ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA - No se acreditan los requisitos / DOCENTE NACIONALIZADO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO Corresponde a esta Sala determinar si existió o no, vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la señora [J.C.H.], con ocasión a la Sentencia de 30 de abril de 2019, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la decisión del a quo de negar el reconocimiento y pago de una pensión gracia a su favor.
(…) Respecto a la normatividad aplicable al presente asunto, esta Sala estima que el ejercicio hermenéutico hecho por el juez de segunda instancia, en sede ordinaria, se ajustó a la normatividad aplicable al caso puesto bajo su consideración, toda vez que, una vez realizado un análisis de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, determinó los requisitos que debían cumplirse para que a un docente le fuera reconocida la pensión gracia. (…) En ese orden, la Sentencia enjuiciada, no incurre en un defecto sustantivo.
(…) En lo que respecta al presunto desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia de Unificación de 21 de Junio de 2018 del Consejo de Estado, (…) la accionante se limitó a indicar que [dicha] Sentencia (…), era extensiva a quienes acreditaran los mismos supuestos fácticos y jurídicos. No obstante, no expuso de manera clara y concreta, como, la no aplicación de esa Sentencia de Unificación, ocasionó la trasgresión de sus derechos fundamentales, o la forma en la cual se configuró el defecto alegado.
(…) En ese orden de ideas, para la Sala no es posible tener por acreditado el presunto desconocimiento del precedente. (…) [Ahora bien, frente al defecto fáctico] queda claro que el juez natural, para adoptar una decisión, contaba con la prueba emitida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la cual se establecía que el tipo de vinculación de la docente era “Nacional”, y con el acto de nombramiento (…) y posesión proferidos por el Alcalde Mayor de Cartagena.
(…) [A su vez,] después de valorar las pruebas allegadas al expediente, concluyó, que, a su juicio, la vinculación era nacional. (…) Para la Sala, a esa conclusión se pudo arribar con la valoración de documentos que reposaban en el expediente, sin que pueda entonces, existir un capricho o arbitrariedad para haber llegado a esa conclusión. (…) [En consecuencia,] la Sala no accederá a la solicitud de amparo interpuesta, por no encontrar configuradas las causales de defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y defecto fáctico FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02867-00(AC) Actor: JUDITH CARDONA DE HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la señora Judith Cardona de Hernández, mediante apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de amparo. 1.2. Hechos. 1.3. Fundamentos de la vulneración. 1.4. Actuaciones procesales relevantes. 1. Solicitud de amparo[1] 1. La señora Judith Cardona de Hernández, mediante apoderado judicial, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, al considerar que, en la Sentencia de 30 de abril de 2019, dictada por la autoridad judicial accionada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento No. 2015-00548-01, se configuraron los defectos (1) fáctico y (2) desconocimiento del precedente judicial. 2.
A título de amparo constitucional, la accionante solicitó (se trascribe)[2]: “4.1. Se TUTELE el derecho constitucional fundamental del DEBIDO PROCESO. 4.2. Se deje sin efectos la sentencia de fecha 30 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y como consecuencia se ordene a dicho Tribunal se profiera un nuevo fallo de segunda instancia aplicando la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia de UNIFICACIÓN del Consejo de Estado 4.3.
Vincular al JUZGADO DOCE (12) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL –UGPP- para que ejerzan el derecho de defensa.” 2. Hechos 3. Los hechos relevantes que sustentan la acción de tutela de la referencia son los siguientes: 4. 1) La señora Judith Cardona de Hernández nació el 18 de noviembre de 1948 y prestó sus servicios como docente al Departamento de Bolívar y al Distrito de Cartagena, desde el 26 de enero de 1968 al 15 de julio de 1979 y desde el 7 de julio de 1994 al 23 de enero de 2014, respectivamente. 5. 2) Mediante la Resolución RDP 39401 de 30 de diciembre de 2014, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora Cardona de Hernández, en razón a sus tiempos de servicio docente comprendidos entre el 7 de julio de 1994 en adelante fueron de orden nacional; decisión que fue confirmada en sede de apelación por la mencionada entidad, a través de la Resolución No. RDP 10264 de 17 de marzo de 2015. 6. 3) Inconforme con lo anterior, la señora Cardona de Hernández presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, orientada a obtener el reconocimiento y pago de la prestación mencionada; proceso al que le correspondió la radicación No. 2015-00548-00. 7. 4) El Juzgado 12 Administrativo de Cartagena, mediante Sentencia de 30 de junio de 2017, en primera instancia, negó las pretensiones de la demanda, al concluir que, la señora Judith Cardona de Hernández no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión solicitada, toda vez que, no acreditó 20 años de servicios en la docencia de orden territorial o nacionalizada. 8. 5) La anterior decisión fue apelada y, a través de Sentencia de 30 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar la confirmó con los mismos fundamentos a los que hizo referencia el a quo. 3.
