IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA / PRINCIPIO FRAUS OMNIA CORRUMPIT - No configuración / AUSENCIA DE VIOLACIÓN AL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN - Al tratarse de una solicitud estrictamente judicial Corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si en este caso se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela.
Solamente superado dicho análisis, en segundo término, deberá determinarse si la providencia del 31 de enero de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, vulneró los derechos fundamentales del actor y si en el trámite de la misma se presentaron irregularidades que conllevaron a la violación de su derecho fundamental a presentar peticiones.
(…) [P]ara la Sala (…) [los] argumentos [expuestos por el accionante] no justifican un estudio de fondo de la nueva solicitud de tutela, en la medida que no evidencian o siquiera ponen de presente que la decisión de tutela cuestionada haya sido fruto de una situación de fraude que, como se explicó en precedencia, es el requisito previsto por la propia Corte Constitucional para la procedencia excepcional de este mecanismo contra providencias dictadas en otro proceso de tutela.
(…) [A su vez,] la Sala advierte que en la sentencia del 31 de enero de 2019, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado sí avocó el estudio de la solicitud de unificación elevada por el actor y la resolvió de fondo, situación diferente es que no encontró mérito para que se expidiera una decisión unificadora, precisamente porque la tutela no cumplía los requisitos mínimos de procedibilidad.
(…) [En ese orden de ideas,] para la Sala no queda duda que la intención del accionante es obtener un nuevo pronunciamiento sobre su solicitud, la cual ya fue resuelta en el fallo objeto de censura. Ahora bien, aunque en el interesado señaló que se le vulneró su derecho de petición, pues se pretermitieron los términos para responderle y se le dio un trámite que no correspondía (…), la Sala advierte que debe distinguirse entre el derecho a presentar peticiones ante las autoridades administrativas y las peticiones relacionadas con los trámites y actuaciones del proceso judicial.
De modo que, en gracia de discusión, aun si se aceptara que lo que pretende el accionante es buscar la protección de su derecho fundamental a elevar peticiones (…), en todo caso no se advierte vulneración alguna en el trámite impartido por la autoridad judicial accionada, pues en este caso es claro que se trataba de una petición de carácter estrictamente judicial que no puede atenerse al trámite y términos de la Ley 1755 de 2015.
(…) Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por el señor [M.B.S.]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03098-00(AC) Actor: MARCOS BEJARANO SÁNCHEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A 1.
Procede la sala a decidir la acción de tutela interpuesta por el señor Marcos Bejarano Sánchez, contra la sentencia de tutela del 31 de enero de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo. SINTESIS DEL CASO 2. En el trámite de la segunda instancia de un proceso de tutela, el actor presentó memorial en el que solicitó que el recurso de impugnación lo resolviera la Sala Plena de esta Corporación, pues, en su criterio, el tema de fondo debatido en la tutela ameritaba ser unificado.
Sin embargo, la autoridad judicial accionada negó dicha solicitud en sentencia del 31 de enero de 2019, en la que declaró improcedente el amparo pretendido. A juicio del actor, esa decisión evadió su solicitud y no la resolvió de fondo, con lo que se le vulneraron sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES 3. El señor Marcos Bejarano Sánchez presentó acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición; sin embargo, no formuló pretensiones y lo que se advierte de los argumentos planteados en la solicitud es que en realidad pretende cuestionar la sentencia de tutela del 31 de enero de 2019.
Hechos y fundamentos de la vulneración 4. Pese a la falta de claridad de la situación fáctica narrada en la solicitud de tutela, a partir de los elementos de juicio obrantes en el expediente y de la providencia objeto de tutela, se tendrán como relevantes los siguientes hechos: 5. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor solicitó que se declarara la ilegalidad del decreto mediante el cual se declaró insubsistente su nombramiento como Procurador 113 Judicial II Penal de Medellín, asunto que le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia y quedó bajo el radicado 05001-23-31-000-2011- 0860-00.
Además, como medida provisional, el interesado solicitó la suspensión de los efectos del acto. 6. El tribunal admitió la demanda y negó la medida provisional solicitada, decisión que fue apelada por el demandante y confirmada en su totalidad por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con providencia del 12 de julio de 2012. 7.
