FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ASIGNACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN – Genera nulidad por expedición irregular del acto. Reiteración de jurisprudencia / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SE IRRADIA DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES – Enunciación / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuesto de validez / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance.
La sustentación debe ser razonada y suficiente / MOTIVACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DETERMINAN LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Pauta y aspectos que debe contener. Reiteración de jurisprudencia / ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DISTRIBUYEN Y ASIGNAN LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Contenido y explicación de criterios numéricos. Reiteración de jurisprudencia / INSUFICIENTE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ASIGNACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Configuración. No se identificó el factor de ponderación aplicable a la categoría del predio, ni los factores y métodos empleados / OMISIÓN DE EXPLICACIÓN SUFICIENTE DE LOS PARÁMETROS DE LIQUIDACIÓN DEL TRIBUTO EN EL ACTO ADMINISTRATIVO DE ASIGNACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Configuración / VULNERACIÓN DE DERECHOS DE CONTRADICCIÓN Y DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE – Configuración / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ASIGNACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR INSUFICIENTE MOTIVACIÓN – Configuración [L]os actos administrativos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustenta las decisiones, so pena de originar la causal de nulidad del acto por expedición irregular (sentencias del 01 de julio de 2016, exp. 21702, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia y del 09 de marzo de 2017, exp. 21718, CP.
Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). En ese escenario, la motivación de los actos se irradia de los principios constitucionales como: (i) el de legalidad (arts. 1.º, 4.º, 6.º y 123), con base en el cual la Administración pública, dentro de un Estado Social de Derecho, no podrá actuar de materia arbitraria, pues se somete a la Constitución y a la ley —desde el dinamismo formal y teleológico, de acuerdo con los fines del Estado—, y (ii) los de publicidad y del debido proceso (arts. 29 y 209), los cuales garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que ello proceda (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional).
Derivado de lo anterior, la motivación resulta ser un presupuesto de validez del acto que debe ser acatado por la Administración, porque, de lo contrario, se configuraría el vicio de nulidad por expedición irregular (art. 84 CCA), ya que la exteriorización de los móviles de la decisión, serán determinantes para que se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo.
En desarrollo de los preceptos constitucionales ya invocados, los artículos 35 y 59 del CCA —vigentes para la época de la actuación administrativa objeto de análisis— establecen que los actos deberán ser motivados, siquiera sumariamente, una vez se haya dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes disponibles.
La motivación implica que su sustentación sea razonada y suficiente y será más exigente según sea la complejidad de la situación jurídica que se analice y de la ley que fundamente la decisión, ya que no bastará con que las razones sean abstractas, por cuanto la autoridad deberá darle un sentido a la aplicación de disposiciones legales cuya interpretación sea ambigua o vaga.
(…)Siguiendo estos lineamientos, la Administración, al momento de distribuir y asignar la contribución de valorización, debe observar las pautas que prevé el artículo 55 del Estatuto de Valorización. De acuerdo con esa norma, la imposición del tributo exige que la resolución sea motivada, de tal forma que se incluyan estos aspectos: (i) Constancia del trámite administrativo cumplido respecto del acto que autorizó la contribución, el aviso de convocatoria de los propietarios o poseedores de los inmuebles afectos al gravamen, para su intervención. Igualmente, la elección de los representantes de estos y su participación en las etapas de formación del monto total distribuible, los estudios técnicos para establecer el beneficio, el proyecto de liquidación de las contribuciones, las objeciones de los representantes a dicha liquidación y las respectivas decisiones.
(ii) En la parte considerativa, el resumen del presupuesto o cuadro de costos de la obra. El monto total distribuible aprobado y, en síntesis, el método de distribución para la liquidación de la contribución. (iii) La distribución de la contribución de valorización se aprobará según los cuadros o listados anexos a la resolución, pero estos deberán contener: nombre de los propietarios, direcciones de los inmuebles, identificación catastral y/o folio de matrícula inmobiliaria, cabida del predio o medida del frente, según sea el caso, y la contribución de valorización que corresponda a cada predio.
Se debe aclarar que los anexos hacen parte integral de la resolución y también se deberá indicar las formas de pago y los intereses que se causen. (iv) Los recursos procedentes. Según esas directrices, la motivación de los actos administrativos que determinan la contribución de valorización exige a la autoridad tributaria incluir todos los anteriores datos que servirán para sustentar los factores que, una vez aplicados, individualizarán el tributo a cargo.
(…) Sin perjuicio del artículo 55 del Estatuto de Valorización, la Sala advierte que los actos que liquidan tributos, además de los datos previstos taxativamente en las normas que los regulan, también deben discriminar el período del tributo o el momento de su causación, el nombre del contribuyente, la explicación suficiente de las razones de hecho y de derecho que fundamenten la expedición de los actos y las bases de cuantificación, a efectos de que se brinden los criterios que tuvo en cuenta la autoridad fiscal al momento de determinar la obligación tributaria.
A este respecto, la Sala ha tenido la oportunidad de insistir en que el acto que distribuye y asigna la contribución de valorización debe explicar los criterios numéricos que se tuvieron en cuenta para fijar el tributo (sentencia del 30 de mayo de 2019, exp. 23063, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). (…) Respecto del método de distribución empleado, el acto acusado señaló de manera general que empleó la «metodología de las áreas y factores», atendiendo los distintos factores que eran aplicables según la categoría del predio (residencial, comercial, industriales y lotes).
Este acto no estableció la prestación a cargo de cada uno de los predios incluidos en la zona de influencia, de tal forma que remitió a los anexos nros. 2 que harían parte integral de los actos definitivos y en los que se individualizaría la contribución para cada contribuyente. Es decir, la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, y el acto que la corrigió no determinaron la contribución de valorización de cada predio, pues ello se efectuaría en los respectivos anexos.
De hecho, se detalla que en la parte dispositiva del mencionado acto, no se individualizó la contribución a cargo de cada uno de los contribuyentes que tenían predios en la zona de influencia, sino que en la parte resolutiva se dispuso: (i) fijar el presupuesto del plan de obras, aprobado por el Acuerdo 241 de 2008 del Concejo Municipal de Santiago de Cali;
(ii) aprobar la distribución y asignación individual de las contribuciones de valorización; (iii) señalar las formas de pago, el plazo y los descuentos por pagos oportunos; (iv) indicar los intereses que se causaban; (v) ordenar la inscripción del gravamen en los folios de matrículas inmobiliarias de los inmuebles, y (vi) informar el recurso procedente contra dicha resolución (ff. 26, 27 y 27 vto.).
