ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO FACTICO - Adecuada valoración probatoria / PAGO TARDIO DE CESANTÍAS - Sanción moratoria / PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS – Computo del término de prescripción para la exigibilidad de sanción por mora Para la Sala, la anterior conclusión es razonable y no merece reproche desde el punto de vista constitucional, puesto que se fundó en las leyes y la jurisprudencia vigentes y aplicables al caso, relacionadas con el plazo máximo para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías.
(…) Ahora bien, en la tutela de la referencia la señora Moreno Rojas manifestó que el tribunal accionado denegó sus pretensiones, en contravía de lo expuesto en las providencias del 15 de septiembre de 2011 y del 7 de abril de 2016, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales establecían que el reconocimiento de la sanción moratoria se podía solicitar desde que efectivamente se realizaba el pago.
(…) Una vez estudiadas las sentencias en mención, precisa la Sala que, contrario a lo expuesto por la accionante, en las mismas no se discute el término de prescripción para solicitar el pago de la sanción moratoria, sino el derecho o no a su reconocimiento. (…) Visto lo anterior, estima la Sala que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado por la accionante, por cuanto, se reitera, el tribunal demandado acudió a la jurisprudencia del Consejo de Estado que sobre este tema ha señalado que la prescripción de la sanción moratoria se debe contabilizar a partir de la fecha en que se hace exigible el derecho por no ser una prestación accesoria a las cesantías.
(…) Ahora bien, en cuanto al defecto fáctico alegado por la parte actora, precisa la Sala que tampoco se encuentra demostrada su configuración, toda vez que el despacho accionado sí tuvo en cuenta las pruebas obrantes en el expediente, inclusive la Resolución 880 del 27 de febrero de 2014, mediante la cual se modificó la Resolución 5303 del 2 de enero de 2012, hechos que, de igual forma no son relevantes para identificar el momento en el cual se debía solicitar el reconocimiento de la pensión moratoria, toda vez que, independientemente de la suma adeudada, la administración debía consignar las cesantías el 15 de febrero de 2012, y, al no hacerlo en esta fecha, empezaba a correr el termino para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
(…) En ese contexto, la Sala estima que el defecto fáctico alegado por parte de la actora se centra realmente en el resultado de la valoración probatoria que realizó el despacho accionado y la aplicación de la jurisprudencia de esta misma Corporación, y no en el hecho de que dichos elementos de prueba pudieran ser tenidos en cuenta o no por el juez de segunda instancia del proceso ordinario.
(…) Como se sabe, las discusiones sobre la valoración del material probatorio son un campo restringido para el juez de tutela, salvo que se advierta irracionalidad o capricho en la tasación de los medios de prueba, circunstancias que en este caso no se presentan. El hecho de que la accionante no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(…) Así las cosas, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la señora Karen Mirleth Moreno Rojas, toda vez que no se acreditaron los vicios o defectos por ella alegados en la solicitud de amparo. (…) NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 25 de agosto del año 2016, Exp. 08001-23-31-000-2011-00628-01 (0528) CESUJ2 No.004, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03658-00(AC) Actor: KAREN MIRLETH MORENO ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Karen Mirleth Moreno Rojas contra la providencia del 15 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda 1.1. Pretensiones El 5 de agosto de la presente anualidad (fls. 1 a 4, C. 1), la señora Karen Mirleth Moreno Rojas, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 4, C. 1): Acorde con los fundamentos de hecho y de derecho expuestos, y como quiera que el fallo de segunda instancia desconoció los hechos debidamente probados dentro del proceso y la jurisprudencia vigente a la época de los hechos, le solicito al Honorable Magistrado: Se sirva protegerme los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad y por conexidad los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y favorabilidad y, en consecuencia, Se revoque la sentencia del 15 de marzo de 2019, notificada el 26 de abril de 2019, proferida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, […] la cual declaró probada de oficio la excepción de “prescripción del derecho” y me condenó en costas por valor de $700.000 pesos.