Contra esas decisiones, el accionante presentó acción de tutela, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Cuarta de esta Corporación, despacho del entonces consejero William Giraldo Giraldo, con el número de radicado 11001-03-15-000-2013-00155-00. 8. El 19 de junio del 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso ordinario (ver párr. 6), en la que negó las pretensiones de la demanda. 9.
Esa decisión fue recurrida y en segunda instancia le correspondió a la Sección Segunda del Consejo de Estado. 10. Comoquiera que para la época el ex consejero Giraldo Giraldo culminó su periodo constitucional, el doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez avocó el conocimiento de la tutela que se encontraba en trámite y profirió sentencia el 17 de octubre de 2013, en la que negó el amparo.
Impugnada la decisión, la Sección Quinta del Consejo de Estado la confirmó, mediante fallo del 13 de marzo de 2014. 11. El 27 de julio de 2017, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el marco del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, profirió sentencia de segunda instancia en la que confirmó la decisión del tribunal. 12.
Contra esas decisiones, el actor presentó otra acción de tutela con radicado n.º 11001-03-15-000-2017-02199-00, con el fin de que se dejaran sin efectos las sentencias del 19 de junio de 2013 y 27 de julio de 2017 (ver párr. 9 y 12). 13. Esa acción constitucional le correspondió por reparo a la Sección Cuarta, despacho del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez, que manifestó su impedimento por haber previamente conocido y proferido sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela con radicado n.º 11001-03- 15-000-2013-00155-00 (ver párr. 11).
Dicho impedimento se declaró fundado por la Sala y el aludido magistrado fue aparado del conocimiento del asunto. 14. El 1º de febrero de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo pretendido por el actor. 15. El 17 de mayo de 2018, la Sección Quinta de esta Corporación despachó desfavorablemente el recurso de impugnación presentado por el actor contra la decisión anterior.
La consejera Lucy Jeannette Bermúdez también presentó escrito de impedimento, puesto que conoció en segunda instancia la primera acción de tutela; no obstante, la Sala lo declaró infundado. 16. Posteriormente, el actor presentó una nueva tutela en la que solicitó que se dejen sin efectos las sentencias de tutela del 17 de octubre de 2013 y 13 de marzo de 2014, proferidas por la Sección Cuarta y Quinta de esta Corporación, respectivamente (ver párr. 8 y 11). 17.
Como fundamento de esta nueva solicitud, el señor Bejarano Sánchez indicó que el trámite relacionado con el impedimento aceptado por la Sala al consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez, dentro del proceso 11001-03-15- 000-2017-02199-00, fue irregular y afectó sus derechos fundamentales. 18. Mediante sentencia del 31 de julio de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, se declaró improcedente el amparo, previa consideración que se trataba de una acción de tutela en la que se atacó una sentencia proferida en otro trámite de tutela y no se demostró la existencia de fraude en la adopción de la decisión. Además, se indicó que tampoco se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que el actor pretendía censurar decisiones expedidas el 17 de octubre de 2013 y 13 de marzo de 2014, es decir, de hace más de cuatro años. 19.
Impugnada esa decisión, la segunda instancia le correspondió por reparto al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, despacho del consejero Rafael Francisco Suárez. 20. En el trámite de la segunda instancia, el señor Bejarano Sánchez presentó un memorial en el que solicitó a la presidencia de esta Corporación que se considerara someter a estudio de la Sala Plena el recurso de impugnación presentado en contra de la sentencia del 31 de julio de 2018 (ver párr. 16). 21.
Lo anterior, pues en su criterio las decisiones divergentes en la resolución de los impedimentos de los magistrados Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Lucy Jeannette Bermúdez, por parte de las Secciones Cuarta y Quinta de la Corporación, suponían un asunto de suma importancia jurídica que ameritaba ser unificado por la Corporación. 22. Mediante auto del 26 de septiembre de 2018, la Sección Segunda, Subsección A, despacho del consejero Rafael Francisco Suárez, decidió remitir el memorial a la presidencia del Consejo de Estado, a quien se dirigía el escrito. 23.
