INDIVIDUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.

Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un posible restablecimiento en favor de la parte demandante.(…) la circunstancia de que la UGPP no pretendiera la nulidad de la Resolución 000398 del 19 de marzo de 2009 a través del cual se revocó de manera directa varios de los actos de reconocimiento y reajuste de la pensión acá debatida, radica precisamente en que, de acuerdo a las pretensiones de la demanda, no constituye la actuación administrativa de la que alega, se lesiona el derecho subjetivo amparado en una norma jurídica y de la cual solicita un restablecimiento.

Si bien esta resolución hace parte de los antecedentes a tener en cuenta en la decisión de fondo que en el presente asunto se adopte, no deviene en un acto que deba ser demandado para el estudio de las pretensiones que presentó la UGPP a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se reitera no es el que creó, modificó o extinguió el derecho que debate la parte demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04144-01(4301-17) Actor: UNIDAD DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL Demandado: JUAN JOSÉ ANGULO ROJAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación auto.

Excepción inepta demanda. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-979-2019 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de octubre de 2017, a través del cual declaró no probada la excepción de «inepta demanda».

ANTECEDENTES Pretensiones[1] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2], presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de solicitar la anulación de los siguientes actos administrativos: - Resolución 878 del 22 de octubre de 1991 que reconoció una pensión especial de jubilación al señor Juan José Angulo Rojas. - Parcial de la Resolución 0066 del 29 de enero de 1997, en cuanto reconoció y ordenó el pago de las sumas consignadas en el acta de conciliación del 22 de marzo de 1996. - Parcial de la Resolución 1546 del 21 de octubre de 1997 que ordenó la cancelación de la diferencia de intereses causados por el no pago oportuno de la Resolución 0066 del 29 de enero de 1997 a varios trabajadores de la Empresa de Puertos de Colombia. - Resolución 095 del 13 de marzo de 2003 por la cual se reajustó la cuantía de la pensión al tope máximo autorizado en la Ley 71 de 1988. - Resolución 008 del 5 de enero de 2004, que confirmó al resolver el recurso de reposición, la Resolución 095 del 13 de marzo de 2003. - Resolución 392 del 18 de marzo de 2009 que confirmó en apelación, la Resolución 095 del 13 de marzo de 2003. - Resolución 2613 del 30 de noviembre de 2011 por la cual se revocó directamente las Resoluciones 0066 y 1546 y modificó la cuantía de la mesada pensional.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene al señor Juan José Angulo Rojas reintegrar la totalidad de las sumas canceladas en virtud de los actos de reconocimiento y reliquidación de la pensión especial de jubilación que le fue otorgada, debidamente indexadas al momento del pago. Que se declare que el demandado no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión especial de vejez otorgada por la Empresa de Puertos de Colombia, y por lo tanto, no hay lugar al pago de valor alguno en virtud de tal prestación. Excepción propuesta[3] El señor Juan José Angulo Rojas al contestar la demanda formuló, entre otras, la excepción de «inepta demanda», para lo cual argumentó que se configura este medio de defensa porque la demanda no comprende en su totalidad la pretensión de nulidad de los actos administrativos expedidos y que guardan una relación directa con la pensión reconocida, como son, entre otros, los actos que debieron resolver los recursos.

Indicó que al estar pendientes de resolución los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el acto administrativo que revocó directamente la Resolución 878 de 1991, que había otorgado la pensión de jubilación al demandado, debieron estos actos también ser demandados por lo que el escrito introductor deviene en inepto. PROVIDENCIA IMPUGNADA[4] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto del 10 de octubre de 2017 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probada la excepción de «inepta demanda».

Consideró que no se configura por no haberse demandado la Resolución 398 de 2009, toda vez que los actos acusados de reconocimiento, reliquidación y reajuste no se integran al de revocatoria, sino que por el contrario, son autónomos e independientes, en consecuencia, resulta procedente adelantar el juicio de legalidad únicamente en contra de los primeros, porque en el evento de prosperar su nulidad y suprimir los efectos de reconocimiento, reliquidación y reajuste de la pensión especial de jubilación, la Resolución 398 de 2009 no se opondría a ello.

Concluyó que la proposición jurídica efectuada por la UGPP no se encuentra incompleta, dado que el acto que extraña el demandado no hace parte de la unidad jurídica que pretende la entidad demandante. En consecuencia, señaló que la excepción de inepta demanda por no comprender en su totalidad la pretensión de nulidad de los actos administrativos, no está llamada a prosperar.