Se confirme la sentencia del 20 de septiembre de 2017 mediante la cual el Juzgado 20 Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones por mi elevadas dentro del proceso 11001 33 35 020 2016 00472 00 y reconoció a mi favor la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías de 2011. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En ejercicio del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Karen Mirleth Moreno Rojas demandó a la Nación – Rama judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio DESAJ16-JR-3099 del 5 de mayo de 2016, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el retardo en el pago de las cesantías parciales correspondientes al período de 2011, las cuales fueron consignadas hasta el 12 de octubre de 2015.
El Juzgado 20 Administrativo Oral de Bogotá, mediante providencia del 20 de septiembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, condenó a la Nación – Rama judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar a la demandante, de forma actualizada, “un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías definitivas correspondientes desde 16 de febrero de 2012 hasta el 12 de octubre de 2015”.
Inconforme con la decisión anterior, la parte demandada interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el que, en sentencia del 15 de marzo de 2019, revocó la providencia del 20 de septiembre de 2017 y, en su lugar, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y condenó en costas a la señora Moreno Rojas. 1.3.
Argumentos de la tutela La señora Karen Mirleth Moreno Rojas manifestó que, al dictar la providencia del 15 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, incurrió en defecto sustantivo, toda vez que la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016 y en la cual se fundó para declarar la prescripción extintiva del derecho, se expidió con posterioridad a la ocurrencia de los hechos que originaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por ella interpuesta, razón por la cual no se debía aplicar a su caso particular.
De otra parte, señaló que el despacho accionado incurrió en defecto fáctico al no tener en cuenta que la Resolución 5303 del 2 de enero de 2012, fue modificada mediante la Resolución 880 del 27 de febrero de 2014, por lo que se produjo una interrupción del término de prescripción que tenía la hoy demandante para reclamar la sanción moratoria, extendiéndose el mismo hasta el 21 de marzo de 2017. 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 12 de agosto de 2019 (fl. 7, C. 1), el despacho sustanciador admitió la presente acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada y al Director Ejecutivo de Administración Judicial, como tercero con interés. Así mismo, se ordenó que se notificara a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
La Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 13 a 16, C. 1), por medio de la magistrada ponente de la decisión atacada, rindió el respectivo informe y manifestó que el debate en el proceso ordinario se centró en el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de la cesantía anualizada, prevista en la Ley 50 de 1990, razón por la cual aplicó el criterio jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016.
Esto, en su criterio, permite descartar la configuración del defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente alegados por la parte actora. En cuanto al defecto fáctico señaló que, contrario a lo expuesto por la demandante, en el fallo cuestionado sí se tuvo en cuenta la totalidad de pruebas obrantes en el expediente y que la resolución a la que hace mención la señora Moreno Rojas no resultaba determinante para establecer la ocurrencia del término prescriptivo.
Así lo manifestó: [T]ratandose de la sanción por mora en el pago de las cesantías anualizadas la prescripción trienal se cuenta a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir, cuando vence el término máximo legal previsto para que la entidad pague las cesantías, que corresponde al 15 de febrero siguiente a su causación. 2.2.
El Director Ejecutivo de Administración Judicial y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la tutela. I. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.
Problema Jurídico Previo a formular el problema jurídico, conviene precisar que si bien la accionante alegó que el despacho accionado incurrió en defecto sustantivo, lo cierto es que para sustentarlo se plantearon argumentos referentes al desconocimiento del precedente. Por tanto, la Sala realizará un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto por desconocimiento del precedente y del defecto fáctico, vicio último que también fue alegado y debidamente sustentado por la parte actora.
Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si la sentencia del 15 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, incurrió en desconocimiento del precedente y defecto fáctico (i) por haberse fundado en una sentencia que no existía para la época de los hechos y (ii) por no haber tenido en cuenta que el término de prescripción se vio interrumpido con la expedición de la Resolución 880 del 27 de febrero de 2014. 3.
Análisis del caso 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la señora Karen Mirleth Moreno Rojas alegó que la providencia del 15 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, en un asunto prestacional en el que se discute sobre la aplicación del precedente judicial fijado por un órgano de cierre. 3.1.2.