El 27 de septiembre de 2018, el accionante amplió su solicitud inicial en la que pidió que la Sala Plena resolviera la impugnación que presentó contra la sentencia de tutela de primera instancia, pues el asunto allí discutido, valga decir, el alcance de los impedimentos y recusaciones, merecía ser unificado. 24. En el trámite de la impugnación, el ponente del proceso de tutela, doctor Rafael Suárez Vargas, manifestó su impedimento para conocer del asunto por haber laborado en la Procuraduría General de la Nación y haber sido nominado por el entonces procurador.
Sin embargo, mediante auto del 31 de octubre de 2018, la Sala negó el impedimento y en la misma decisión ordenó: “por Secretaría, devuélvase el expediente al despacho de origen, poniendo de presente que no se ha dado cumplimiento a la providencia del 26 de septiembre de 2018”. 25. Ante el silencio en torno a su petición, el actor presentó dos memoriales más en los que insistió en que se le diera curso a su solicitud inicial. 26.
Sin embargo, con auto del 12 de diciembre de 2018, sin que se le diera traslado a la Sala Plena de la Corporación, se indicó que no era procedente una decisión respecto de dichos memoriales, pues se trataba de requerimientos que diferían del proceso de tutela, por lo que se ordenó que reposaran en el expediente y se continuó con el trámite. 27.
El 24 de enero de 2019, el actor presentó otro memorial en el que solicitó que se diera cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 31 de octubre de 2018, en el que se a su vez se llamó la atención sobre el incumplimiento de lo ordenado en la decisión del 26 de septiembre de 2018, en la que, a su juicio, se dispuso que se enviara el asunto a la Sala Plena. 28.
Finalmente, el 31 de enero de 2019, la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación profirió sentencia de tutela de segunda instancia en la que confirmó la decisión impugnada, por la cual se declaró improcedente el amparo, puesto que no cumplió con los presupuestos de procedibilidad de tutela contra tutela y por falta de inmediatez (ver párr. 16). 29.
A juicio del actor, esa decisión se emitió “de refilón y por las ramas, en lugar de atender la orden inicial de que se diera traslado a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. 30. Señaló que, aunque lo que correspondía era que la Sala Plena resolviera la impugnación, la autoridad judicial accionada despachó desfavorablemente su solicitud con argumentos que no tenían relación con el hecho de que dos secciones de la Corporación resolvieran de manera distinta dos impedimentos sustentados en los mismos hechos. 31.
En ese sentido, adujo que su petición tenía la clara intención de que se realizara un estudio de fondo sobre los impedimentos y recusaciones, asunto de suma importancia que ameritaba ser unificado; sin embargo, la accionada, a pesar de que previamente se había ordenado llevar su solicitud a la Sala Plena y se había llamado la atención sobre el incumplimiento de esa orden, se abstuvo de resolver sobre el particular.
Trámite impartido e intervenciones 32. Mediante auto del 4 de julio de 2019, se avocó el conocimiento de la tutela ordenando notificar a la autoridad judicial accionada, así como a los presidentes de las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, a quienes se les vinculó en calidad de terceros con interés, por lo que se les remitió copia y se les instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. ➢ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 33.
A través del magistrado ponente de la decisión, la autoridad contestó el requerimiento y señaló de entrada que en el caso concreto no se reunieron los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra tutela, pues a pesar de que el accionante alegó una presunta vulneración a su derecho de petición, lo cierto es que lo que expone es un descontento con la decisión de segunda instancia adoptada dentro del proceso de tutela. 34.
Es decir, que se trata de una tutela contra tutela, cuya procedencia está sujeta a la comprobación de un fraude, situación que no se demostró. 35. Agregó que no es correcto afirmar que el memorial cuyo desconocimiento alega el actor corresponda al ejercicio del derecho de petición, pues en realidad se trata de una solicitud de carácter judicial, propuesta dentro de un trámite constitucional, que no está sometida a los términos de la Ley 1755 de 2015, sino a las reglas propias de las solicitudes de unificación de jurisprudencia. 36.
En gracia de discusión, planteó que si se resuelve de fondo el asunto debe tenerse en cuenta que en el memorial del 7 de septiembre de 2018, el accionante solicitó que se sometiera su caso al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para que se unificara la jurisprudencia en relación con los límites y alcances de los impedimentos de magistrados de esta Corporación. 37.
