ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEFECTO FÁCTICO / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO ORGÁNICO La Sala deberá determinar (…) si la sentencia del 30 de octubre de 2018, objeto de tutela, incurrió en defecto fáctico, orgánico, procedimental o violación directa de la Constitución, como lo alegó la parte actora.
(…) [En relación con el defecto orgánico y] frente al argumento según el cual el tribunal desbordó sus competencias y analizó cargos que no se le habían propuesto, como es el argumento del “acto de trámite”, que no fue discutido en la primera instancia, la Sala de entrada advierte que (…) el tribunal no tuvo por demostrado que el acto fuera de trámite, por el contrario, precisamente con base en el análisis sobre la naturaleza del acto fue que la autoridad judicial accionada procedió a realizar un estudio de fondo y verificar su legalidad.
En consecuencia, no se encuentra demostrado dicho cargo. (…) [En cuanto al defecto fáctico, a juicio de la Sala,] le asiste razón a la parte actora en su alegato, pues el criterio de esta Corporación tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es que en los eventos en que la sentencia de primera instancia es favorable al administrado y, por ende, este no tiene razones para apelar, pero sí lo hace la administración, de igual forma el ad quem está obligado a resolver todos los cargos de la demanda, como garantía del derecho al debido proceso y el principio de igualdad de las partes o simetría procesal.
(…) Así, comoquiera que el municipio demandado en el proceso ordinario presentó recurso de apelación, al tribunal le correspondía no solo resolver las causales de nulidad que prosperaron en primera instancia, sino las que se arguyeron en la demanda, pues solo si encontraba demostrado al menos un cargo podía declarar la nulidad del acto. Por el contrario, únicamente si analizaba todas las causales de nulidad y no le hallaba mérito a ninguna podía concluir que el acto era legal, como finalmente lo decidió, aunque relevándose de dicho estudio.
(…) [En ese orden de ideas,] para la Sala no queda duda que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto procedimental absoluto y vulneración del principio de congruencia de la sentencia, pues omitió resolver todos los cargos de la demanda, sin justificación alguna. (…) En conclusión, la Sala dejará sin efectos la sentencia materia de tutela por desconocer el principio de congruencia de la sentencia y vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del señor [Y.A.M.V.].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01339-00(AC) Actor: YUMMAN ALEJANDRO MONSALVE VILLADA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ 1.
Procede la Sala a proferir fallo dentro del presente proceso de tutela promovido, a través de apoderado judicial, por el señor Yumman Alejandro Monsalve Villada, en contra del Tribunal Administrativo del Chocó. SINTESIS DEL CASO 2. El señor Yumman Alejandro Monsalve Villada realizó los trámites para obtener una licencia de construcción; sin embargo, el municipio de Quibdó le negó la solicitud mediante Resolución 14875 de 2012.
Contra ese acto el interesado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Chocó, quien accedió a las pretensiones. Apelada la decisión por el ente territorial demandado, el Tribunal Administrativo del Chocó la revocó, pero omitió el estudio de todos los cargos de la demandada, desconoció los límites de su competencia y se extralimitó en el examen del recurso de apelación.
ANTECEDENTES 3. El señor Yumman Alejandro Monsalve Villada, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia en conexidad con los principios de legalidad y congruencia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO. - Tutelar los derechos fundamentales al Debido proceso, Igualdad, Acceso a la administración de justicia y la protección constitucional por conexidad con el derecho fundamental al debido proceso los principios de legalidad, congruencia, preclusión y eventualidad, perentoriedad de los términos y oportunidades procesales, el deber calificar la conducta procesal de las partes, el deber de no estudiar hechos nuevos y el deber de decidir todos los cargos formulados en la demanda.
SEGUNDO. - DECLARAR, que la Sentencia 189 del 30 de octubre de 2018 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, incurrió en vía de Hecho, en la modalidad de Defecto Factico por violentar los artículos 13, 29 y 228 de la Constitución Política de Colombia. Lo anterior de conformidad con las razones explicadas en el acápite denominado “III.