De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia con la que se culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el hoy accionante contra la Nación – Rama judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, fue proferida el 15 de marzo de 2019 y notificada por correo electrónico el 26 de abril de la misma anualidad (fl. 130, C. anexo), mientras que la demanda de tutela fue presentada el 5 de agosto de 2019 (fl. 4, C. 1), esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable. 3.1.3.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues se agotaron los recursos disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.1.4. Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferidas en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 2.
Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 3.2.1. Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes[3], al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.
En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes[4], se tiene que para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.
El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes[5]. Por su parte, la ratio decidendi “corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico”[6] o, en su definición original, a la “formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial”[7].
Finalmente, el obiter dictum será “lo que se dice de paso”[8] en la providencia, esto es, “aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión”[9]. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores[10].
Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual “únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso”[11]. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no “se deben tener en cuenta factores como que: i) “En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii)La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii)Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente.
En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”. En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas[12]: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció[13]. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente[14]). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto[15]. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 3.2.2.
Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional[16] ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso[17]; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión[18]; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[19].
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión[20]; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia[21]. 4.
Caso concreto Concretamente, los reproches formulados por la accionante radican en que el despacho accionado aplicó la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 25 de agosto de 2016, la cual, según dijo, se expidió con posterioridad a la ocurrencia de los hechos que originaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Moreno Rojas, por lo que no se debió aplicar a su caso particular.
Pues bien, en la sentencia cuestionada, esto es, la proferida el 15 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, efectivamente acogió el criterio expuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, en lo que atañe a la prescripción extintiva del derecho, para lo cual expuso lo siguiente: Con fundamento en el anterior análisis, la Alta Corporación estableció las siguientes reglas en relación con la sanción moratoria derivada del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas: (i) La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.
(ii) La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. (iii) La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio.
(iv) El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora.
4.1.2. DE LA PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DEL DERECHO En consonancia con lo anterior, en relación con la reclamación tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la indemnización por mora en el pago de las cesantías anualizadas, debe destacarse que (i) procede desde el momento en que la obligación se hace exigible, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago y (ii) está sometida al fenómeno de prescripción trienal previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, de ahí que el interesado puede hacer su reclamación en un término no mayor a 3 años contados a partir de que la obligación se haga exigible.
En efecto, aun cuando la Ley 50 de 1990 no prevé término alguno para solicitar el reconocimiento de la indemnización por mora prevista en el artículo 99, el Consejo de Estado ha considerado que en atención al carácter sancionatorio de dicha indemnización, es preciso dar aplicación a las previsiones del artículo 150 del Código Sustantivo del Trabajo y establecer el término de tres años contados a partir de la exigibilidad del derecho como plazo máximo para solicitar el pago de la sanción moratoria, so pena de que se configure el fenómeno de la prescripción. En definitiva, la sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías deberá solicitarse ante la administración dentro de los tres años siguientes al día siguiente en que la obligación se hace exigible, es decir, al momento en que se causó la mora, que para el caso de las cesantías anualizadas corresponde al 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago, tal y como lo precisó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, con ponencia del Dr. Luis Rafael Vergara Quintero.
De igual forma, el despacho accionado señaló que no existe duda de que la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial incurrió en mora en el pago de las cesantías anualizadas de la accionante, toda vez que las pruebas obrantes en el expediente permitían concluir que incumplió con la obligación de consignar las cesantías causadas a su favor para el año 2011, antes del 15 de febrero de 2012, pues solo efectuó la consignación hasta el 13 de octubre de 2015.
Que, sin embargo, teniendo en cuenta las leyes y la jurisprudencia vigente al momento de expedir esa providencia, según las cuales el término de la prescripción de la sanción moratoria se cuenta a partir de la exigibilidad de la obligación, para evitar que se configurara dicho fenómeno la señora Moreno Rojas debía radicar la petición en sede administrativa hasta el 15 de febrero de 2015, pero la presentó hasta el 3 de febrero de 2016, es decir, casi un año después de haber prescrito su derecho.