Fundamentos de la vulneración 9. La accionante adujo que, el fallo enjuiciado incurrió en (1) defecto fáctico y (2) desconocimiento del precedente, de conformidad con los argumentos que pasan a exponerse. 10. 1) Defecto fáctico: señaló que el Tribunal accionado incurrió en una indebida valoración probatoria, al darle un valor equivocado a las pruebas, pues según su criterio, del certificado de tiempo de servicio, el decreto de nombramiento y el acta de posesión que reposan en el expediente, se podía observar que su vinculación del 7 de julio de 1994 al 23 de enero de 2014 fue de carácter territorial – distrital. 11. 2) Desconocimiento del precedente: Indicó que, el fallo enjuiciado desconoció la Sentencia de Unificación de 21 de junio de 2018, del Consejo de Estado, además de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989, que determinaron los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, los cuales, a su juicio, fueron reunidos a cabalidad por ella. 4.
Actuaciones procesales relevantes 1. Admisión de la demanda[3] 12. Mediante Auto de 19 de junio de 2019, el despacho sustanciador resolvió admitir la acción de tutela de la referencia, tener como parte accionada al Tribunal Administrativo de Bolívar y, vincular, en calidad de terceros interesados, al UGPP y al Juzgado 12 Administrativo de Cartagena. 2.
Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo de Bolívar, el Juzgado 12 Administrativo de Cartagena, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a haber sido debidamente notificados, guardaron silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Competencia. 2.2. Cuestión Previa. 2.3. Problema jurídico. 2.4. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5. Verificación de causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.6. Caso Concreto. 2.7. Conclusiones. 1.
Competencia 14. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2. Cuestión Previa: Identificación de los defectos específicos y los cargos alegados 15.
La accionante, en su escrito inicial de tutela, mencionó que la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso ordinario No. 13001-33-33-012-2015-00548-01, presentó un defecto fáctico y un defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. 16. No obstante, esta Sala considera que los reparos alegados por la accionante encuadran además de aquellos mencionados, en un defecto sustantivo pues de la solicitud de amparo se desprende que la accionante busca el reconocimiento de su pensión de gracia teniendo en cuenta que, a su juicio, se desconocieron las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, normatividad que consideró aplicable a su caso concreto. 17.
En esa medida, la Sala resolverá la controversia bajo la óptica de los siguientes defectos: 1) defecto sustantivo y 2) desconocimiento del precedente y 3) defecto fáctico, en ese orden. 3. Problema jurídico 18. Corresponde a esta Sala determinar si existió o no, vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la señora Judith Cardona de Hernández, con ocasión a la Sentencia de 30 de abril de 2019, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la decisión del a quo de negar el reconocimiento y pago de una pensión gracia a su favor. 19.
Para tal fin, deberá (1) comprobarse si están configurados o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá (2) establecerse si se estructuraron o no los defectos alegados. 4. Verificación de requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial[4] 20.
La Sala deberá establecer, en primer lugar, si en el caso bajo examen se cumple con los requisitos generales[5]. 21. Frente a la subsidiariedad, debe indicarse que el proceso contencioso administrativo finalizó con la Sentencia de 30 de abril de 2019, del Tribunal Administrativo de Bolívar, en el que se confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de reconocimiento y pago de la pensión gracia, razón por la cual contra la decisión controvertida no procede el recurso de alzada.