DE LA CARGA ARGUMENTATIVA. LA CONFIGURACION DE LA VÍA DE HECHO" y siguientes. TERCERO.-DECLARAR, que la Sentencia 189 del 30 de octubre de 2018 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, incurrió en vía de Hecho al trasgredir los derechos fundamentales al Debido proceso, Igualdad, Acceso a la administración de justicia y la protección constitucional por conexidad con el derecho fundamental al debido proceso los principios de legalidad, congruencia, preclusión y eventualidad, perentoriedad de los términos y oportunidades procesales, el deber calificar la conducta procesal de las partes, el deber de no estudiar hechos nuevos y el deber de decidir todos los cargos formulados en la demanda.
CUARTO. - Como consecuencia de lo anterior, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRA TIVO DEL CHOCÓ accionado, emitir una nueva sentencia que incluya dentro de su motivación la garantía efectiva de los siguientes supuestos, sin quebrantar el principio de inescindibilidad de la ley así: a) Que en atención al principio de congruencia y el derecho al acceso a la administración de justicia, se ordene al Tribunal el estudio de todos los cargos de la demanda contra Resolución 1485 de 2012, tal como lo ordena el criterio del CONSEJO DE ESTADO sentencia del 26 de julio de 2018, con radicación nro. 25000-23-37-000-2013-00585-01 (21162) M.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. b) Que se ordene al Tribunal aplicar al caso concreto las consecuencias del artículo 21 del Decreto 1469 de 2010. c) Que se ordene al Tribunal administrativo del Chocó, no deducir consecuencias jurídicas del acta de visita técnica, por cuanto éste no es un requisito legal, previsto en el artículo 21 del Decreto 1469 de 2010, ni el mentado Decreto le otorga efectos jurídicos para decidir sobre la concesión o negación de la licencia de construcción. d) Que se ordene al Tribunal administrativo del Chocó, deducir consecuencias jurídicas de la falta de impugnación del cargo de "expedición irregular" que prosperó en la sentencia de primera instancia de fecha 27 de febrero de 2015; de conformidad con el criterio del CONSEJO DE ESTADO plasmado en Sentencia del 7 de junio de 2018, expediente nro. 47001-23-31-000-2004-00487-01.
C.P. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. e) Que se ordene al Tribunal Administrativo del Chocó, rechazar argumentos nuevos no planteados ni abordados por el juez ni las partes en la primera instancia, como lo es la tesis de “acto de trámite” que sustenta el recurso de apelación. Lo anterior de conformidad con el criterio de (sic) del CONSEJO DE ESTADO en sentencia de 24 de mayo de 2012, Rad: 70001233100019980070210, Actor;
Alfonso Alejandro Redondo Pineda, M.P. Gustavo E. Gómez Aranguren. f) Que se ordene al Tribunal administrativo del Chocó, que deduzca consecuencias jurídicas del inciso 20 del art. 36 Dto. que señala que "se tendrá por titular de la licencia, a quien esté registrado como propietario en el certificado de tradición y libertad del predio o inmueble" y no quien resulte como propietario o no del "acta de visita técnica”. g) Que se ordene al Tribunal administrativo del Chocó, aplicar el artículo 280 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del c.P.A.CA, que prescribe el deber al juez en la motivación de la sentencia "el juez siempre deberá calificar la conducta procesal de las partes y, de ser el caso, deducir indicios de ella"; esto es, deducir consecuencias de 1) "falta de contestación de la demanda", 2) "inasistencia a la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA", como la 3) "no presentación de alegatos de conclusión" e 4)"inasistencia a la audiencia fallo", que llevaron a la sentencia condenatoria de primera instancia. h) Que se ordene al Tribunal administrativo del Chocó, aplicar el principio del "nemo auditur propriam turpitudinem allegans" esto es, la prohibición legal y moral que el Municipio de Quibdó saque ventajas inmerecidas de su inactividad procesal y sus errores administrativos en la expedición de la Resolución 1485 de 2012. i) Que se ordene al Tribunal administrativo del Chocó, en aras de la protección del derecho a la igualdad de trato por parte de las autoridades, aplicar los criterios del CONSEJO DE ESTADO en las sentencias ya citadas.