En consecuencia, como el oficio se encontraba dirigido a la presidencia, mediante auto del 26 de septiembre de 2018, se decidió remitirlo a esa dependencia para certificar que tuviera conocimiento del escrito. Sin embargo, encontrándose el expediente en la Secretaría General para cumplir la orden, se informó que la presidencia también había enviado, con destino al proceso, copia de la solicitud, de donde se infiere que ya tenía conocimiento de la misma. 38.
Por consiguiente, se solicitó el paso del proceso al despacho para continuar con el trámite, actuación que no puede ser tildada de irregular, pues lo que se buscaba era garantizar los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del tutelante. 39. De otro lado, aclaró que el actor incurrió en imprecisión al indicar en su escrito de tutela que en el auto del 26 de septiembre de 2018 “se había ordenado llevar mi solicitud a la Sala Plena”, pues en realidad lo que se ordenó en esa providencia fue poner el memorial en conocimiento de la “presidencia”, no de la “Sala Plena”, instancias totalmente diferentes y que el interesado confundió. 40.
En ese orden, explicó que nunca se ordenó el envío de la solicitud a la Sala Plena para que decidiera sobre la solicitud de unificación, pues lo que se pretendió fue que la presidencia, a quien estaba dirigido el documento, conociera el escrito. Comoquiera que tal dependencia consideró que no era la encargada de resolver la pretensión del actor, lo remitió a esa Subsección, quien lo atendió en la forma como lo indica la norma. 41.
Manifestó que si bien el actor se encuentra inconforme con el hecho de que su solicitud no haya sido resuelta por la presidencia, dicha situación no resulta irregular, pues es la Sección de la Subsección que conoce del proceso la que debe decidir si el asunto ameritaba ser llevado a Sala Plena, de conformidad con el artículo 271 del C.P.A.C.A. 42.
Finalmente, señaló que en la decisión atacada se analizaron los hechos y argumentos del tutelante y se concluyó que no cumplían con los requisitos de procedencia, lo que impedía el conocimiento de fondo del asunto y, de contera, la expedición de una sentencia de unificación. Asimismo, llamó la atención sobre el contenido descortés de la tutela de la referencia, en la que se hacen afirmaciones como que la Subsección adopta decisiones “olímpicamente”, “de refilón y por las ramas”, “con argumentos manidos”, “a nuestro gusto, evadiendo la administración de justicia y despachando argumentos con cajas destempladas” y “de un plumazo”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 43. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta contra la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico 44. Corresponde a la Sala establecer, en primer lugar, si en este caso se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. Solamente superado dicho análisis, en segundo término, deberá determinarse si la providencia del 31 de enero de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, vulneró los derechos fundamentales del actor y si en el trámite de la misma se presentaron irregularidades que conllevaron a la violación de su derecho fundamental a presentar peticiones.
De la procedencia de la acción de tutela 45. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 46.
Desde el año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 47.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 48. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. 49.
Además, cuando se trata de tutela contra providencias judiciales proferidas en otro trámite de tutela, por regla general, como lo ha explicado la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, la nueva tutela resulta improcedente, pues lo que se pretende es que los debates sobre la protección de derechos fundamentales no se prolonguen indefinidamente y, además, porque en sede de tutela el órgano de cierre es la citada Corporación a través de la revisión de las sentencias emitidas. 50.
No obstante, la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción del mismo tipo. En esa decisión la Corte señaló: Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia (Negrillas del texto original).
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. Si la acción se de (sic) tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede.
Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional. (Resaltado fuera de texto). De lo anterior, se pueden puntualizar tres posibilidades o excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: a) Contra la sentencia de tutela proferida por un juez diferente a la Corte Constitucional, siempre que se demuestre que la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. b) Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. c) Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. 51.
En consonancia con el criterio jurisprudencial expuesto, para la Sala es posible inferir que existen tres eventos o excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela, a saber: i) contra la sentencia de tutela proferida por un juez diferente a la Corte Constitucional, siempre que la nueva tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión atacada haya sido producto de una situación de fraude y que no exista otro medio eficaz para resolver la situación; ii) contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia; y iii) contra actuaciones posteriores al fallo, cuando se procure proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. 52.