Asimismo, no se estima que sean procedentes los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia (arts. 248-258 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA), para analizar todos y cada uno de los motivos de inconformidad que expone la peticionaria. 22. Con relación al requisito de inmediatez, este se cumplió, comoquiera que el fallo enjuiciado fue proferido el 30 de abril de 2019 y consultada la página web de la Rama Judicial fue notificado en la misma fecha, y la acción de tutela se interpuso el 18 de junio de 2019, esto es, dentro de un plazo razonable. 23.
De igual manera, se advierte que la tutela se interpone contra una Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual no se trata de un fallo de tutela. 24. Los hechos y pretensiones, se encuentran debidamente identificados, incluyendo los derechos que considera vulnerados. 25. Finalmente, se resalta, que el presente asunto es de relevancia constitucional, toda vez que (a) se ataca una providencia judicial por los defecto sustantivo y fáctico, así como por el desconocimiento del precedente, y (b) se advierte la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 26.
En ese orden, evidencia la Sala que en el presente caso se encuentran configurados los requisitos generales, que habilitan a la accionante, para la interposición del amparo de tutela. Superado este filtro inicial, se procede a estudiar si se configuran o no las causales especiales a estudiarse en el caso de la señora Judith Cardona de Hernández. 5.
Verificación de las causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial 1. Defecto material o sustantivo[6] y su marco específico 27. En el sub examine, el apoderado judicial de la accionante expuso que la señora Judith Cardona de Hernández es beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que cumplió los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, específicamente, sobre la naturaleza de la vinculación de los docentes beneficiarios de la denominada pensión gracia, toda vez que, (1) la accionante ostentó una vinculación de carácter territorial – distrital, (2) el nombramiento fue realizado por el representante legal del ente territorial (Alcaldía de Cartagena) y, (3) el establecimiento donde ejerció la docencia (Escuela Rural Mixta Olaya Herrera) no era del orden nacional, por lo cual la plaza que ocupó era territorial. 28.
Para contextualizar ese aspecto, es preciso señalar que de conformidad con la Ley 114 de 1913 (artículo 1), el legislador creo una pensión de jubilación vitalicia a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que cumpliendo con 20 años de servicio docente, cumplieran de los demás requisitos previstos por la mencionada ley (artículo 4). 29.
Posteriormente, esta prestación fue extendida a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, así como a los maestros que hayan prestado a sus servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, mediante las Leyes 116 de 1928 (artículo 6) y 37 de 1933 (artículo 3), respectivamente. 30.
En este punto cobra importancia el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria introducido con la Ley 43 de 1975, en cuyo artículo 1 se dispuso (se trascribe, corchete fuera del texto): “Artículo 1º.- La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley. […]” 31.
En ese orden de ideas, el legislador, con la intención de centralizar el manejo de las obligaciones laborales de naturaleza prestacional de los docentes nacionales y nacionalizados expidió la Ley 91 de 1989, mediante la cual, (1) clasificó a los docentes como nacionales, nacionalizados y territoriales [artículo 1], (2) creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio [artículos 3 y 4], y (3) amparó la expectativa legitima sobre la pensión gracia de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, de aquellos docentes que, siendo territoriales por vinculaciones anteriores al 31 de diciembre de 1980, quedaron cobijados por el proceso de nacionalización, y cumplan con los requisitos legales para acceder a esa prestación [artículo 15]. 32.
Bajo ese contexto, la jurisprudencia del Consejo de Estado[7] ha entendido que la denominada pensión gracia es un emolumento para aquellos docentes que (a) tuvieron vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (fecha de finalización del proceso de nacionalización de la educación en Colombia), (b) acreditaron 20 años de servicios, (c) cumplieron 50 años de edad, (d) no percibieron otra prestación de carácter nacional y (d) observaron buena conducta. 33.
Sobre el particular, resulta ser un hito jurisprudencial la Sentencia de 29 de agosto de 1997 (S-699) de la Sala Plena de esta Corporación, en la que se sostuvo: “3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." 4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “ otra pensión o recompensa de carácter nacional”. 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculados después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley”[8]. 34.