En cuanto a los anexos uno y dos a los que remite la resolución demandada, la Sala observa que no fue allegado el primero de estos y, en relación con el segundo, se trata del documento que individualizó la contribución de valorización a cargo de Almacenes Éxito S. A. (…) En el caso del inmueble G025600020000 la Administración no identificó la categoría del predio.
Respecto de los otros dos inmuebles –J047400270000 y E020600290000– se indicó que la categoría correspondía a la de predios comerciales. Sin embargo, en ninguno de los tres inmuebles se identificó el factor de ponderación aplicable según el tipo de predio. Tampoco se enunciaron los demás factores que se debían emplear, como lo serían: el de la absorción del beneficio y el grado de este, y la estratificación socioeconómica de los inmuebles.
(…) Nuevamente, la Sala compara los datos suministrados por la Administración en los actos acusados y sus anexos, logrando evidenciar que la individualización del tributo no explicó ni relacionó los factores de los métodos de distribución que empleó para obtener la contribución liquidada para cada uno de los inmuebles de la demandante. Ninguno de los factores que establece la normativa local fue descrito en las resoluciones, como tampoco la operación aritmética que justificara los resultados numéricos, atendiendo las particularidades de cada uno de los inmuebles, tal como lo establece el artículo 17 del Acuerdo 241 de 2008.
Con arraigo en lo verificado, la Sala encuentra que los actos acusados omitieron la explicación suficiente de los parámetros que sirvieron para liquidar el tributo de manera individual, pues no se expusieron las razones de hecho y de derecho que fundamentaran la decisión, sino que se restringieron a totalizar la contribución de valorización, sin que esa cifra fuere antecedida por la explicación de la fórmula aplicada para obtener dicho resultado, lo cual contraría los artículos 35 y 59 del CCA, en la medida en que la motivación no satisfizo, con suficiencia, la sustentación fáctica y jurídica para que la contribuyente ejercitara su derecho de contradicción y de defensa.
Vale decir, los anexos que liquidaron la contribución de valorización, así como los propios actos administrativos definitivos, no motivaron lo atinente a la individualización del tributo a cargo, respecto de cada uno de los predios de la demandante. La falta de motivación impidió el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la contribuyente, contenidos en el artículo 29 de la Constitución, en tanto que, en casos como este, la motivación, siquiera sumaria, exigida por el artículo 35 del CCA, supone, como mínimo, que se indique a la contribuyente la base de cuantificación de la obligación tributaria y los factores que determinarían el monto atribuible por contribución, atendiendo al beneficio repercutido a los inmuebles de la demandante y al porcentaje con el que debía contribuir en el financiamiento del costo de la obra.
Por consiguiente, prospera el cargo de apelación, lo cual dará lugar a revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad parcial de la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, y la nulidad plena de los actos que desataron los recursos interpuestos. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 35 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 59 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 84 / ACUERDO 178 DE 2006 (ESTATUTO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI) – ARTÍCULO 55 CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN – Definición / EQUIVALENCIA COMO PRINCIPIO QUE RIGE EL TRIBUTO DE CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN –.
Alcance. Únicamente a través de este impuesto se recuperan los costos de inversión de una obra / RECUPERACIÓN DE COSTOS DE LA INVERSIÓN – Objetivo en atención al beneficio que esta haya proporcionado a los inmuebles / ESTATUTO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – Procedimiento para distribuir y asignar la contribución de valorización / PROCEDIMIENTO PARA DISTRIBUIR LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – Etapas / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – Criterios para su determinación / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – Base gravable / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI –Liquidación / DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO EN LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – Categorización de predios / CATEGORIZACIÓN DE PREDIOS EN LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – División. La norma local los dividió en residenciales, comerciales, industriales, institucionales, lotes, predios urbanos y rurales / CATEGORÍA DEL PREDIO EN LA LIQUIDACIÓN DEL TRIBUTO DE CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – Factores determinantes / FACTOR DE PONDERACIÓN APLICABLE AL TIPO DEL PREDIO EN LA LIQUIDACIÓN DEL TRIBUTO DE CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – Enunciación 2.2- Tratándose de la contribución de valorización, el Decreto Legislativo 1604 de 1966 la estableció como un tributo con cargo a recuperar el costo de la inversión en obras de interés público que repercutan en un beneficio para la propiedad inmueble.
A propósito de la recuperación de los costos de la inversión —obra—, el principio que rige este tributo es el de equivalencia, puesto que, a través de la contribución de valorización únicamente se pueden recuperar los costos de inversión, dentro de los límites del beneficio que obtenga el inmueble respectivo. A este respecto, el artículo 9. ibidem prevé que el costo de la obra está determinado por todas las inversiones requeridas, más un porcentaje prudencial para imprevistos junto con un estimativo de gastos de distribución y recaudo, equivalente hasta un 30 %.
El objetivo de recuperación de los costos de inversión, en atención al beneficio que esta haya proporcionado a los inmuebles, se acompasa con el inciso 2.º del artículo 338 constitucional, puesto que, debido a la particularidad de este tributo, dicha norma flexibilizó el principio de reserva de ley, en aras de que la nación y las entidades territoriales —para el caso de la contribución de valorización— establecieran los criterios de reparto, a partir de los cuales podría establecerse la cuota tributaria, atendiendo al beneficio que percibiera cada inmueble afecto al gravamen. 3- En el caso debatido, el Acuerdo 178 de 2006 –Estatuto de Valorización del municipio de Santiago de Cali–, adicionado y modificado por los acuerdos 190 de 2006, 241 de 2008 y 261 de 2009, establece el procedimiento para distribuir y asignar la contribución de valorización. El artículo 16 regula los procesos preliminares para ser decretada la realización de una obra anunciada desde el plan de desarrollo.
A su turno, el artículo 20 establece el proceso de distribución que determinará el costo de la obra, del plan o conjunto de obras, el monto, el método de la distribución y la fijación de plazos y formas de pago de los contribuyentes de la contribución. Tal norma indica las etapas de la distribución, a saber: (i) la elaboración de los proyectos de obra;
(ii) denuncia de predios; (iii) elección o designación de los representantes de los propietarios o poseedores; (iv) liquidación de la contribución de valorización; (v) costo o financiación; (vi) beneficio del plazo, y (vii) notificación y recursos. (…) El artículo 4 de ese acuerdo modificó el artículo 8 del mencionado Estatuto de Valorización, en el sentido en que los criterios para determinar la contribución a cargo atenderían al tipo de predio (residencial, comercial, industrial, institucional, lotes, suburbanos y rurales), junto con unos factores de ponderación definidos por el estrato socioeconómico del predio.