QUINTO. -ORDENAR, que se revoque, modifique o en su defecto la revisión de la Sentencia 189 del 30 de octubre de 2018 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, a fin que se garantice al señor YUMMAN ALEJANDRO MONSALVE identificado con la cédula de ciudadanía C.C. No. 72 286 966 de Barranquilla, las garantías fundamentales constitucionales al Debido proceso, Igualdad, Acceso a la administración de justicia y la protección constitucional por conexidad con el derecho fundamental al debido proceso los principios de legalidad, congruencia, preclusión y eventualidad, perentoriedad de los términos y oportunidades procesales, el deber calificar la conducta procesal de las partes, el deber de no estudiar hechos nuevos y el deber de decidir todos los cargos formulados en la demanda.
SEXTO. - LO ULTRA Y EXTRA PETITA. Hechos y fundamentos de la vulneración 4. Como supuestos fácticos relevantes, se narraron los que a continuación se sintetizan: 5. El actor solicitó una licencia de construcción que le fue negada por el municipio de Quibdó, mediante Resolución 1485 de 2012, motivo por el cual interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto, la cual correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial Chocó. 6.
A través de sentencia del 27 de febrero de 2015, el juzgado accedió a las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, que el ente territorial demandado no contestó el libelo y tampoco compareció a las audiencias. 7. Apelada esa decisión por la parte vencida, el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 11 de octubre de 2017, la revocó porque consideró que la resolución atacada era un “acto de trámite”. 8.
Esa sentencia fue objeto de tutela por parte del señor Yumman Alejandro Monsalve Villada, acción constitucional que fue resuelta en sentencia del 23 de agosto de 2018, exp. 2018-00886-00, C.P. Milton Cháves García, en la cual se accedió al amparo pretendido y se ordenó al tribunal dictar una nueva decisión en la que desacatara la tesis del “acto de trámite”. 9.
Como consecuencia de ello, el Tribunal Administrativo del Chocó expidió la sentencia del 30 de octubre de 2018, en la cual persistió en la revocatoria de la providencia de primera instancia. 10. A juicio de la parte actora, en esa decisión el tribunal únicamente estudió el cargo relativo a la “falsa motivación” y se abstuvo de resolver los restantes, valga decir, “nulidad por violación del derecho de audiencia y defensa”, “expedición irregular” e “infracción de las normas en que debían fundarse”. 11.
Ese proceder, en su criterio, desconoció la sentencia del 25 de julio de 2018, exp. 201300585-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal, según el cual, cuando la administración es la única apelante porque la sentencia fue favorable al administrado, el juez debe estudiar todos los argumentos y cargos formulados en la demanda. 12. Adicionalmente, el actor señaló que se incurrió en defecto fáctico pues al valorar las pruebas recaudadas se le otorgó al acta de visita técnica un alcance que no tenía, al tiempo que se dejó de aplicar sin razón el artículo 21 del Decreto 1469 de 2010, pues con base en esa prueba se concluyó que existía una superposición de los predios y se negó la licencia, pasando por alto que el decreto en comento únicamente autoriza valerse del certificado de libertad para dar por demostrada dicha circunstancia, de ahí que el acta de visita técnica no sea un documento autorizado para declarar la viabilidad, negación o desistimiento de la licencia de construcción, como erróneamente lo entendió la autoridad judicial accionada. 13.
Señaló que en la sentencia de primera instancia el juzgado anuló el acto demandado por encontrar probados los cargos de “falsa motivación” y “expedición irregular del acto”; sin embargo y a pesar de que el ente territorial apelante únicamente se refirió a la falsa motivación, el tribunal revocó la sentencia impugnada, cuando lo propio era mantener incólume la decisión condenatoria, precisamente porque el cargo de anulación correspondiente a la “expedición irregular” fue encontrado demostrado por el a quo y no fue cuestionado por el apelante, circunstancia que demuestra la incongruencia de la sentencia objeto de tutela. 14.
Asimismo, precisó que el tribunal se extralimitó en el examen del recurso de apelación, pues no tuvo en cuenta que la alzada propuesta por la entidad constituyó una defensa judicial extemporánea, toda vez que las razones de inconformidad debieron esgrimirse en la contestación de la demanda como excepciones de mérito, en los alegatos o en las audiencias, de donde concluyó que el recurso de apelación no es la oportunidad para revivir etapas precluidas o para subsanar la negligencia del Municipio de Chocó. 15.