RECURSO DE APELACIÓN[5] La parte demandada presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y precisó que el acto que no fue demandado, sí tiene una injerencia en el contexto de la controversia, porque revocó el acto que reconoció la pensión. Consideró que la resolución que no se demandó resolvió parte de la controversia, por lo que al no haberse atacado ese acto, es una situación que imposibilita continuar con la actuación judicial.

Precisó que al estar vigente ese acto, lo procedente es que la administración hubiere resuelto los recursos, por lo que la demanda es inepta, al no incluir todos los actos administrativos que tuvieron relación con la pensión, y no solo los que la reconocieron, reliquidaron y reajustaron. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 10 de octubre de 2017 que declaró no probada la excepción de inepta demanda.

De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 de este último. Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1.

¿Cómo lo pretendido por la UGPP es la nulidad de los actos administrativos por los cuales se reconoció, reliquidó y reajustó la pensión del señor Juan José Angulo Rojas y el consecuente reintegro de los valores reconocidos por esas resoluciones, es indispensable que se demande la nulidad de la Resolución 00398 del 19 de marzo de 2009 por la cual se resolvió una actuación administrativa de revisión integral de pensión? El despacho sostendrá la siguiente tesis: Los actos administrativos que crearon o modificaron la situación jurídica particular que la UGPP plantea en la presente demanda y que son susceptibles de control judicial son los enlistados en las pretensiones, teniendo en cuenta que no resulta indispensable demandar la Resolución 00398 del 19 de marzo de 2009 por la cual se resolvió una actuación administrativa de revisión integral de pensión. Se amplían a continuación los argumentos respectivos.

Ineptitud sustantiva de la demanda – eventos que la constituyen. Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, se deben realizar algunas precisiones preliminares sobre la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto esta subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[6].

Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y; en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.

Así mismo, se recalcó que al encontrarse distintas falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.

Actos administrativos que originan el derecho subjetivo debatido El artículo 138 del CPACA, regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.

En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un posible restablecimiento en favor de la parte demandante.

Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio.

En aplicación de lo antepuesto, para un mejor entendimiento del asunto planteado, se hará referencia a los presupuestos fácticos del caso concreto de la siguiente manera: ✓ La UGPP demandó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho los siguientes actos administrativos: | | |Resolución 878 del 2 de octubre de 1991, por la cual se | |reconoció y ordenó el pago de una pensión especial de jubilación| |al señor Juan José Angulo Rojas (Folio 65 vto.). | |Resolución 0066 del 29 de enero de 1997, a través de la cual se | |reconoció y ordenó el pago de un acta de conciliación del 22 de | |marzo de 1996 (Folios 79 a 81). | |Resolución 1546 del 21 de octubre de 1997, por la cual se ordenó| |la cancelación de una diferencia de intereses causados por el no| |pago oportuno de la Resolución 0066 del 29 de 1997 (Folios 82 a | |85). | |Resolución 000095 del 13 de marzo de 2003 que ajustó la cuantía | |de una pensión al tope máximo autorizado.

(Folios 108 y 109). | |Resolución 000008 del 5 de enero de 2004 por el cual se resolvió| |un recurso de reposición presentado contra la decisión anterior | |(Folios 130 y 131). | |Resolución 000392 del 18 de marzo de 2009 que resolvió el | |recurso de apelación contra la Resolución 000095 del 13 de marzo| |de 2003 (Folios 209 a 215). | |Resolución 002613 del 30 de noviembre de 2011 por la cual se | |revocó directamente unas resoluciones con fundamento en una | |decisión judicial y se ajustó una pensión (Folios 339 a 341). | ✓ El grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, en atención a la facultad prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, profirió la Resolución 000398 del 19 de marzo de 2009[7] por la cual se resolvió una actuación administrativa de revisión integral de pensión, en cuya parte resolutiva se consignó lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR directamente la Resolución 878 de 22 de octubre de 1991, expedida por el Gerente General de la liquidada empresa de Puertos de Colombia, a través de la cual reconoció “pensión especial mensual de jubilación” al señor JUAN JOSÉ ANGULO ROJAS, identificado con cédula de ciudadanía No. 10.517.546 de Popayán, por todas y cada una de las razones consignadas de manera precisa en la parte considerativa del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR, como consecuencia de lo anterior, la exclusión del señor JUAN JOSÉ ANGULO ROJAS de la nómina de pensionados de Puertos de Colombia, a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el presente acto administrativo.

