ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Reglas y excepciones de competencia para el conocimiento de procesos [L]a señora [Y.A.B.A.] alega que el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá, al proferir el auto del 20 de mayo de 2019, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto se declaró incompetente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) y dispuso que se remitiera a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. (…) la Sala observa que (…) de la solicitud de amparo se infiere que la actora considera que el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado; sin embargo, no identificó la providencia contentiva de ese precedente ni explicó las razones por la cuales afirma que se configuró dicho defecto.
(…) como la señora Barrera Ardila no señaló por qué el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá ignoró la jurisprudencia del Consejo de Estado, al proferir el auto del 20 de mayo de 2019, la Sala carece de parámetros para establecer si se configuró el desconocimiento del precedente. (…) Para la Sala, lo anterior es suficiente para descartar los argumentos de la impugnación, razón por la cual se impone confirmar el fallo de tutela de primera instancia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00088-01(AC) Actor: YURY AMANDA BARRERA ARDILA Demandado: JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 6 de agosto de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1. Pretensiones El 19 de julio de la presente anualidad (fl. 1), la señora Yury Amanda Barrera Ardila interpuso acción de tutela contra el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Como consecuencia, formuló la siguiente pretensión (fl. 2): Solicito, Honorable Magistrado, se sirva ordenar al accionado, continuar con el conocimiento y tramite del proceso como en derecho corresponde. 2.
Hechos Del escrito de tutela y de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala extrae los siguientes hechos relevantes: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Yury Amanda Barrera Ardila demandó a la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente, con el fin de que se declara la nulidad del oficio del 7 de marzo de 2017 y, a título de restablecimiento del derecho, se declarara la existencia de una verdadera relación laboral bajo el denominado contrato realidad.
El conocimiento del asunto le correspondió, por reparto, al Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá, el cual, mediante auto del 20 de mayo de 2019, declaró la falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. La anterior decisión que fue objeto de recurso de reposición por la parte demandante; sin embargo, por medio de auto del 15 de julio de 2019, fue confirmada. 3.
Argumentos de la tutela Desde ya conviene señalar que en la solicitud de amparo no se sustentó ninguna causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; no obstante, es posible inferir que la parte actora le endilga al auto del 20 de mayo de 2019, el defecto de desconocimiento del precedente, por cuanto, a su juicio, remitió por competencia a la jurisdicción ordinaria laboral el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente, sin tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, relacionada con los asuntos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 22 de julio de 2019 (fls. 41 – 42), el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la demanda de tutela y ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada. 2.1. El Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá solicitó que se declarara improcedente o, en su defecto, que se negara la acción de tutela (fls. 45 – 46), por considerar que no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados en la demanda.
Agregó que el hecho de remitir el proceso a otra jurisdicción no significa que el asunto no se resolverá, razón por la cual la providencia atacada no adolece de ningún vicio que permita dejarla sin efectos. De otra parte, manifestó que el auto del 20 de mayo de 2019 se dictó con fundamento en una regla planteada por “el órgano vértice de la jurisdicción de lo contencioso”, y, además, la parte accionante no estableció ni relacionó el precedente supuestamente desconocido. 3.
Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en providencia del 6 de agosto de 2019, negó por improcedente la acción de tutela de la referencia, por considerar que la parte accionante ni siquiera citó el precedente supuestamente ignorado por la autoridad judicial demandada, al proferir el auto del 20 de mayo del presente año. Señaló, además, que dicho auto tuvo como fundamento una interpretación razonable del precedente fijado por el Consejo de Estado[1], en relación con las reglas de competencia y las excepciones para el conocimiento de procesos por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Que, en todo caso, la discusión sobre quién deberá conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la aquí accionante no ha terminado, toda vez que si el juez laboral determina que no le corresponde conocer de la controversia en cuestión, podrá proponer el correspondiente conflicto negativo de competencias. 4.