Por su parte, la base gravable del tributo se reguló en el artículo 5. del referido Estatuto de Valorización (modificado por el artículo 5 del Acuerdo 190 de 2006), según el cual, estará conformada por el área de cada uno de los predios localizados en la zona de influencia que, para el caso de la contribución de valorización por beneficio general, incluye la totalidad del área urbana y parte de la suburbana y rural beneficiada.
(…) Pues bien, para efectos de la liquidación de la contribución de valorización, el Estatuto de Valorización del municipio de Santiago de Cali establece que, por una parte, el presupuesto aprobado para la obra conllevará establecer un monto total distribuible que corresponderá al valor de la obra que se financiará con la contribución indicada.
Por otra parte, los predios ubicados en la zona de influencia obtendrán un beneficio que se medirá a través de cuatro métodos: (a) doble avalúo para toda la zona; (b) doble avalúo para parte de la zona; (c) de analogía, y (d) del doble avalúo simple (art. 24 Acuerdo 178 de 2006). La distribución del beneficio individual que, a su vez, permite repartir la contribución de valorización por beneficio general, debe considerar la categoría de los predios, el beneficio general relativo y la absorción del monto distribuible.
En relación con la categoría de los predios, la norma local los dividió en residenciales, comerciales, industriales, institucionales, lotes, predios suburbanos y rurales. La Administración mide el beneficio general relativo en mayor, medio, menor o mínimo y tal graduación dependerá de la categoría del predio –residencial, industrial y los demás ya indicados– (art. 7 Acuerdo 190 de 2006, en consonancia con el artículo 3. del Acuerdo 241 de 2008).
La liquidación del tributo se establece según sea la categoría del predio y, para cada uno de estos, el artículo 8 del Acuerdo 190 de 2006 (modificado por el artículo 4. del Acuerdo 241 de 2008) prescribe unos factores determinantes, como pasa a verse para el caso de una de las categorías de predios: Predios residenciales. Para determinar el gravamen de cada uno de los predios de uso residencial se aplicará un método de distribución que considere, entre otros, los siguientes aspectos: área del predio, factor del beneficio general relativo y factor de estratificación socioeconómica para interpretar la capacidad relativa del pago por estrato en consistencia con la tabla nro. 2 de este acuerdo (…) Factores de ponderación para todos los predios.
Lo anterior solo ejemplifica los factores que se considerarían para liquidar el tributo en el caso de un predio residencial, pero, cabe anotar que, para cada una de las categorías de los predios, la norma establece unos factores específicos que se deben observar, sin perjuicio de que los factores de ponderación se aplican a todo tipo de predios.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 1604 DE 1966 – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 INCISO 2 / ACUERDO 178 DE 2006 (ESTATUTO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI) – ARTÍCULO 5 / ACUERDO 178 DE 2006 (ESTATUTO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI) – ARTÍCULO 16 / ACUERDO 178 DE 2006 (ESTATUTO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI) – ARTÍCULO 20 / ACUERDO 178 DE 2006 (ESTATUTO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI) – ARTÍCULO 24 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00607-02(21695) Actor: ALMACENES ÉXITO S. A. Demandado: MUNICIPIO SANTIAGO DE CALI FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en descongestión, que resolvió (ff. 478 a 494): Primero. Negar las pretensiones de la demanda.
Segundo. Sin condena en costas. (…)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante el Acuerdo 241, del 08 de septiembre de 2008, modificado por el Acuerdo 261, del 07 de mayo de 2009, el Concejo Municipal de Santiago de Cali autorizó el cobro de la contribución de valorización para ejecutar el plan de obras anunciado desde el Plan de Desarrollo 2008-2011 «Para Vivir la Vida Dignamente», previsto en el Acuerdo 0237 de 2008, de la misma corporación municipal.
Con ocasión del plan de obras indicado en la anterior normativa, previo agotamiento de las etapas preliminares, el alcalde municipal de Santiago de Cali asignó y distribuyó la contribución de valorización por beneficio general, mediante la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, corregida a través de la Resolución 4110210191, del 14 de septiembre de 2009 (ff. 23 a 39)[1].
Los anexos nros. 2 de las referidas resoluciones asignaron, de manera individual, la contribución de valorización a cargo de la demandante por los predios identificados con números predial G025600020000, J047400270000 y E020600290000, de propiedad de la demandante[2] (ff. 30 a 33). Tras haberse interpuesto sendos recursos de reposición contra la resolución que distribuyó y asignó la contribución de valorización, para cada uno de los inmuebles de la demandante (ff. 34 a 67), el municipio de Santiago de Cali confirmó el mencionado acto, por medio de las resoluciones 32703, 32706 y 32708, todas ellas del 28 de diciembre de 2009 (ff. 65 a 69, 59 a 63 y 70 a 75, respectivamente).
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del CCA, la demandante formuló las siguientes pretensiones (f. 178): 1. Que se declare la nulidad de la Resolución 4110210169 de septiembre 4 de 2009 proferida por el señor alcalde del municipio de Santiago de Cali, por medio de la cual se fija el presupuesto y se aprueba la distribución y asignación individual de la contribución de valorización por beneficio general para la construcción de un plan de obras, y del Anexo nro. 02 de la misma que contiene la asignación individual de la contribución de valorización, en lo relativo a los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria número 370-134787, 370-157707 y 370-5527 de propiedad de la sociedad demandante. 2.
Que se declare la nulidad de las resoluciones 32706, 32708 y 32703 de 2009, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición interpuestos por la sociedad Almacenes Éxito S. A. contra la Resolución 4110210169 y sus anexos 2. 3. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la sociedad Almacenes Éxito S. A. no es responsable del pago de la contribución de valorización liquidada mediante el Anexo 2 de la asignación individual de la Resolución 4110210169 de septiembre 4 de 2009 y relativo a los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria número 370-134787, 370-157707 y 370-5527.