En consecuencia, afirmó que el tribunal se extralimitó en el análisis del recurso de apelación, pues la tesis central de la impugnación fue que la Resolución 14875 de 2012 constituía un acto de trámite, aspecto que constituye un “argumento nuevo” que no fue objeto de estudio por parte del a quo y que en todo caso ya había sido dilucidado en sede de tutela por el Consejo de Estado en la sentencia del 11 de octubre de 2017, que ordenó al tribunal descartar esa tesis.
Por ende, el estudio de ese argumento excedió el objeto y la finalidad de la alzada, pues fue extemporáneo y atentó contra el derecho de contradicción. 16. Por último, alegó que el tribunal no apreció la conducta procesal del municipio demandado y, de contera, omitió otorgarle las consecuencias jurídicas que el artículo 280 del C.G.P. prevé para los casos en que no se contesta la demanda, no se asiste a las audiencias o no se presentan alegatos de conclusión. 17.
En suma, el tutelante sostuvo que en este caso se configuró: i) defecto fáctico, por otorgarle un alcance indebido a la visita técnica; ii) defecto orgánico, porque se desconocieron los límites de competencia señalados en el artículo 320 del C.G.P., según el cual la competencia del ad quem se limita a los reparos formulados en el recurso; iii) defecto procedimental, igualmente porque se excedió la competencia del fallador de segunda instancia: iv) violación directa de la Constitución, pues se desconoció el artículo 230 Superior, el cual dispone que los jueces están sometidos al imperio de la ley y la jurisprudencia, y comoquiera que en este caso se pasaron por alto varios pronunciamientos del Consejo de Estado.
Trámite impartido e intervenciones 18. Mediante auto del 8 de abril de 2019, se avocó el conocimiento de la tutela, ordenando notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó, en calidad de demandados, por lo que se les remitió copia y se les instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. 19.
La autoridad judicial demandada guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 20. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Chocó, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico 21. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela y, en segundo término, solamente si se encuentran superados tales requisitos, se establecerá si la sentencia del 30 de octubre de 2018, objeto de tutela, incurrió en defecto fáctico, orgánico, procedimental o violación directa de la Constitución, como lo alegó la parte actora. 3.
De la acción de tutela contra providencias judiciales 22. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 23.
Desde el año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 24.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 25. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.
Tanto es así que en la sentencia T-398-17[3], la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 26.
Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 27.
Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 28. Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 29.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial 30. En el presente caso: (i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto se pretende atacar una providencia judicial que presuntamente resulta violatoria de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del tutelante y tiene importantes repercusiones en el proyecto de vida del accionante, por cuanto se trata, en suma, de la negativa a una licencia de construcción;
(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia atacada, dado que la providencia data del 30 de octubre de 2018 y la tutela fue presentada el 02 de abril de 2019; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal;
(iv) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente otro recurso; (v) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y, finalmente, (vi) no se atacó una sentencia de tutela. Caso Concreto 31.
En primer lugar, sea lo primero recordar que en el caso concreto el actor, tanto en sus pretensiones como en el desarrollo de los hechos y la sustentación de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela, adujo que en este caso se desconoció el principio de congruencia de la sentencia. 32. Lo anterior, pues, por un lado, la autoridad judicial accionada se abstuvo de analizar todos los cargos de la demanda, a pesar de que actuó como apelante único el ente territorial demandado y, de conformidad con el criterio pacífico de este Corporación planteado en la sentencia del 26 de junio de 2018, exp. 2013-00585-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, en los casos en que la administración actúa como apelante único porque la sentencia fue favorable al demandante, el juez de segunda instancia está obligado a resolver todos los cargos y argumentos expuestos en la demanda, so pena de vulnerar los principios de congruencia e igualdad procesal. 33.
En ese sentido, en la decisión mencionada la Sección Cuarta de esta Corporación señaló al respecto[4]: [S]e dará aplicación al criterio fijado por la Sala, en oportunidad anterior[5], en la cual, frente a los límites que tiene el superior al decidir el recurso de apelación, precisó que en los casos en que la administración es el único apelante porque la sentencia fue favorable al administrado y, por tanto, este carecería de interés para apelar, «le corresponde a la Sala analizar el argumento que en primera instancia no prosperó en favor de la parte demandante», toda vez que: […] el superior tiene el deber de estudiar los otros argumentos o razones expuestos en la demanda, para garantizar así el principio de congruencia y de igualdad de las partes o simetría procesal, que se informan, ambos, en el derecho a la tutela judicial efectiva –que le impone el estudio y decisión de todo lo reclamado por el actor-, en el derecho de contradicción –que le asegura al demandado que únicamente está llamado a resistirse a lo que le fue formulado de manera expresa- y el derecho a la igualdad –que supone relativa paridad de las partes, sin que pueda encontrarse ninguna de ellas en situación de inferioridad jurídica. 34.