Para la Sala, la anterior conclusión es razonable y no merece reproche desde el punto de vista constitucional, puesto que se fundó en las leyes y la jurisprudencia vigentes y aplicables al caso, relacionadas con el plazo máximo para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías. Ahora bien, en la tutela de la referencia la señora Moreno Rojas manifestó que el tribunal accionado denegó sus pretensiones, en contravía de lo expuesto en las providencias del 15 de septiembre de 2011 y del 7 de abril de 2016, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales establecían que el reconocimiento de la sanción moratoria se podía solicitar desde que efectivamente se realizaba el pago.
Una vez estudiadas las sentencias en mención, precisa la Sala que, contrario a lo expuesto por la accionante, en las mismas no se discute el término de prescripción para solicitar el pago de la sanción moratoria, sino el derecho o no a su reconocimiento. Visto lo anterior, estima la Sala que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado por la accionante, por cuanto, se reitera, el tribunal demandado acudió a la jurisprudencia[22] del Consejo de Estado que sobre este tema ha señalado que la prescripción de la sanción moratoria se debe contabilizar a partir de la fecha en que se hace exigible el derecho por no ser una prestación accesoria a las cesantías.
Ahora bien, en cuanto al defecto fáctico alegado por la parte actora, precisa la Sala que tampoco se encuentra demostrada su configuración, toda vez que el despacho accionado sí tuvo en cuenta las pruebas obrantes en el expediente, inclusive la Resolución 880 del 27 de febrero de 2014, mediante la cual se modificó la Resolución 5303 del 2 de enero de 2012, hechos que, de igual forma no son relevantes para identificar el momento en el cual se debía solicitar el reconocimiento de la pensión moratoria, toda vez que, independientemente de la suma adeudada, la administración debía consignar las cesantías el 15 de febrero de 2012, y, al no hacerlo en esta fecha, empezaba a correr el termino para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
En ese contexto, la Sala estima que el defecto fáctico alegado por parte de la actora se centra realmente en el resultado de la valoración probatoria que realizó el despacho accionado y la aplicación de la jurisprudencia de esta misma Corporación, y no en el hecho de que dichos elementos de prueba pudieran ser tenidos en cuenta o no por el juez de segunda instancia del proceso ordinario.
Como se sabe, las discusiones sobre la valoración del material probatorio son un campo restringido para el juez de tutela, salvo que se advierta irracionalidad o capricho en la tasación de los medios de prueba, circunstancias que en este caso no se presentan[23]. El hecho de que la accionante no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Así las cosas, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la señora Karen Mirleth Moreno Rojas, toda vez que no se acreditaron los vicios o defectos por ella alegados en la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por la señora Karen Mirleth Moreno Rojas, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente n.° 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Sentencia T-534 de 2017 de la Corte Constitucional. [4] Sentencia T-292 de 2006. [5] En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA. [6] Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. [7] Corte Constitucional, sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. [8] Corte Constitucional, sentencia SU-1300 de 2001.
Ver también entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. [9] Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. [10] Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. [11] Corte Constitucional, sentencia T-960 de 2001. [12] Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. [13] Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). [14] En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. [15] Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.
Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. [16] Corte Constitucional, sentencia SU-159 de 2002. [17] Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994. [18] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [19] Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2008. [20] Ibídem. [21] Corte Constitucional, sentencia SU-226 de 2013. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda.
Sentencia del 25 de agosto de 2016, proceso Nº 08001233100020110062801 (0528-14), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de febrero de 2018, proceso Nº 27001233300020130018801 (0810-14). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de enero de 2017, proceso Nº 08001233300020130016801 (2987-14), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [23] Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “(…) la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba ‘debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia’.
En relación con la competencia del juez de tutela para la evaluación de los cargos relativos a los defectos fácticos, es importante también precisar, que dicho juez no puede constituirse en una instancia para “revisar” las valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios” (Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).