A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos: 1.º, 2.º, 4.º, 6.º, 29 y 89 constitucionales; 35 y 59 del CCA, 55 del Acuerdo 178 de 2006, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali. El concepto de violación planteado se resume así (ff. 180 a 186): Sostuvo que la resolución que distribuyó y asignó la contribución de valorización, así como los anexos nros. 2, que fijaron la contribución, de manera individual, para cada uno de los predios de la demandante, no fueron motivados, pues no informaron a la contribuyente la base sobre la cual se calculó el tributo, los factores de ponderación ni la fórmula aplicada que trajo como resultado los valores liquidados por concepto de la contribución de valorización. Lo propio ocurrió con los actos que desataron los recursos de reposición interpuestos, en tanto que la Administración reiteró que la metodología aplicada, los factores, los avalúos y las áreas de los predios fueron determinados de conformidad con la normativa local; sin embargo, no explicó de forma concreta la metodología y la operación aritmética empleada para hallar los factores aplicables, según las condiciones y particularidades de cada uno de los inmuebles gravados con la contribución de valorización. Por ello, consideró que el municipio demandado transgredió el artículo 55 del Acuerdo 178 de 2006 –Estatuto de Valorización, modificado por los acuerdos 190 de 2006, 241 de 2008 y 261 de 2009–, debido a que la resolución que distribuyó y asignó la contribución de valorización no discriminó los factores y la metodología empleada, a efectos de justificar los valores obtenidos en la liquidación individual del tributo.
Esta misma irregularidad quebrantó los artículos 35 y 59 del CCA, normativa que establece el deber de la Administración de motivar sus actos administrativos, so pena de incurrir en la expedición irregular de los actos, la cual es una causal de anulación. Expuso que la falta de motivación de los actos acusados impidió el derecho de contradicción y de defensa, en la medida en que la contribuyente desconoció las razones de hecho y de derecho que el demandado tuvo en cuenta a la hora de determinar la contribución de valorización y, adicionalmente, si los factores empleados se ajustaron a la ley.
Contestación de la demanda La apoderada de la demandada se opuso a las pretensiones (ff. 230 a 248). Precisó que, de acuerdo con el artículo 55 del Acuerdo 178 de 2006 y las normas que lo modificaron, la resolución de distribución y asignación de la contribución de valorización indicó, de manera sucinta, el método de la distribución y liquidación, sin que fuere obligatorio para la Administración, detallar la totalidad de los factores tenidos en cuenta para establecer la contribución de valorización. Planteó que el acto de distribución y asignación remite al anexo uno, para los efectos de la desagregación de los factores aplicados a la liquidación, documento que hacía parte integral de la resolución demandada.
Por otra parte, puntualizó que los actos demandados cumplieron con el principio de certeza tributaria, debido a que se especificaron los elementos de la obligación tributaria. Que, la complejidad de la contribución de valorización conllevaba a que ciertos factores fueran desconocidos por los contribuyentes, pero que, en todo caso, fueron analizados previamente en los estudios técnicos de las zonas económicas homogéneas: los avalúos catastrales, los valores comerciales de los inmuebles, entre otros conceptos.
Por lo tanto, a pesar de que esos factores no se discriminaron en los actos, no se quebrantaron los artículos 35 y 59 del CCA, ya que esas normas no son aplicables y, además, la normativa local —que es norma especial— establece, únicamente, que en la etapa de los estudios técnicos se analizan los factores que servirán para liquidar la contribución de valorización, los cuales se pudieron consultar por la parte demandante.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en descongestión, en sentencia del 22 de octubre de 2014, negó las súplicas de la demanda. (ff. 478 a 494): Señaló la normativa que regula la contribución de valorización. Particularmente, precisó que, a nivel local, los acuerdos 178 de 2006, 241 de 2008 y 261 de 2009 son las normas a partir de las cuales se definieron los parámetros de la liquidación de la contribución de valorización. Con base en esas disposiciones, el municipio de Santiago de Cali expidió los actos acusados sin que hubiese incurrido en violación del debido proceso por falta de motivación de la resolución que distribuyó y asignó la contribución. Recurso de apelación La decisión fue apelada por la parte demandante (ff. 496 a 503), quien insistió en que los actos demandados no discriminaron la base sobre la cual se determinó la contribución de valorización, como tampoco los valores porcentuales, factores de ponderación y, en general, la forma y la fórmula aplicada para establecer el tributo.
En todo lo demás, reprodujo los cargos de nulidad de los actos demandados. Alegatos de conclusión La demandante ratificó los planteamientos del recurso de apelación (f. 524). El demandado guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primer grado que negó las pretensiones de la demanda, le corresponde a la Sala pronunciarse sobre la legalidad de los actos acusados.
La Sala debe establecer si la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, y los anexos nros. 2, que hacen parte integral del mencionado acto, así como las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición interpuestos por la demandante, son nulos por expedición irregular, concretamente, si incurrieron en falta de motivación y en violación del debido proceso y del derecho de defensa.
En esta oportunidad, la Sala reiterará, en lo pertinente, las sentencias del 26 de julio de 2018, del 18 de julio de 2019 y del 30 de mayo de 2019 (exps. 22074, 20526 CP: Julio Roberto Piza y 23063 CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, respectivamente), en las cuales la Sala se refirió a la expedición irregular por falta de motivación de los actos de determinación en tributos. 2- La parte demandante sostiene que en los actos de asignación y distribución la Administración no especificó la base de determinación ni los factores que fueron aplicados para individualizar el tributo. 2.1- Se precisa que los actos administrativos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustenta las decisiones, so pena de originar la causal de nulidad del acto por expedición irregular (sentencias del 01 de julio de 2016, exp. 21702, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia y del 09 de marzo de 2017, exp. 21718, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).
En ese escenario, la motivación de los actos se irradia de los principios constitucionales como: (i) el de legalidad (arts. 1.º, 4.º, 6.º y 123), con base en el cual la Administración pública, dentro de un Estado Social de Derecho, no podrá actuar de materia arbitraria, pues se somete a la Constitución y a la ley —desde el dinamismo formal y teleológico, de acuerdo con los fines del Estado—, y (ii) los de publicidad y del debido proceso (arts. 29 y 209), los cuales garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que ello proceda (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional).
Derivado de lo anterior, la motivación resulta ser un presupuesto de validez del acto que debe ser acatado por la Administración, porque, de lo contrario, se configuraría el vicio de nulidad por expedición irregular (art. 84 CCA), ya que la exteriorización de los móviles de la decisión, serán determinantes para que se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo.
En desarrollo de los preceptos constitucionales ya invocados, los artículos 35 y 59 del CCA —vigentes para la época de la actuación administrativa objeto de análisis— establecen que los actos deberán ser motivados, siquiera sumariamente, una vez se haya dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes disponibles.