En este caso, a juicio del tutelante, es claro que ello no se cumplió y que el tribunal accionado vulneró el principio de congruencia de la sentencia, que imponía el estudio de todos los cargos de nulidad planteados en la demanda. 35. De otro lado, el tutelante también considera que la autoridad judicial accionada desbordó las competencias asignadas al ad quem en el artículo 320 del C.G.P. y fue más allá al analizar cargos que no se le habían propuesto, como es el caso del argumento según el cual la resolución demandada constituía un “acto de trámite”, hecho nuevo que no fue discutido en la primera instancia y que el actor no tuvo la oportunidad de controvertir. 36.
Y, finalmente, en criterio del actor, el tribunal no tuvo en cuenta que los cargos de anulación que llevaron al juez de primera instancia a declarar la nulidad del acto demandado fueron dos, valga decir, la falsa motivación y la expedición irregular del acto, mientras que en el recurso de apelación solamente se elevaron reparos frente a la falsa motivación, lo que de suyo implicaba que la sentencia condenatoria debía dejarse incólume, pues el cargo restante no fue atacado y por sí solo implicaba la nulidad del acto censurado. 37.
Pues bien, frente al argumento según el cual el tribunal desbordó sus competencias y analizó cargos que no se le habían propuesto, como es el argumento del “acto de trámite”, que no fue discutido en la primera instancia, la Sala de entrada advierte que no le asiste razón al tutelante. 38. Si bien el tribunal se refirió a la naturaleza del acto acusado y transcribió apartes del mismo, lo cierto es que lo hizo con el fin de ratificar su competencia para analizar de fondo la demanda, dicho sea de paso con fundamento en la decisión de tutela del 11 de octubre de 2017, M.P. Milton Cháves, en la que se le ordenó descartar la tesis del acto de trámite. 39.
Así, en la sentencia materia de tutela se indicó al respecto: Bajo las anteriores consideraciones y teniendo en cuenta que en la sentencia de tutela a la cual hoy se le da cumplimiento, el Honorable Consejo de Estado consideró que el acto que hoy se acusa era un acto administrativo definitivo, le corresponde a este Tribunal hacer un estudio de fondo, para determinar si el mismo se encuentra viciado e nulidad y, a ello se procede en los siguientes términos (…)[6] 40.
De lo anterior, se advierte con meridiana claridad que el tribunal no tuvo por demostrado que el acto fuera de trámite, por el contrario, precisamente con base en el análisis sobre la naturaleza del acto fue que la autoridad judicial accionada procedió a realizar un estudio de fondo y verificar su legalidad. En consecuencia, no se encuentra demostrado dicho cargo. 41.
De otra parte, el actor señaló que la providencia incurrió en defecto fáctico, pues no tuvo en cuenta el criterio de este Corporación, contenido en la sentencia del 26 de junio de 2018, exp. 2013-00585-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, según el cual en los casos en que la administración actúa como apelante único porque la sentencia fue favorable al demandante, el juez de segunda instancia debe resolver todos los cargos de la demanda. 42.
Además, en este mismo punto, el accionante agregó que en la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, se declaró la nulidad de los actos demandados con fundamento en las causales de: i) falsa motivación y ii) expedición irregular del acto. 43. Sin embargo, el recurso de apelación del municipio solo cuestionó la falsa motivación y el tribunal solo resolvió dicho cargo, de ahí que debía mantenerse incólume la decisión, precisamente porque seguía estando demostrado la expedición irregular, sin perjuicio de lo cual el tribunal decidió revocarla. 44.
Es decir, que el tribunal no resolvió la causal de nulidad restante -expedición irregular-, la cual había sido declarada por el a quo ordinario y que conllevó a que se anularan los actos censurados, de ahí que en todo caso la providencia apelada debía ser confirmada, pues para revocarla se requería que se desvirtuaran ambas causales de nulidad, pero ello no ocurrió. 45.