De lo anterior, se desprende que, el acceso a la pensión gracia se encuentra supeditado al cumplimiento de los requisitos anteriormente reseñados y, fue contemplada para aquellos docentes que, repentinamente, se vieron sometidos a un cambio de tratamiento, haciendo referencia a los docentes municipales, departamentales o distritales sometidos al proceso de nacionalización de la educación. 2.
Desconocimiento del precedente[9] y su marco específico 35. La accionante alegó la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente, ya que el Tribunal Administrativo de Bolívar al momento de proferir el fallo de 30 de abril de 2019, no tuvo en cuenta la Sentencia de Unificación de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado. 36.
En ese orden, es fundamental tener de presente que, recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió Sentencia de Unificación sobre la pensión gracia en relación con los dineros administrados a través de los Fondos Educativos Regional – FER [Consejo de estado. Sección Segunda. Sentencia de 21 de junio de 2018. Rad. 25000-23-42-2013- 04683-01 (3805-2014).
SUJ-SII-11-2018]. 37. En dicha providencia, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de derecho administrativo laboral (o función pública), fijó las siguientes subreglas: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permaneció su vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es lógico inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el errado argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere que la respectiva autoridad nominadora certifique de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial; o en su defecto, también se puede acreditar con copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.”[10] 38.
De conformidad con las subreglas plasmadas, es importante tener en cuenta que, para determinar el tipo de vinculación de un docente, a efectos de determinar si hay lugar al reconocimiento y pago de una pensión gracia, es necesario tener en cuenta el acto de nombramiento, ya que, a través de este, es posible determinar el tipo de vinculación que ostento el reclamante y el origen de los recursos de la entidad nominadora, aspectos que tienen un alto grado de importancia, si no se tiene certeza sobre el carácter de la plaza ocupada. 3.
Defecto fáctico[11] y su marco especifico 39. Finalmente, para el apoderado judicial de la señora Cardona de Hernández, el a quem en sede ordinaria no valoró correctamente las pruebas que obraban en el expediente, concretamente, los actos de nombramiento y posesión los cuales fueron suscritos por el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias y los certificados laborales que señalan que los tiempos laborados por aquella fueron del orden territorial - distrital. 4.
Hechos probados 40. 1) La señora Judith Cardona de Hernández nació el 10 de noviembre de 1948 y cumplió 50 años de edad el 10 de enero de 1998[12]. 41. 2) Mediante Decreto 34 de 18 de enero de 1968 el Departamento de Bolívar nombró a la señora Judith Cardona como maestra de la Escuela Mixta de Ceballos “Salim Bechara”[13]. 42. 3) Mediante Decreto 566 de 16 de junio de 1994 el Alcalde Mayor de Cartagena nombró en propiedad a la señora Cardona de Hernández en la Escuela Rural Mixta Enrique Olaya Herrera del Distrito de Cartagena[14].
Posesionada, mediante Acta 190 de 7 de julio del mismo año[15]. 43. 4) El 8 de mayo de 2014, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio certificó que la señora Cardona de Hernández prestó sus servicios como docente de básica primaria, con una vinculación descrita como “Nacional”, en el periodo comprendido entre el 7 de julio de 1994 y el 1 de mayo de 2011[16]. 44. 5) El 29 de agosto de 2014, la accionante solicitó el reconocimiento y pago de su pensión gracia ante la UGPP, entidad que negó su solicitud mediante Resolución RDP 39401 de 30 de diciembre de 2014, confirmada por Resolución 10264 de 17 de marzo de 2015.
Lo anterior en consideración a que el tiempo laborado por la señora Cardona de Hernández entre el 7 de julio de 1994 al 1 de mayo de 2011 fue una vinculación docente de tipo nacional[17]. 45. 6) Inconforme con lo anterior, la accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de las citadas resoluciones y se accediera al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Asunto le correspondió por reparto al Juzgado 12 Administrativo de Cartagena, quien, mediante Sentencia de 30 de junio de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la demandante no acreditó 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado que le permitieran acceder al reconocimiento reclamado[18]. 46. 7) La parte demandante presentó recurso de apelación contra la Sentencia de 30 de junio de 2017 proferida en primera instancia, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, y, mediante fallo de 30 de abril de 2019 confirmó la sentencia apelada acogiendo los argumentos expuestos por el a quo[19]. 6.