Conviene anotar que en cualquiera de esos eventos en todo caso debe constatarse el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 53. En el caso concreto, es preciso recordar, el actor señaló que la decisión del 31 de enero de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, se expidió “de refilón y por las ramas”, sin atender su solicitud y la decisión de la misma Sala que había ordenado en el auto del 26 de septiembre de 2018 que se enviara el asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que emitiera una sentencia de unificación que resolviera los límites y alcances de los impedimentos. 54.
En consecuencia, sostuvo que aunque su memorial tenía la clara intención de que se emitiera una decisión de unificación, por parte de la Sala Plena de la Corporación, en la que se realizara un estudio sobre los impedimentos y recusaciones, la autoridad judicial accionada se abstuvo de resolver sobre el particular, incluso desconociendo su propia orden. 55.
Sin embargo, para la Sala esos argumentos no justifican un estudio de fondo de la nueva solicitud de tutela, en la medida que no evidencian o siquiera ponen de presente que la decisión de tutela cuestionada haya sido fruto de una situación de fraude que, como se explicó en precedencia, es el requisito previsto por la propia Corte Constitucional para la procedencia excepcional de este mecanismo contra providencias dictadas en otro proceso de tutela. 56.
En ese sentido, como da cuenta el recuento realizado en el acápite de “hechos”, lo que se observa es el propósito del interesado de discutir indefinidamente las decisiones de las autoridades judiciales presentando tutelas contra fallos de tutelas de manera reiterada. Además, se aprecia que su intención con la nueva solicitud de tutela es que se estudie nuevamente su petición, dirigida a que la Sala Plena de la Corporación sea la que resuelva el recurso de impugnación contra la sentencia de tutela de primera instancia, asunto que ya fue decidido en la decisión cuestionada, como pasará a explicarse. 57.
Así, para mayor claridad del asunto, la Sala advierte que en la sentencia del 31 de enero de 2019, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado sí avocó el estudio de la solicitud de unificación elevada por el actor y la resolvió de fondo, situación diferente es que no encontró mérito para que se expidiera una decisión unificadora, precisamente porque la tutela no cumplía los requisitos mínimos de procedibilidad. 58.
Es decir, si el propósito del memorial del accionante era que se emitiera una decisión de fondo en el proceso de tutela debía primero acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela; empero, ello no ocurrió. 59. Se recuerda que en esa decisión la autoridad judicial accionada concluyó que el amparo pretendido por el actor era improcedente por cuanto correspondía a una tutela contra sentencia de tutela y no se demostró la existencia de fraude que justificara el estudio de fondo de la nueva acción constitucional. 60.
Adicionalmente, la accionada advirtió que tampoco se cumplió el presupuesto de la inmediatez, pues los fallos de tutela que se pretendían atacar fueron expedidos hace más de cuatro años, plazo que no se podía considerar desde ningún punto como razonable. 61. Por consiguiente, no existían razones para proferir una decisión unificadora, pues lo accesorio sigue la suerte de lo principal y si en este caso la acción resultaba improcedente la misma suerte debía correr la solicitud de unificación de jurisprudencia dirigida a que se resolviera en segunda instancia dicha tutela. 62.
Al respecto, en el fallo cuestionado se indicó: 2.5.2. Sobre la solicitud de unificación Por medio de memorial del 7 de septiembre de 2018, el señor Marcos Bejarano Sánchez allegó memorial en el que solicitó que el presente asunto sea llevado a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, para que, por importancia jurídica, se unifiquen los criterios alrededor de las manifestaciones de impedimento, especialmente la propuesta por el doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez dentro del proceso 11001-03-15-000-20172199-00 y que fue aceptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de forma que el referido consejero se separó, a su juicio irregularmente, del conocimiento del caso.
Pues bien, las solicitudes de unificación de jurisprudencia se encuentran regladas por medio del artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, el Consejo de Estado tiene la facultad de proferir sentencia de unificación en aquellos casos que por importancia jurídica, trascendencia económica o social necesidad de sentar jurisprudencia ameriten un pronunciamiento unánime de la Corporación en pleno. Visto lo anterior, es claro que para que proceda la unificación jurisprudencial es necesario que el tema discutido sea de amplia trascendencia, razón por la que el citado artículo ordena que la solicitud de unificación exponga las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y los motivos que determinan su importancia, de tal forma que pueda decidirse, en primera medida, si el asunto amerita una sentencia de unificación. En ese sentido, debido a que lo pretendido es que se profiera una decisión de fondo unificada sobre un asunto determinado, es necesario, en materia de tutela, que el medio de amparo cumpla con todos los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, pues en caso de que no se atiendan la totalidad de exigencias para su conocimiento, no sería posible estudiar la solicitud de amparo. 63.
