había iniciado el 13 de mayo de 2019, conforme al acta de reunión de la misma fecha[30]. A pesar de lo anterior, el acta aportada no se refiere a la orden de servicios en cuestión, aunque, en el folio 640 del cuaderno principal obra comunicación del Consorcio Orión, que es el responsable del cumplimiento de la referida orden, en el que indica: “Mediante la presente damos a conocer que para la ejecución de labores, ya se tiene en sitio los implementos a instalar como son los lavaderos prefabricados, lámparas entre otros; pero según información del Dragoneante Cerón, el personal del INPEC requerido para realizar el acompañamiento de labores dentro de las celdas es insuficiente a la fecha, debido a otros trabajos que se desarrollan en el penal, razón por la cual no se ha podido realizar el inicio de labores, siendo estas reprogramadas para la semana comprendida entre 6 y el 10 de mayo”. [Resalta la Sala].
Con base en esta información, el Despacho profirió auto el 18 de junio de 2019, mediante el cual le solicitó a la USPEC que informara sobre el estado actual de la obra. Ante este requerimiento dicha entidad guardó silencio. En ese orden de ideas, la dirección de la USPEC ni siquiera demostró haber adelantado las gestiones pertinentes para la ejecución de las obras que le fueron ordenadas. 4.2.2.
No obstante lo anterior, la Sala advierte que la Ministra de Justicia y del Derecho, mediante el Decreto 1157 de 27 de junio de 2019, aceptó la renuncia de Matilde Mendieta Galindo como Directora General de la USPEC y, en consecuencia, proveyó la vacante con el señor Juan Ernesto Oviedo Hernández, quien se posesionó en el empleo público señalado el mismo día, conforme al acta de posesión N.° 11 de 27 de junio de 2019.
Precisado lo anterior, y considerando que la finalidad del incidente de desacato es persuadir al funcionario competente para que cumpla con la orden de amparo, no resultaría congruente con dicha postura imponer o confirmar la sanción a quien actualmente no detenta la competencia para efectuar todas las actuaciones necesarias para la materialización de la orden judicial.
Al respecto, resulta oportuno poner de relieve que esta Sección, a partir de la providencia de 28 de julio de 2016[31], rectificó su posición en el sentido de imponer la sanción de desacato al funcionario que tenga a su alcance la facultad de dar cumplimiento a la orden de tutela, explicando, para el efecto, lo siguiente: “[…] [C]omoquiera que la finalidad del desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino perseguir el cumplimiento de una orden judicial, no resultaría congruente con la posición expuesta sancionar a quienes ya no representan la persona jurídica destinataria de la orden judicial al momento de iniciarse y/o decidirse el incidente de desacato, pues, debido a su separación del cargo, ya no tienen la posibilidad real y cierta de efectuar todas las actuaciones tendientes a efectivizar la orden de amparo.
Ello es así, por cuanto la imposición de la multa al exfuncionario no tendría el efecto de persuadirlo y, por ende, no se lograría la finalidad del desacato, que es el cumplimiento de la sentencia judicial. Es por las consideraciones expuestas, que en esta oportunidad la Sala rectifica su posición de sancionar a las personas que al momento de iniciar y/o decidirse el incidente de desacato de una sentencia judicial ya no representan la persona jurídica destinataria de ésta, para considerar que éstos no son pasibles de la amonestación pecuniaria o de arresto, toda vez que no está a su alcance el cumplimiento de la orden judicial y, por ende, cualquier sanción que se les impusiera no tendría el efecto esperado que es lograr el amparo de los derechos vulnerados.
Claro está que ello no es óbice para compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación a fin de que establezca si hay lugar o no a una sanción disciplinaria; y así lo dispondrá la Sala en casos como el sub examine. En virtud de lo precedente, estima la Sala que el sujeto de una eventual sanción por desacato debe ser quien tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo, pues, es respecto de éste que tendría el efecto persuasivo la imposición de la sanción. De igual forma, la Sala precisa que el anterior criterio no significa el desconocimiento de que la responsabilidad es subjetiva y no institucional, pues en todo caso, el trámite incidental debe adelantarse en contra del funcionario que representa la persona jurídica destinataria de la orden, quien debe ser individualizado con sus correspondientes nombres y apellidos con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y de defensa, y respecto del cual se debe estudiar si su conducta fue omisiva, negligente o, si por el contrario, se encentra alguna excusa que justifique el incumplimiento de la orden judicial.