La motivación implica que su sustentación sea razonada y suficiente y será más exigente, según sea la complejidad de la situación jurídica que se analice y de la ley que fundamente la decisión, ya que no bastará con que las razones sean abstractas, por cuanto la autoridad deberá darle un sentido a la aplicación de disposiciones legales cuya interpretación sea ambigua o vaga.
Agréguese que la jurisprudencia constitucional advierte que los actos administrativos deben contener una «razón suficiente», pues, en palabras de esa corporación: «La motivación de los actos administrativos proviene del cumplimiento de preceptos constitucionales que garantizan que los particulares tengan la posibilidad de contradecir las decisiones de los entes públicos ante las vías gubernativa y judicial, evitando de esta forma la configuración de actos de abuso de poder.
De esta forma, le corresponde a la administración motivar sus actos y a los entes judiciales decidir si tal argumentación se ajusta o no al ordenamiento jurídico» (sentencia T-204 de 2012, proferida por la Corte Constitucional). Vale decir, en los casos en que la situación jurídica se subsuma en los presupuestos jurídicos de la norma y la aplicación de esta sea pacífica, la motivación del acto no demandará la misma complejidad que tendrán otros actos administrativos que decidan sobre aspectos fácticos, probatorios y sobre normativa que requiere de mayor interpretación. Si bien la Judicatura no puede plantear una única fórmula para motivar los actos administrativos, lo cierto es que aquella debe proporcionar la información sustancial, fáctica y jurídica que permita la comprensión de la decisión y que acredite la legalidad del acto. 2.2- Tratándose de la contribución de valorización, el Decreto Legislativo 1604 de 1966 la estableció como un tributo con cargo a recuperar el costo de la inversión en obras de interés público que repercutan en un beneficio para la propiedad inmueble.
A propósito de la recuperación de los costos de la inversión —obra—, el principio que rige este tributo es el de equivalencia, puesto que, a través de la contribución de valorización únicamente se pueden recuperar los costos de inversión, dentro de los límites del beneficio que obtenga el inmueble respectivo. A este respecto, el artículo 9.º ibidem prevé que el costo de la obra está determinado por todas las inversiones requeridas, más un porcentaje prudencial para imprevistos junto con un estimativo de gastos de distribución y recaudo, equivalente hasta un 30 %.
El objetivo de recuperación de los costos de inversión, en atención al beneficio que esta haya proporcionado a los inmuebles, se acompasa con el inciso 2.º del artículo 338 constitucional, puesto que, debido a la particularidad de este tributo, dicha norma flexibilizó el principio de reserva de ley, en aras de que la nación y las entidades territoriales —para el caso de la contribución de valorización— establecieran los criterios de reparto, a partir de los cuales podría establecerse la cuota tributaria, atendiendo al beneficio que percibiera cada inmueble afecto al gravamen.
Estos criterios serán técnicos, en la medida en que se trata de justificar la equivalencia entre el costo de la obra y el beneficio que obtuvo un contribuyente en su inmueble, aspectos que atienden a los conceptos de sistema y método, entendidos estos como la «referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribución de los factores anteriores» (Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2003).
La determinación de este tributo variará según el tipo de plan de obra que se pretenda financiar. 3- En el caso debatido, el Acuerdo 178 de 2006 –Estatuto de Valorización del municipio de Santiago de Cali–, adicionado y modificado por los acuerdos 190 de 2006, 241 de 2008 y 261 de 2009, establece el procedimiento para distribuir y asignar la contribución de valorización. El artículo 16 regula los procesos preliminares para ser decretada la realización de una obra anunciada desde el plan de desarrollo.
A su turno, el artículo 20 establece el proceso de distribución que determinará el costo de la obra, del plan o conjunto de obras, el monto, el método de la distribución y la fijación de plazos y formas de pago de los contribuyentes de la contribución. Tal norma indica las etapas de la distribución, a saber: (i) la elaboración de los proyectos de obra;
(ii) denuncia de predios; (iii) elección o designación de los representantes de los propietarios o poseedores; (iv) liquidación de la contribución de valorización; (v) costo o financiación; (vi) beneficio del plazo, y (vii) notificación y recursos. En consonancia con esas disposiciones, el municipio demandado, a través del Acuerdo 237 de 2008, autorizó un plan de obras por el período 2008-2011, por la suma de $398.199.000, cifra que fue adicionada por el Acuerdo 241 de 2008 que aprobó la imposición de la contribución de valorización por beneficio general, respecto de las obras planteadas en el Plan de Desarrollo 2008-2011.
Particularmente, el artículo 5.º del Acuerdo 241 de 2008 dispuso: Artículo 5. Establecer el cobro de una contribución de valorización por beneficio general en el municipio de Santiago de Cali, con la destinación específica de financiar la construcción del plan de obras que trata el presente Acuerdo, obras que integran la política de movilidad y de espacio público, contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 069 de 2000), y sus operaciones estratégicas, en consonancia con el Plan de Desarrollo 2008-2011 ‘Para Vivir la Vida Dignamente’ (Acuerdo 0237 de 2008).
El artículo 4.º de ese acuerdo modificó el artículo 8.º del mencionado Estatuto de Valorización, en el sentido en que los criterios para determinar la contribución a cargo atenderían al tipo de predio (residencial, comercial, industrial, institucional, lotes, suburbanos y rurales), junto con unos factores de ponderación definidos por el estrato socioeconómico del predio.
Por su parte, la base gravable del tributo se reguló en el artículo 5.º del referido Estatuto de Valorización (modificado por el artículo 5.º del Acuerdo 190 de 2006), según el cual, estará conformada por el área de cada uno de los predios localizados en la zona de influencia que, para el caso de la contribución de valorización por beneficio general, incluye la totalidad del área urbana y parte de la suburbana y rural beneficiada.
Siguiendo estos lineamientos, la Administración, al momento de distribuir y asignar la contribución de valorización, debe observar las pautas que prevé el artículo 55 del Estatuto de Valorización. De acuerdo con esa norma, la imposición del tributo exige que la resolución sea motivada, de tal forma que se incluyan estos aspectos: (i) Constancia del trámite administrativo cumplido respecto del acto que autorizó la contribución, el aviso de convocatoria de los propietarios o poseedores de los inmuebles afectos al gravamen, para su intervención. Igualmente, la elección de los representantes de estos y su participación en las etapas de formación del monto total distribuible, los estudios técnicos para establecer el beneficio, el proyecto de liquidación de las contribuciones, las objeciones de los representantes a dicha liquidación y las respectivas decisiones.