Caso Concreto 47. A continuación, de acuerdo con lo dispuesto en la cuestión preliminar, se analizará sí con la Sentencia de 30 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento No. 2015-00548-01, se configuraron los defectos (1) sustantivo, por desconocer las normas sobre el reconocimiento de la pensión gracia de docentes;
(2) de desconocimiento del precedente, por no aplicar la Sentencia de Unificación de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado; y (3) fáctico, por indebida valoración del acervo probatorio obrante en el proceso que daba fe que la vinculación de la señora Cardona de Hernández fue de carácter territorial - distrital; en el orden, en el cual fueron enunciados. 48.
(1) Defecto sustantivo: Respecto a la normatividad aplicable al presente asunto, esta Sala estima que el ejercicio hermenéutico hecho por el juez de segunda instancia, en sede ordinaria, se ajustó a la normatividad aplicable al caso puesto bajo su consideración, toda vez que, una vez realizado un análisis de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, determinó los requisitos que debían cumplirse para que a un docente le fuera reconocida la pensión gracia. 49.
Señalado esto, para esta Sala la interpretación y aplicación dada por el Tribunal Administrativo de Bolívar a las normas sobre el reconocimiento de la pensión gracia de docentes, no fue indebida, irracional, contraria a la ley, regresiva o aislada, pues por el contrario, esta respondió a un ejercicio hermenéutico realizado respecto a la normatividad jurídica aplicable al caso concreto. 50.
En ese orden, la Sentencia enjuiciada, no incurre en un defecto sustantivo, ya que, en ningún momento se apartó del marco normativo que debe aplicarse al caso en concreto; por el contrario, se observa que la interpretación efectuada, se ajusta a lo previsto en la norma. 51. (2) Desconocimiento de precedente: En lo que respecta al presunto desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia de Unificación de 21 de Junio de 2018 del Consejo de Estado, es preciso señalar que esta Sentencia abordó diferentes temas, entre otros, situado fiscal, sistema general de participaciones y fondos educativos regionales FER. 52.
Ahora, la accionante alegó un defecto por desconocimiento de la reseñada sentencia, en los siguientes términos: “la sentencia de UNIFICACION POR IMPORTANCIA JURIDICA de fecha, veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION SEGUNDA, Magistrado Ponente: Dr. CARMELO PERDOMO CUETER, Radicado No. 25000-23-42- 000-2013-04683-01, Demandado: UGPP, la cual según los artículos 10 y 102 del CPACA es extensible en sus efectos a quienes acrediten los mismos supuestos facticos y jurídicos.” 53.
En ese orden, se evidencia que la accionante se limitó a indicar que la Sentencia de Unificación de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado, era extensiva a quienes acreditaran los mismos supuestos fácticos y jurídicos. 54. No obstante, no expuso de manera clara y concreta, como, la no aplicación de esa Sentencia de Unificación, ocasionó la trasgresión de sus derechos fundamentales, o la forma en la cual se configuró el defecto alegado, ni tampoco señaló expresamente, que tema, de todos los temas abordados en esa Sentencia, le era aplicable en virtud de los supuestos fácticos y jurídicos de su caso en particular. 55.
En ese orden de ideas, para la Sala no es posible tener por acreditado el presunto desconocimiento del precedente, en los términos alegados, ya que, como se advirtió, la Sentencia de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado abordó diferentes aspectos de la pensión gracia, y la accionante no explicó de manera puntual la manera en la que, el presunto desconocimiento del precedente, afectaba su caso en particular. 56.