En los términos expuestos, para la Sala no queda duda que la intención del accionante es obtener un nuevo pronunciamiento sobre su solicitud, la cual ya fue resuelta en el fallo objeto de censura. 64. Ahora bien, aunque en el interesado señaló que se le vulneró su derecho de petición, pues se pretermitieron los términos para responderle y se le dio un trámite que no correspondía, sin que se tomara una decisión de fondo como lo ordena la ley, la Sala advierte que debe distinguirse entre el derecho a presentar peticiones ante las autoridades administrativas y las peticiones relacionadas con los trámites y actuaciones del proceso judicial. 65.
De modo que, en gracia de discusión, aun si se aceptara que lo que pretende el accionante es buscar la protección de su derecho fundamental a elevar peticiones (sin atacar la sentencia del 31 de enero de 2019), en todo caso no se advierte vulneración alguna en el trámite impartido por la autoridad judicial accionada, pues en este caso es claro que se trataba de una petición de carácter estrictamente judicial que no puede atenerse al trámite y términos de la Ley 1755 de 2015. 66.
Sobre la aludida diferencia, la propia Corte Constitucional ha señalado: El derecho de petición es pues un derecho fundamental de naturaleza esencialmente política, que no subsume todas las actuaciones ante la administración, que no puede asimilarse con otros derechos como el derecho de acción, ni con otros procedimientos administrativos de naturaleza especial regulados en normas diferentes al Código Contencioso Administrativo, que como en el caso sub examine son objeto de leyes especiales, las que por lo demás, como pasa a explicarse, no pueden entenderse incorporadas a dicho Código[3]. 67.
A su turno, la Sección Quinta de esta Corporación distinguió ambas figuras y precisó lo siguiente[4]: [E]n lo que se refiere a las peticiones presentadas ante las autoridades judiciales, tanto el Tribunal Constitucional como esta Corporación han definido unos parámetros especiales de procedibilidad y han precisado que en la actividad jurisdiccional hay que diferenciar (i) los procedimientos judiciales del juez y (ii) las labores eminentemente administrativas, comoquiera que aquellas se rigen por la ley procesal pertinente y las segundas por las reglas aplicables a la administración pública.
Por consiguiente, en el primer evento las solicitudes de las partes que no son atendidas oportunamente, no constituirán una vulneración del derecho de petición, sino un desconocimiento del debido proceso, comoquiera “que dicha conducta, al desconocer los términos de ley sin motivo probado y razonable, impli[que] una dilación injustificada al interior del proceso judicial, la cual está proscrita por el ordenamiento constitucional (CP. arts. 29 y 229).
(…) Así pues, se puede evidenciar que la acción de tutela es improcedente para proteger el derecho de petición sobre actuaciones que tienen carácter judicial, pero si lo pedido se refiere a aspectos eminentemente administrativos a cargo del juez, sí procederá la protección del derecho bajo las reglas establecidas en la Ley Estatutaria 1755 de 2015. 68.
En ese horizonte de comprensión, comoquiera que lo pretendido por el actor es que se resolviera su recurso de impugnación por parte de la Sala Plena de la Corporación, por cuanto en su criterio el tema allí discutido ameritaba ser unificado, no queda duda para la Sala que dicha petición tiene un carácter estrictamente judicial, por lo que en todo caso el amparo también resulta improcedente. 69.
Por último, la Sala llama la atención del accionante para que en lo sucesivo se abstenga de seguir empelando expresiones ofensivas, desobligantes y soeces, como lo hizo en el escrito de tutela, so pena de que se le impongan las sanciones correspondientes, de conformidad con los artículos 44 y 78, numeral 4º del C.G.P. Conclusión 70. Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por el señor Marcos Bejarano Sánchez, por las razones hasta aquí expuestas. 71.
En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Marcos Bejarano Sánchez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIARLA a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] Sentencia C-510 de 2004.
Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 25 de enero de 2018, Exp. 23001-23-33-000-2017-00474- 01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.