ARTÍCULO TERCERO: REVOCAR directa y parcialmente las resoluciones 066 de 29 de enero y 1546 de 21 de octubre, ambas de 1997, y 2689 de 10 de agosto de 1998, en relación con los reconocimientos y pagos que en ella (sic) se ordenaron a favor del señor JUAN JOSÉ ANGULO ROJAS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución […]» ✓ Según se advierte en el expediente, el anterior acto administrativo fue notificado por edicto fijado el 21 de abril de 2005 (sic) y frente al mismo el acá demandado interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación el día 20 de abril de 2009, medios de impugnación que según se indica en el expediente no fueron resueltos de manera expresa[8]. ✓ La UGPP al asumir la actuación administrativa y en atención a una reclamación presentada por el señor Angulo Rojas, a través de auto ADP 008186 del 14 de agosto de 2014[9] dispuso lo siguiente: «[…] Ahora bien, es necesario precisar que si no se manifiestan (sic) su consentimiento dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de este auto, para que se pueda adelantar la modificación de la resolución de reconocimiento pensional y los reajustes a ellas (sic) efectuados de manera directa, esta entidad iniciará las acciones legales pertinentes tendientes a obtener por vía judicial una decisión que ordene la modificación o revocatoria del acto administrativo de reconocimiento de la pensión a favor del señor ANGULO ROJAS JUAN JOSÉ, todo ello en aras de poder resolver el recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la Resolución No. 000398 del 19 de marzo de 2009 presentado el día 20 de abril de 2009 y así mismo la petición de fecha 09 de julio de 2014 rad-2014-722-193576-2 relacionada con la indexación de la primera mesada pensional […]».

De acuerdo con lo precedente, este despacho confirmará la decisión proferida por el tribunal, en el sentido de declarar no probado el medio de defensa propuesto, porque en primer lugar, no se configura la excepción de inepta demanda al no encuadrar dentro de los postulados que involucra esta, y como segundo punto claramente los actos administrativos de los cuales la UGPP pretende su nulidad, son los que crearon o modificaron la situación jurídica frente a la cual se solicita un restablecimiento.

En efecto, la circunstancia de que la UGPP no pretendiera la nulidad de la Resolución 000398 del 19 de marzo de 2009 a través del cual se revocó de manera directa varios de los actos de reconocimiento y reajuste de la pensión acá debatida, radica precisamente en que, de acuerdo a las pretensiones de la demanda, no constituye la actuación administrativa de la que alega, se lesiona el derecho subjetivo amparado en una norma jurídica y de la cual solicita un restablecimiento.

Si bien esta resolución hace parte de los antecedentes a tener en cuenta en la decisión de fondo que en el presente asunto se adopte, no deviene en un acto que deba ser demandado para el estudio de las pretensiones que presentó la UGPP a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se reitera no es el que creó, modificó o extinguió el derecho que debate la parte demandante.

Corolario, como la pretensión de la UGPP es la nulidad de los actos de reconocimiento y reajuste de la pensión de jubilación del señor Juan José Angulo Rojas, es un asunto que debe ser dilucidado a través del análisis de legalidad de las resoluciones demandadas y demás circunstancias fácticas y de derecho que involucran las mismas, porque dichos actos definieron la situación jurídica que se acá se discute.

En conclusión: Los actos administrativos que crearon o modificaron la situación jurídica particular que la UGPP plantea en la presente demanda y que son susceptibles de control judicial son los enlistados en las pretensiones, razón por la cual no debe declararse probado el medio de defensa propuesto al no ser indispensable demandar la Resolución 00398 del 19 de marzo de 2009 por la cual se resolvió una actuación administrativa de revisión integral de pensión, tal como lo resolvió el a quo.

Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de octubre de 2017 que declaró no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el señor Juan José Angulo Rojas. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de octubre de 2017, que declaró no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el señor Juan José Angulo Rojas, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la UGPP.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 351 a 384. [2] En adelante UGPP. [3] Contestación visible de folio 398 a 406. [4] Folios 437 a 441 y CD folio 442. [5] Folios 440 y 441 y CD folio 442. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Rad. 47-001-23- 33-000-2013-00171-01 (1416-2014). [7] Folios 219 a 236. [8] Estos fundamentos fácticos se pueden corroborar en el Auto ADP 00890 del 8 de septiembre de 2014 (folios 256 y 257) y además fueron consignados en el hecho 20 de la demanda (folio 361) y aceptado como cierto por la parte demandada en la contestación (folio 399). [9] Folios 252 a 254.