(ii) En la parte considerativa, el resumen del presupuesto o cuadro de costos de la obra. El monto total distribuible aprobado y, en síntesis, el método de distribución para la liquidación de la contribución. (iii) La distribución de la contribución de valorización se aprobará según los cuadros o listados anexos a la resolución, pero estos deberán contener: nombre de los propietarios, direcciones de los inmuebles, identificación catastral y/o folio de matrícula inmobiliaria, cabida del predio o medida del frente, según sea el caso, y la contribución de valorización que corresponda a cada predio.
Se debe aclarar que los anexos hacen parte integral de la resolución y también se deberá indicar las formas de pago y los intereses que se causen. (iv) Los recursos procedentes. Según esas directrices, la motivación de los actos administrativos que determinan la contribución de valorización exige a la autoridad tributaria incluir todos los anteriores datos que servirán para sustentar los factores que, una vez aplicados, individualizarán el tributo a cargo.
Desde luego, la complejidad para establecer la equivalencia entre el costo y el beneficio de este tributo hace que los contribuyentes participen desde la aprobación del presupuesto de la obra hasta el procedimiento de distribución y asignación de la contribución y, no obstante de esa intervención preliminar, la normativa local también estableció que en los actos definitivos que individualizan el tributo también se informe todas las actuaciones que los antecedieron.
Sin perjuicio del artículo 55 del Estatuto de Valorización, la Sala advierte que los actos que liquidan tributos, además de los datos previstos taxativamente en las normas que los regulan, también deben discriminar el período del tributo o el momento de su causación, el nombre del contribuyente, la explicación suficiente de las razones de hecho y de derecho que fundamenten la expedición de los actos y las bases de cuantificación, a efectos de que se brinden los criterios que tuvo en cuenta la autoridad fiscal al momento de determinar la obligación tributaria.
A este respecto, la Sala ha tenido la oportunidad de insistir en que el acto que distribuye y asigna la contribución de valorización debe explicar los criterios numéricos que se tuvieron en cuenta para fijar el tributo (sentencia del 30 de mayo de 2019, exp. 23063, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). 3.1- La Sala evidencia que, a través de la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, corregida por medio de la Resolución 4110210191, del 14 de septiembre de 2009[3], se distribuyó y asignó, de forma individual, la contribución de beneficio general para la construcción de un plan de obras autorizado en el Acuerdo 241 de 2008 —modificado por el Acuerdo 261 de 2009—.
Estos actos administrativos identificaron las normas que fundamentaron la imposición de la contribución de valorización para financiar el plan de obras autorizado por el Acuerdo 241 de 2008, cuya discriminación de las obras se encuentra inserta en la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009. Igualmente, se justificó la necesidad de la inversión de tales obras para el cumplimiento del Plan de Desarrollo 2008-2011 «Para vivir la vida dignamente».
Los actos señalaron el monto del presupuesto aprobado, los avisos de convocatorias efectuados a los propietarios y/o poseedores de los inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia y el término de inscripción de estos, para ser candidatos y representantes en el proceso de formación de la distribución de la contribución (f. 24 vto.)[4].
También, se precisó en la parte considerativa del acto que el monto total distribuible correspondió a la suma de $869.920.000.000, que sería repartido entre la totalidad de los predios de las zonas urbana y rural, según el anexo uno incorporado a esa resolución. Respecto del método de distribución empleado, el acto acusado señaló de manera general que empleó la «metodología de las áreas y factores», atendiendo los distintos factores que eran aplicables según la categoría del predio (residencial, comercial, industriales y lotes).
Este acto no estableció la prestación a cargo de cada uno de los predios incluidos en la zona de influencia, de tal forma que remitió a los anexos nros. 2 que harían parte integral de los actos definitivos y en los que se individualizaría la contribución para cada contribuyente. Es decir, la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, y el acto que la corrigió no determinaron la contribución de valorización de cada predio, pues ello se efectuaría en los respectivos anexos.
De hecho, se detalla que en la parte dispositiva del mencionado acto, no se individualizó la contribución a cargo de cada uno de los contribuyentes que tenían predios en la zona de influencia, sino que en la parte resolutiva se dispuso: (i) fijar el presupuesto del plan de obras, aprobado por el Acuerdo 241 de 2008 del Concejo Municipal de Santiago de Cali;
(ii) aprobar la distribución y asignación individual de las contribuciones de valorización; (iii) señalar las formas de pago, el plazo y los descuentos por pagos oportunos; (iv) indicar los intereses que se causaban; (v) ordenar la inscripción del gravamen en los folios de matrículas inmobiliarias de los inmuebles, y (vi) informar el recurso procedente contra dicha resolución (ff. 26, 27 y 27 vto.).
En cuanto a los anexos uno y dos a los que remite la resolución demandada, la Sala observa que no fue allegado el primero de estos y, en relación con el segundo, se trata del documento que individualizó la contribución de valorización a cargo de Almacenes Éxito S. A. Este anexo fue notificado a la demandante junto con las resoluciones 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, y 4110210191, del 14 de septiembre de 2009.
A modo de ilustración, se citará respecto de uno de los inmuebles de la demandante, los datos que tuvo en cuenta la Administración para individualizar el tributo –individualización que, se repite, se efectuó en los anexos dos que están incorporados en las resoluciones demandadas— (f. 30): Nombre del propietario: Almacenes Éxito S. A. Identificación del propietario: 1 Dirección de inmueble: C 5A 38D 27 Número predial: G025600020000 Área del terreno: 18802 Estrato: 0 Comuna: 19 Valor total contribución: $418.184.687.36 Como bien se aprecia, el anexo dos indicó, para cada uno de los inmuebles de la demandante, el valor con el que debía contribuir a financiar el plan de obras aprobado por el Acuerdo 241 de 2008.
No obstante, en criterio de la actora, la cuantificación de la obligación tributaria en esos anexos debió estar antecedida por la explicación de los factores que aplicó el municipio para obtener el porcentaje sobre el cual debía contribuir el actor por el beneficio que absorberían sus inmuebles con ocasión de las obras. Para dirimir el cuestionamiento específico de la actora, nuevamente, la Sala deberá remitirse a las normas que regulan a nivel local la contribución de valoración. Pues bien, para efectos de la liquidación de la contribución de valorización, el Estatuto de Valorización del municipio de Santiago de Cali establece que, por una parte, el presupuesto aprobado para la obra conllevará establecer un monto total distribuible que corresponderá al valor de la obra que se financiará con la contribución indicada.