Al respecto, una vez analizada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se aprecia que en efecto el señor Monsalve Villada alegó las siguientes causales de nulidad de los actos demandados: i) falsa motivación y falta de motivación; ii) infracción de las normas en que debía fundarse; iii) violación del derecho de audiencia y de defensa; y iv) expedición irregular del acto. 46.
En la providencia del 27 de febrero de 2015[7], el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó accedió a las pretensiones de la demanda y anuló los actos atacados, por considerar que se demostraron las causales de falsa motivación y expedición irregular del acto. 47. Por consiguiente, el municipio de Quibdó fue el único apelante y se limitó a cuestionar la naturaleza definitiva del acto administrativo, ratificar la motivación en él contenida –para desvirtuar la causal de nulidad relativa a la falsa motivación- y el monto de los perjuicios morales solicitados en la demanda. 48.
En consecuencia, le asiste razón a la parte actora en su alegato, pues el criterio de esta Corporación tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es que en los eventos en que la sentencia de primera instancia es favorable al administrado y, por ende, este no tiene razones para apelar, pero sí lo hace la administración, de igual forma el ad quem está obligado a resolver todos los cargos de la demanda, como garantía del derecho al debido proceso y el principio de igualdad de las partes o simetría procesal. 49.
En efecto, en la sentencia del 26 de junio de 2018, exp. 2013-00585-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al respecto se ratificó dicho criterio con los siguientes argumentos: [S]e dará aplicación al criterio fijado por la Sala, en oportunidad anterior, en la cual, frente a los límites que tiene el superior al decidir el recurso de apelación, precisó que en los casos en que la administración es el único apelante porque la sentencia fue favorable al administrado y, por tanto, este carecería de interés para apelar, «le corresponde a la Sala analizar el argumento que en primera instancia no prosperó en favor de la parte demandante», toda vez que: El superior tiene el deber de estudiar los otros argumentos o razones expuestos en la demanda, para garantizar así el principio de congruencia y de igualdad de las partes o simetría procesal, que se informan, ambos, en el derecho a la tutela judicial efectiva –que le impone el estudio y decisión de todo lo reclamado por el actor-, en el derecho de contradicción –que le asegura al demandado que únicamente está llamado a resistirse a lo que le fue formulado de manera expresa- y el derecho a la igualdad –que supone relativa paridad de las partes, sin que pueda encontrarse ninguna de ellas en situación de inferioridad jurídica. 50.
De los apartes jurisprudenciales transcritos se infiere que efectivamente en los casos en que en que la entidad pública es la única apelante porque la providencia fue favorable a los intereses del demandante al superior le asiste la obligación de analizar todos los argumentos de la demanda, incluso los que no prosperaron a favor de la parte activa del proceso. 51.
Dicho criterio ha sido reiterado en varias oportunidades por esta Corporación, en los siguientes términos[8]: La Sala considera que el apelante tiene razón en uno de sus planteamientos, como se verá más adelante. Pero ello no quiere decir que deba revocarse la sentencia, porque hay otros cargos de la demanda que están llamados a prosperar parcial o totalmente, por violación del debido proceso o porque no se causa el impuesto.
La Sala debe pronunciarse sobre esos aspectos, toda vez que los argumentos en que se fundan, fueron planteados por la parte demandante, amén de que la sentencia, al ser favorable a sus pretensiones, le impedía interponer el recurso de apelación[9], lo que excluía su interés legítimo para recurrir[10]. En casos como este, en los que el superior descarta el argumento principal de la sentencia-esto es, la extraterritorialidad del ICA-, tiene el deber de estudiar los otros argumentos o razones expuestos en la demanda, para garantizar así el principio de congruencia y de igualdad de las partes o simetría procesal, que se informan, ambos, en el derecho a la tutela judicial efectiva –que le impone el estudio y decisión de todo lo reclamado por el actor- y en el derecho de contradicción –que le asegura al demandado que únicamente está llamado a resistirse a lo que le fue formulado de manera expresa- y el derecho a la igualdad –que supone relativa paridad de las partes, sin que pueda encontrarse ninguna de ellas en situación de inferioridad jurídica-. 52.