Una vez se evalúen estos aspectos, el juez constitucional debe determinar si hay lugar o no a la imposición de la sanción por desacato, la cual, se repite, solamente debe recaer en quien tenga la posibilidad de dar cumplimiento a la orden judicial desconocida […]”. [Resalta la Sala]. 4.2.3. En virtud de la tesis jurisprudencial expuesta, la Sala procederá a revocar la sanción impuesta por el Despacho N.º 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá a Matilde Mendieta Galindo y, en consecuencia, le ordenará a dicha autoridad judicial que inicie un nuevo trámite incidental para que Juan Ernesto Oviedo Hernández, en su calidad de nuevo Director General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, sea escuchado y pueda ejercer todas las actuaciones que suponen su derecho al debido proceso en torno al desacato de la sentencia proferida por esta Sección el 12 de julio de 2018. 4.3.
A efectos de garantizar el efectivo y oportuno cumplimiento de las ordenes de amparo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad ubicadas en el Patio N.º 8 del E.P.A.M.S.C.A.S. de Cómbita, la Sala adicionará un ordinal NOVENO a la parte resolutiva del auto de 24 de abril de 2019, en el sentido de instar a la Procuraduría Regional de Boyacá, a la Defensoría del Pueblo de Boyacá, y a la Personería Municipal de Cómbita, para que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales: i) ejerzan vigilancia y control respecto del cumplimiento inmediato, conjunto y armónico de la orden judicial contenida en ordinal OCTAVO de dicha providencia; y ii) adopten las medidas que estimen pertinentes.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR los ordinales PRIMERO, TERCERO y el primer inciso del OCTAVO de la parte resolutiva del auto de 24 de abril de 2019, proferido por el Despacho N.º 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá, en relación con la señora Matilde Mendieta Galindo, por las razones expuestas en el apartado III.4.2. de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR los ordinales SEGUNDO y CUARTO de la parte resolutiva del auto de 24 de abril de 2019, proferido por el Despacho N.º 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá, en relación con el señor Mauricio Iregui Tarquino en su calidad de Gerente del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, por las razones expuestas en el apartado III.4.1. de la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: MODIFICAR el segundo inciso del ordinal OCTAVO de la parte resolutiva del auto de 24 de abril de 2019, proferido por el Despacho N.º 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual quedará así: “OCTAVO: Requerir al señor Mauricio Iregui Tarquino, en su calidad de Gerente del Consorcio Fondo en Atención en Salud PPL 2017, para que de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, en atención a las competencias legales y reglamentarias, las obligaciones contractuales y los deberes de gestión, articulación, información y coordinación con otras autoridades para el efectivo y oportuno cumplimiento de los compromisos que le corresponden a dicho Consorcio, de manera inmediata, despliegue las actividades necesarias para garantizar la efectiva y oportuna prestación de los servicios de salud de los reclusos Velandia Guarín Luis Mercado, Corredor Torres Leopoldo, Rodríguez Bastidas Jose Jerónimo, Hernández Pérez Fernando, Erazo Bastidas Romero, Castillo Rico Giovanny, López Barragán Luis Enrique, Araque Peña Maneli, Gómez Ayala Gildardo, Carvallo Suarez Héctor Eduardo, Zuleta Rubiano Efraín”.
CUARTO: ADICIONAR un ordinal NOVENO a la parte resolutiva del auto de 24 de abril de 2019, proferido por el Despacho N.º 3 de Oralidad del Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual quedará así: “NOVENO: INSTAR a la Procuraduría Regional de Boyacá, a la Defensoría del Pueblo de Boyacá, y a la Personería Municipal de Cómbita, para que en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales: i) ejerzan vigilancia y control respecto del cumplimiento inmediato, conjunto y armónico de la orden judicial contenida en ordinal OCTAVO de esta providencia en razón al amparo efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad ubicadas en el Patio N.º 8 del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Combita –E.P.A.M.S.C.A.S. Cómbita-; y ii) adopten las medidas que estimen pertinentes”.
QUINTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá que, de manera inmediata, inicie un nuevo trámite incidental para que Juan Ernesto Oviedo Hernández, en su calidad de nuevo Director General de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-, o quien haga sus veces al momento de la apertura, sea escuchado y pueda ejercer todas las actuaciones que suponen su derecho al debido proceso en torno al desacato de la sentencia proferida el 12 de julio de 2018 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
SEXTO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente Ausente en Comisión HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Mediante auto de 6 de diciembre de 2017, fue vinculado al trámite respectivo el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017. [2] Folios 358 y ss. del cuaderno principal del expediente de la referencia. [3] Ibíd., folios 492 y ss. [4] Ibíd., folios 499 y ss. [5] Ibíd., folios 510 y ss. [6] Ibíd., folios 537 y ss. [7] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. [8] Sentencias T-329 de 1994 y C-1003 de 2008. [9] En la Sentencia T-763 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional indicó: “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva.
Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento”. [10] Ver entre otras la Sentencia T-459 de 2003. [11] Sentencias T-368 de 2005 y T-1113 de 2005. [12] Ibídem. [13] Sobre las facultades del juez de primera instancia, del juez del desacato y del juez de consulta para introducir cambios accidentales a la orden original, Cfr. la sentencia T-086 de 2003. [14] Sentencia T-1113 de 2005. [15] Sentencias T-459 de 2003, T-368 de 2005 y T-1113 de 2005. [16] Sentencia T-343 de 1998. [17] Sentencias C-243 de 1996 y C-092 de 1997. [18] Sentencia T-553 de 2002. [19] Sentencia T-1113 de 2005. [20] La Corte Constitucional se refirió sobre este punto, en la sentencia T- 074 de 15 de febrero de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) de la siguiente manera: “En este orden de ideas, la Corte constitucional ha precisado que en resumidas cuentas busca que estando en curso el trámite del incidente de desacato, el accionado se persuada del cumplimiento de la orden de tutela y, a fin de evitar la imposición de la sanción, acate la sentencia. Igualmente, sostiene la jurisprudencia Constitucional, que aun cuando se haya proferido la decisión de sancionar, el responsable podrá evitar la imposición de la multa o arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”. [21] En la actualidad tiene el nombre Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2019 y está integrado por las mismas entidades financieras, Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A., en el entendido que conforme a lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 66 de la Ley 1704 de 2014, modificatorio del artículo 105 de la Ley 65 de 1993, los administradores de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad deben ser entidades fiduciarias estatales o de economía mixta, en las que el Estado tenga más del 90% del capital. [22] El documento en cuestión puede ser consultado en la página web del Ministerio de Salud y Protección Social en el siguiente URL: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/INEC/IGUB /uspec-manual-tecnico-administrativo-servicio-salud.pdf [23] Decreto 410 de 27 de marzo de 1971.
“Por el cual se expide el Código de Comercio. […].
ARTÍCULO 1226. CONCEPTO DE LA FIDUCIA MERCANTIL. La fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario.
Una persona puede ser al mismo tiempo fiduciante y beneficiario. Solo los establecimientos de crédito y las sociedades fiduciarias, especialmente autorizados por la Superintendencia Bancaria, podrán tener la calidad de fiduciarios”. [24] “ARTICULO 1603. EJECUCION DE BUENA FE. Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por ley pertenecen a ella”. [25] “ARTÍCULO 863.
BUENA FE EN EL PERIODO PRECONTRACTUAL. Las partes deberán proceder de buena fue exenta de culpa en el período precontractual, so pena de indemnizar los perjuicios que se causen. […].
ARTÍCULO 871 PRINCIPIO DE BUENA FE. Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural”. [26] NEME VILLARREAL, Martha Lucía. “La buena fe en el derecho romano. Extensión del deber de actuar conforme a buena fe en materia contractual”.
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010. [27] Folios 510 y ss. del expediente de la referencia. [28] “ARTICULO 63. CULPA Y DOLO. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.
Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.
Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. [Resalta la Sala]. [29] Este documento obra en copia simple desde el reverso del folio 558 y el folio 559 del c. ppal.
En el alcance de la intervención a realizar se señaló lo siguiente: “[…] MANTENIMIENTO Y REPARACIÓN DE LA BATERÍA SANITARIA DEL PABELLÓN N.º 8 DE ALTA SEGURIDAD CUMPLIMIENTO DE LA TUTELA 201700934 […]”. [30] Folios 641 (anverso) y 642 del expediente de la referencia. “El día lunes 13 de mayo de 2019 se hicieron presentes en el establecimiento EPAMSCAS Cómbita, el ingeniero Eduardo Bautista y el maestro José López en representación del contratista y la ingeniera Laura Lizarazo en representación de la interventora, para dar inicio a las actividades a ejecutar en la orden de servicio Nº- de 17-abr-19”. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 28 de julio de 2016.
C.P: María Elizabeth García González. Rad. Núm: 25000-23-41-000-2015-02098-01(AC). Cfr. también, con ponencia de la misma Consejera, las providencias de 24 de septiembre de 2015, Rad. 2015-00542-01; 22 de septiembre de 2016, Rad. 2003-01043-03; y 3 de noviembre de 2016, Rad: 1999-02129-01.