Por otra parte, los predios ubicados en la zona de influencia obtendrán un beneficio que se medirá a través de cuatro métodos: (a) doble avalúo para toda la zona; (b) doble avalúo para parte de la zona; (c) de analogía, y (d) del doble avalúo simple (art. 24 Acuerdo 178 de 2006). La distribución del beneficio individual que, a su vez, permite repartir la contribución de valorización por beneficio general, debe considerar la categoría de los predios, el beneficio general relativo y la absorción del monto distribuible.
En relación con la categoría de los predios, la norma local los dividió en residenciales, comerciales, industriales, institucionales, lotes, predios suburbanos y rurales. La Administración mide el beneficio general relativo en mayor, medio, menor o mínimo y tal graduación dependerá de la categoría del predio –residencial, industrial y los demás ya indicados– (art. 7.º Acuerdo 190 de 2006, en consonancia con el artículo 3.º del Acuerdo 241 de 2008).
La liquidación del tributo se establece según sea la categoría del predio y, para cada uno de estos, el artículo 8.º del Acuerdo 190 de 2006 (modificado por el artículo 4.º del Acuerdo 241 de 2008) prescribe unos factores determinantes, como pasa a verse para el caso de una de las categorías de predios: Predios residenciales Para determinar el gravamen de cada uno de los predios de uso residencial se aplicará un método de distribución que considere, entre otros, los siguientes aspectos: área del predio, factor del beneficio general relativo y factor de estratificación socioeconómica para interpretar la capacidad relativa del pago por estrato en consistencia con la tabla nro. 2 de este acuerdo (…).
Factores de ponderación para todos los predios Estrato Factor de ponderación 1 1.0 2 2.0 3 5.0 4 8.0 5 12.0 6 20.0 Lo anterior solo ejemplifica los factores que se considerarían para liquidar el tributo en el caso de un predio residencial, pero, cabe anotar que, para cada una de las categorías de los predios, la norma establece unos factores específicos que se deben observar, sin perjuicio de que los factores de ponderación se aplican a todo tipo de predios. 4- Al contrastarse las anteriores disposiciones con la resolución acusada y los anexos nros. 2, se advierte que: En el caso del inmueble G025600020000 la Administración no identificó la categoría del predio.
Respecto de los otros dos inmuebles –J047400270000 y E020600290000– se indicó que la categoría correspondía a la de predios comerciales. Sin embargo, en ninguno de los tres inmuebles se identificó el factor de ponderación aplicable según el tipo de predio. Tampoco se enunciaron los demás factores que se debían emplear, como lo serían: el de la absorción del beneficio y el grado de este, y la estratificación socioeconómica de los inmuebles.
Si bien en la parte considerativa de la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, se anunció que el método de distribución correspondería a «las áreas y de factores» (f. 25), al verificarse el Estatuto de Valorización del municipio demandado se observa que los métodos que se asemejan a los indicados en el acto, corresponden a: «método simples de áreas» y «métodos de los factores de beneficio».
El primero prevé que la distribución de la contribución sea en proporción a las áreas de los predios beneficiados y, tratándose del segundo, los beneficios «se mensuran con un coeficiente o número sin unidades, logrando base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los lotes (…)». Nuevamente, la Sala compara los datos suministrados por la Administración en los actos acusados y sus anexos, logrando evidenciar que la individualización del tributo no explicó ni relacionó los factores de los métodos de distribución que empleó para obtener la contribución liquidada para cada uno de los inmuebles de la demandante.
Ninguno de los factores que establece la normativa local fue descrito en las resoluciones, como tampoco la operación aritmética que justificara los resultados numéricos, atendiendo las particularidades de cada uno de los inmuebles, tal como lo establece el artículo 17 del Acuerdo 241 de 2008[5]. Por otra parte, la memoria técnica allegada por el demandado analiza, para cada categoría de inmuebles, los factores que incidirían en la determinación del tributo.
Empero, dicha información es general y abstracta, en la medida en que ese documento no correlaciona los factores con los predios identificados dentro de la zona de influencia (i. e. no identifica un censo de predios y los factores aplicables a estos). Además, la información contenida en esa memoria no permite individualizar los factores que sustentarían la contribución de valorización que estableció la Administración en las resoluciones censuradas y, sumado a ello, no hace parte integral de los actos acusados.
Con arraigo en lo verificado, la Sala encuentra que los actos acusados omitieron la explicación suficiente de los parámetros que sirvieron para liquidar el tributo de manera individual, pues no se expusieron las razones de hecho y de derecho que fundamentaran la decisión, sino que se restringieron a totalizar la contribución de valorización, sin que esa cifra fuere antecedida por la explicación de la fórmula aplicada para obtener dicho resultado, lo cual contraría los artículos 35 y 59 del CCA, en la medida en que la motivación no satisfizo, con suficiencia, la sustentación fáctica y jurídica para que la contribuyente ejercitara su derecho de contradicción y de defensa.
Vale decir, los anexos que liquidaron la contribución de valorización, así como los propios actos administrativos definitivos, no motivaron lo atinente a la individualización del tributo a cargo, respecto de cada uno de los predios de la demandante. La falta de motivación impidió el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la contribuyente, contenidos en el artículo 29 de la Constitución, en tanto que, en casos como este, la motivación, siquiera sumaria, exigida por el artículo 35 del CCA[6], supone, como mínimo, que se indique a la contribuyente la base de cuantificación de la obligación tributaria y los factores que determinarían el monto atribuible por contribución, atendiendo al beneficio repercutido a los inmuebles de la demandante y al porcentaje con el que debía contribuir en el financiamiento del costo de la obra.
Por consiguiente, prospera el cargo de apelación, lo cual dará lugar a revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad parcial[7] de la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, y la nulidad plena de los actos que desataron los recursos interpuestos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1.
Revocar la sentencia apelada. En su lugar: Declarar la nulidad parcial de la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009[8], respecto de la cual hace parte integral los anexos nros. 2 que individualizaron la contribución de valorización. Asimismo, declarar la nulidad de las resoluciones que desataron los recursos interpuestos: 32703, 32706 y 32708, todas ellas del 28 de diciembre de 2009, emitidas por municipio de Santiago de Cali.