En consecuencia, resulta claro que si en este caso el actor planteó cuatro causales de nulidad en su demanda y el juez de primera instancia analizó y encontró demostradas dos de ellas, en razón de lo cual declaró la nulidad de los actos, al demandante no le asistía interés para apelar, como sí le asistía al ente territorial demandado, por lo que se cumplen los supuestos anotados. 53.
Así, comoquiera que el municipio demandado en el proceso ordinario presentó recurso de apelación, al tribunal le correspondía no solo resolver las causales de nulidad que prosperaron en primera instancia, sino las que se arguyeron en la demanda, pues solo si encontraba demostrado al menos un cargo podía declarar la nulidad del acto. Por el contrario, únicamente si analizaba todas las causales de nulidad y no le hallaba mérito a ninguna podía concluir que el acto era legal, como finalmente lo decidió, aunque relevándose de dicho estudio. 54.
En la sentencia objeto de tutela el tribunal estudió la causal de falsa motivación, la cual encontró desvirtuada por considerar que en la medida que existía discusión respecto de la titularidad del predio sobre el cual se solicitó la licencia de construcción, se hacía necesario determinar el verdadero propietario del inmueble, controversia que escapaba a la órbita de competencia de la administración municipal, de ahí que la motivación que sustentó el acto demandado no era falsa, contrario a lo decidido por el juez de primer grado. 55.
Por consiguiente, debía el tribunal analizar las causales de nulidad restantes, valga decir, la expedición irregular del acto, la infracción de las normas en que debía fundarse y la violación del derecho de audiencia y de defensa, las cuales fueron planteadas en la demanda y sobre ello no existe discusión, a tal punto que en el acápite de la sentencia objeto de tutela correspondiente a las “normas violadas y concepto de la violación” el tribunal transcribió expresamente las causales de nulidad que adujo el actor en su escrito de demanda[11]. 56.
Sin embargo, ello no ocurrió y la autoridad judicial accionada revocó la decisión de primera instancia relevándose del estudio de las causales de nulidad restantes, proceder que de suyo resulta violatorio de los derechos fundamentales del accionante. 57. En gracia de discusión, aun si el tribunal no hubiera acogido el precedente jurisprudencial explicado con anterioridad, lo cierto es que cuando mínimo le correspondía resolver el cargo de “expedición irregular del acto”, pues dicha causal, junto con la falsa motivación, fueron las que se encontraron acreditadas en la providencia de primera instancia y las que llevaron al juez a declarar la nulidad de los actos administrativo demandados. 58.
En esos términos, no bastaba con que el tribunal desvirtuara la causal de falsa motivación, pues el acto seguía siendo nulo por haber sido expedido irregularmente, como lo declaró el a quo ordinario. 59. Máxime si se tiene en cuenta que en su recurso de apelación el municipio demandado tampoco cuestionó dicho cargo, pues, se reitera, en el escrito de alzada se limitó a ratificar la veracidad de la motivación del acto, la naturaleza de trámite del mismo y los perjuicios morales. 60.
En ese horizonte de comprensión, para la Sala no queda duda que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto procedimental absoluto y vulneración del principio de congruencia de la sentencia, pues omitió resolver todos los cargos de la demanda, sin justificación alguna. 61. Sobre el mencionado principio, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que su desconocimiento conlleva un defecto procedimental, así[12]: Ha considerado la Corte que de darse esta irregularidad existe un defecto procedimental –SU-424 de 2012- en el ejercicio del poder legítimo del juez de administrar justicia al pronunciar sentencia de fondo sin que ésta comprenda el análisis de las pretensiones del demandante, lo que conduce, inexorablemente, a un defecto que afecta derechos fundamentales de las partes en el proceso. 62.
A su vez, esta Corporación ha considerado que la incongruencia de las sentencias judiciales configura una irregularidad, dado que supone un fallo ultrapetita, extrapetita o minuspetita, así[13]: Normativamente el mencionado principio tenía su fundamento en el artículo 170 del C.C.A., modificado por el Decreto 2304 de 1989 artículo 38, que indicaba: “Artículo 170.- La sentencia tiene que ser motivada.
Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas.” El CPACA no trae una disposición similar, sin que ello signifique que este principio no se exija, pues de hecho el mismo se encuentra regulado en el artículo 305 del C. de P. C y 281 del nuevo Código General del Proceso, en los siguientes términos: “Artículo 281.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.” Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes.
En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. 63.