Impugnación La parte actora solicitó que se revocara la anterior decisión y, en su lugar, que se concediera el amparo solicitado (fls. 58 – 65). Concretamente, señaló que para cumplir el requisito de la carga mínima argumentativa, es suficiente con que el demandante haga un relato sucinto de los hechos, de modo que es al juez a quien le corresponde verificar cuáles son los hechos probados y proferir sentencia. Con respecto a las causales específicas de procedibilidad, sostuvo que en el presente caso lo que se cuestiona es un auto y, por tanto, no se pueden exigir los mismos requisitos que se piden para cuestionar una sentencia. II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[2], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[3], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.
Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 6 de agosto de 2019, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Yury Amanda Barrera Ardila.
Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de relevancia constitucional, teniendo en cuenta que en la contestación de la demanda se afirmó que no se sustentó el defecto alegado. Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos o causales específicas invocadas por la parte demandante. 3.
Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[4], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Caso concreto En el caso bajo estudio, la señora Yury Amanda Barrera Ardila alega que el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá, al proferir el auto del 20 de mayo de 2019, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto se declaró incompetente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.° 2017-00341-00, por ella promovido, y dispuso que se remitiera a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Como se anticipó en los antecedentes, la Sala observa que la demandante no hizo referencia a ninguna de las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales.
De la solicitud de amparo se infiere que la actora considera que el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado; sin embargo, no identificó la providencia contentiva de ese precedente ni explicó las razones por la cuales afirma que se configuró dicho defecto. Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales[5]. La importancia de explicar por qué la providencia judicial cuestionada desconoce un precedente jurisprudencial específico, radica en que ello le permite al juez de tutela realizar un ejercicio de comparación para determinar si el juez natural de la causa ha ignorado una regla que resultaba vinculante y aplicable a la controversia que decidió. Como eso no ocurrió en el caso particular, es decir, como la señora Barrera Ardila no señaló por qué el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá ignoró la jurisprudencia del Consejo de Estado, al proferir el auto del 20 de mayo de 2019, la Sala carece de parámetros para establecer si se configuró el desconocimiento del precedente.
De otra parte, se observa que la impugnación la parte demandante indicó que como lo que aquí se cuestiona es un auto, no se pueden exigir los mismos requisitos de procedencia de la tutela contra sentencias. Al respecto, conviene recordar que la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-695 de 2015, determinó que cuando se evidencie una vulneración a los derechos fundamentales, independientemente de que tal afectación hubiera sido causada por un auto o una sentencia, para que la tutela proceda debe reunir los requisitos generales y, además, debe invocarse al menos una de los defectos o causales específicas de procedibilidad establecidos por esa Corporación. Textualmente dijo: El concepto de providencia judicial en el marco de la doctrina de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades judiciales.
Lo anterior encuentra justificación, ya que el ordenamiento legislativo colombiano ha clasificado las providencias judiciales en autos y sentencias. De esta manera, el artículo 302 del Código de Procedimiento Civil señala que son sentencias “las que deciden sobre pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y revisión”.
Y a su vez, identifica como autos “todas las demás providencias de trámite o interlocutorias”. Ahora bien, en materia de decisiones adoptadas en autos, la Corte ha señalado que éstas, por regla general, deben ser discutidas por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto. En este orden, la acción de tutela procederá solamente: (i) cuando se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial;
(ii) cuando a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable.[6] En el primer caso, para que proceda la tutela, deberán reunirse los requisitos generales de procedencia y presentarse al menos una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta Corporación. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra autos de naturaleza interlocutoria cuando se percibe la efectiva vulneración de derechos fundamentales.
Para la Sala, lo anterior es suficiente para descartar los argumentos de la impugnación, razón por la cual se impone confirmar el fallo de tutela de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 6 de agosto de 2019, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por las razones aquí señaladas.
SEGUNDO. Notificar a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Específicamente se refirió al auto del 28 de marzo de 2019, expediente n.° 11001-03-25-000-00910-00 (84857), M.P. William Hernández Gómez. [2] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [3] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [4] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [5] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, expediente n.° 2014-00552-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [6] Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.