A título de restablecimiento del derecho, declarar que Almacenes Éxito S. A. no está obligada a pagar las sumas liquidas en los anexos nros. 2, que hacen parte integral de los actos demandados, mediante los cuales se individualizó la contribución de valorización de los predios E020600290000, J047400270000 y G025600020000. 2. Reconózcase personería al abogado César Hernando Bernal León, para actuar en representación de la demandante, según el poder conferido (f. 376).
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00607-02(21695) Actor: ALMACENES ÉXITO S. A. Demandado: MUNICIPIO SANTIAGO DE CALI SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sección, me permito manifestar que salvo el voto frente a la sentencia proferida el 29 de agosto de 2019, por las razones que paso a exponer: 1.
La providencia de la que me aparto concluyó que, en casos como este, la motivación, siquiera sumaria, supone, que se indique a la contribuyente la base de cuantificación de la obligación tributaria y los factores que determinarían el monto atribuible por contribución, atendiendo al beneficio repercutido a los inmuebles de la demandante y al porcentaje con el que debía contribuir en el financiamiento del costo de la obra. 2.
La Sección ha dicho, que la motivación obedece a criterios de legalidad, certeza, debida calificación jurídica y apreciación razonable, por lo cual, los motivos deben ser claros y objetivos. La Administración debe justificar la expedición del acto y suministrar al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron los mismos, pues a partir de ahí puede controvertir los aspectos que considera no pueden ser el soporte de la decisión[9].
También ha dicho que no hay falta de motivación del acto principal, cuando al menos en forma sumaria, se dan las razones o fundamentos de la decisión, lo que debe resultar suficiente para que la demandante entienda el punto de la controversia lo que permite incluso el examen contextual del procedimiento administrativo previo al acto. Por eso en otras oportunidades ha estudiado en conjunto los antecedentes administrativos del acto acusado para determinar la existencia y fundamentos de la motivación. Para concluir que no se incurre en tal vicio[10]. 3.
En el caso concreto, la parte demandante argumentó que J-Ti los actos de asignación y distribución la Administración no especificó la base ce determinación ni los factores que fueron aplicados para individualizar el tributo. Sin embargo, como lo advirtió el fallo en cuestión, la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, corregida por medio de la Resolución 4110210191, del 14 de septiembre de 2009 (acto demandado), identificaron las normas que fundamentaron la imposición de la contribución de valorización para financiar el plan de obras autorizado por el Acuerdo 241 de 2008, la discriminación de las obras y la necesidad de la inversión de las mismas.
Los actos señalaron el monto del presupuesto aprobado, los avisos de convocatorias efectuados a los propietarios y/o poseedores de los inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia y el término de inscripción de estos, para ser candidatos y representantes en el proceso de formación de la distribución de la contribución (f. 24 vto.). También, se precisó en la parte considerativa del acto que el monto total distribuible correspondió a la suma de $869.920.000.000, que sería repartido entre la totalidad de los predios de las zonas urbana y rural, según el anexo uno incorporado a esa resolución. Respecto del método de distribución empleado, el acto acusado señaló de manera general que empleó la «metodología de las áreas y factores», atendiendo los distintos factores que eran aplicables según la categoría del predio (residencial, comercial, industriales y lotes).
El anexo dos de la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, indicó, para cada uno de los inmuebles de la demandante, el valor con el que debía contribuir a financiar el plan de obras aprobado por el Acuerdo 241 de 2008. 4. En la sentencia se echa de menos que los actos acusados omitieron la explicación de los parámetros que sirvieron para liquidar el tributo de manera individual, pero, en mi criterio no implica necesariamente la falta de motivación del acto, porque la motivación entendida como aquella que se refiere a la expresión de las razones o fundamentos de la decisión, al menos en forma sumaria, en el caso en estudio, resulta suficiente para que la sociedad conociera el punto en controversia y, además, daba los elementos para establecer los factores para la determinación del tributo.
En este sentido dejo sentado mi salvamento de voto. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] La corrección consistió en aumentar el valor del presupuesto aprobado de la obra. [2] La demandante aclara que los números prediales G025600020000, J047400270000 y E020600290000, corresponden a los folios de matrículas inmobiliarias 370-5527, 370-157707 y 370-134787, respectivamente. [3] La corrección que hizo está resolución únicamente se contrajo a precisar que el presupuesto total de las obras ascendía a $960.309.667.00993, de los cuales se financiaría con la contribución de valorización la suma de $822.409.848.857.10 y el excedente se financiaba con convenio suscrito con Emcali (f. 29). [4] En ese caso, intervinieron como representantes principales 5 propietarios y como representantes suplentes otros 5 propietarios (ff. 24 vto. y 25). [5] El artículo el artículo 17 del Acuerdo 241 del 8 de septiembre de 2008 fijó la fórmula para determinar la cuantía de la contribución, teniendo en cuenta para el efecto al producto del área factor de cada predio por el factor de conversión así: Contribución= área factor x factor de conversión. Ci= Ai F bi [pic] Donde: Ci: Contribución del Predio i Ai Fbi: Área factor del predio i Ai: Área del predio i Fbi: Factor básico del Predio i= (F1i * F2i * F3i *… Fni) F1*F2*F3 = Factores Aplicados en la Contribución. M: Monto total a distribuir.
Estas variables no se especificaron en el acto administrativo que determinó la cuantía de la contribución a la que estaba obligado al pago Almacenes Éxito S. A. [6] Actualmente el artículo 42 del CPACA, establece que las decisiones de la Administración deben ser motivadas, sin que la norma haya empleado el calificativo de «al menos en forma sumaria» que traía el artículo 35 del CCA. [7] Téngase en cuenta que la Resolución 4110210169, del 04 de septiembre de 2009, distribuyó y asignó la contribución de valorización de todos los contribuyentes que tenían predios en la zona de influencia, así que su anulación en este proceso solo comprenderá el tributo determinado a cargo de Almacenes Éxito S. A. [8] La Sala advierte que la Resolución 4110210191 del 14 de septiembre de 2009, se encuentra incorporada a la resolución que se anula. [9] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 13 de junio de 2013, exp. 17495) M.P Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, reiterada en sentencia de 1 de junio de 2016, exp. 21702), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, reiterada en sentencia de 26 de julio de 2017, exp. (22326) M.P. Milton Chaves García [10] Consejo de Estado.
Sala de lo ContencieC6Ádministrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 15 de junio de 2016, exp. (20873) M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.