En ese orden de ideas, se tiene que las sentencias judiciales deben cumplir con el principio de congruencia tanto interna como externamente. En este caso, lo que está en discusión es la congruencia externa de la sentencia objeto de tutela, pues el fallador de segunda instancia se abstuvo de resolver todos los cargos del petitum, a pesar de que la providencia de primer grado fue favorable a sus intereses y la única apelante fue la entidad demandada, caso en el cual, de conformidad con la tesis de esta Corporación (ver párr. 49 - 51), debieron resolverse todos los cargos de nulidad planteados en el libelo inicialista, pero ello no ocurrió. 64.
Sumado a lo anterior, a pesar de que en la providencia condenatoria de primera instancia se encontraron demostrados dos cargos de nulidad -falsa motivación y expedición irregular- que condujeron a la nulitación del acto administrativo demandado, lo cierto es que en la sentencia atacada solamente se resolvió lo atinente a la falsa motivación, de ahí que el acto seguía siendo nulo por encontrarse acreditada la expedición irregular del mismo, razón por la que debía confirmarse la sentencia; empero, dicha circunstancia fue pasada por alto y por el contrario se pretermitió la instancia al proferir una sentencia sin motivación al respecto, en la que se revocó la decisión de primer grado sin un análisis específico frente a la causal de nulidad restante, proceder que se encuentra proscrito. 65.
Así las cosas, se encuentra demostrado que la decisión bajo análisis incurrió en defecto procedimental y vulneración del principio de congruencia de la sentencia, motivo por el cual, violó de manera directa la Carta y, en esa medida, vulneró el derecho constitucional fundamental al debido proceso[14], por las razones hasta aquí expuestas.
Conclusión 66. En conclusión, la Sala dejará sin efectos la sentencia materia de tutela por desconocer el principio de congruencia de la sentencia y vulnerar los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del señor Yumman Alejandro Monsalve Villada. 67. En su lugar, se ordenará a la autoridad judicial accionada que expida una providencia de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en esta decisión. 68.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del señor Yumman Alejandro Monsalve Villada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DEJAR sin efectos la sentencia del 12 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n.º 27001-33-33-054-2017-00250-01.
TERCERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Chocó que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una nueva sentencia en la que analice y resuelva las causales de nulidad que se relevó de estudiar, valga decir, la expedición irregular del acto, la infracción de las normas en que debía fundarse y la violación del derecho de audiencia y de defensa, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.
CUARTO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz.
QUINTO: ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. [4] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de julio de 2018, radicado n.° 25000-23-37-000-2013-00585-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [5] Sentencia del 12 de diciembre de 2014, Exp. 19121, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
En el mismo sentido, los fallos del 4 de mayo de 2015, Exp. 20594, del 4 de noviembre de 2015, Exp. 21177, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 20 de septiembre de 2017, Exp. 21054, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto. [6] Fl. 23, c. ppal. [7] Fl. 329 – 343. C. ppal. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del dieciocho (18) de febrero de dos mil dieciséis (2016), Exp. 25000-23-27-000-2010-00209-01 (19041).C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
En el mismo sentido, entre otras, ver: sentencia del 12 de diciembre de 2014, Exp. 19121, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del 4 de mayo de 2015, Exp. 20594, del 4 de noviembre de 2015, Exp. 21177, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia; sentencia del 20 de septiembre de 2017, Exp. 21054, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto. [9] Cfr. el artículo 350 del C. de P. C. [10] “Para poder interponer el recurso se requiere tener interés, por serle la providencia desfavorable; estar legitimado, por ser parte o tercero con interés reconocido, e interponerlo en el tiempo y forma estatuidos en la ley procesal ante el juez competente, sin que sea necesario fundamentar el recurso”, en MONROY CABRA, “Principios de Derecho Procesal Civil”, citado por BONILLA ECHEVERRI, Oscar y USECHE LÓPEZ, Carlos Arturo, “Código de Procedimiento Civil Colombiano”, EDICOLDA, Editorial Colombiana Ltda., Bogotá, D.E. 1976, p. 350. [11] Fl. 13 - 17 anverso, c. ppal. [12] Corte Constitucional, sentencia T-455/16. [13] Ibídem. [14] Como lo ha reconocido la Corte Constitucional en estos eventos en las sentencias T-455/16 y SU-424 de 2012.