(3) Defecto fáctico: Finalmente, la accionante, manifestó que el Tribunal Administrativo de Bolívar basó su decisión en una prueba que dispuso que su vinculación como docente era del orden Nacional, sin tener en consideración que, a través del acto de nombramiento No. 566 de 1994 y posesión, efectuadas por el Alcalde de Cartagena, era posible evidenciar que su vinculación era como docente Territorial-Distrital. 57.
Debe tenerse en cuenta que, en el fallo enjuiciado, para determinar la vinculación de la accionante, el Tribunal Administrativo de Bolívar hizo referencia a (1) la certificación emitida por la Fiduprevisora S.A., la cual determinó que la señora Judith Cardona de Hernández, prestó sus servicios como docente de vinculación Nacionalizado desde el 26 de enero de 1968 hasta el 15 de julio de 1979 y, (2) la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena de Indias, mediante la cual logró establecer que la accionante prestó sus servicios como docente Nacional desde el 7 de julio de 1994 hasta el 23 de enero de 2014 (Certificación que, según se constata en el expediente fue proferida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio) (3) Decreto de nombramiento No. 566 de 1994 expedido por la Alcaldía de Cartagena, por medio de la cual se nombró en propiedad a la demandante para desempeñar el cargo de docente de tiempo completo y, (4) Acta de diligencia de posesión No. 190, por medio de la cual la señora Cardona de Hernández, tomó posesión del cargo de docente de tiempo completo. 58.
En virtud de lo anterior, el Tribunal estableció que la accionante no cumplió con el requisito consistente en acreditar 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital municipal o nacionalizado, aspecto sobre el cual, puntualmente dispuso lo siguiente: “En el sub judice, se demostró, que el tiempo de servicios como Docente de vinculación NACIONALIZADO comprendido entre el 26 de enero de 1968 y el 15 de julio de 1979 equivalente a 11 años, 5 meses y 19 días, se tiene como válido para acreditarlo a la obtención de la pensión; sin embargo el lapso laborado entre el 07 de julio de 1994 y el 23 de enero de 2014 debe desestimarse por acreditarse en el plenario que dicho periodo obedece a una vinculación como docente de orden NACIONAL, tal y como se encuentra plasmado en la Certificación expedida por la Secretaria de Educación Distrital de Cartagena.
La anterior situación, se logra reafirmar, con el Decreto de nombramiento N°566 del 16 de junio de 1994, el cual, en el items 3, establece que los docentes nombrados, tomaran posesión del cargo, con la acreditación de los requisitos legales y la certificación de la no vinculación con el Departamento, el Municipio y el SENA: por lo que se deduce, que la vinculación de la docente Cardona de Hernández es de carácter NACIONAL.” (Énfasis de la Sala) 59.
De lo expuesto, queda claro que el juez natural, para adoptar una decisión, contaba con la prueba emitida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la cual se establecía que el tipo de vinculación de la docente era “Nacional”, y con el acto de nombramiento (Decreto No. 566 de 1994) y posesión proferidos por el Alcalde Mayor de Cartagena. 60.
Ahora bien, la determinación sobre la calidad de la docente, es un hecho que le correspondía estudiar al juez natural del proceso, quien en efecto lo hizo. Así, después de valorar las pruebas allegadas al expediente, concluyó, que, a su juicio, la vinculación era nacional. Ahora bien, no puede este juez constitucional, darle un alcance diferente a las pruebas por él analizadas, como quiera que ello implicaría arrogarse una competencia que no le corresponde, máxime cuando no se advierte una conclusión irracional del análisis probatorio. 61.
De lo expuesto, es claro que, ante diferentes pruebas, el juez ponderó la certificación expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que, de manera expresa y puntual, señalaba que la vinculación de la docente era nacional. Para la Sala, a esa conclusión se pudo arribar con la valoración de documentos que reposaban en el expediente, sin que pueda entonces, existir un capricho o arbitrariedad para haber llegado a esa conclusión. 7.
Conclusiones 62. En definitiva, la Sala no accederá a la solicitud de amparo interpuesta, por no encontrar configuradas las causales de defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y defecto fáctico, desvirtuándose así la vulneración del derecho fundamental al debido proceso reclamado por la actora. 2. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Judith Cardona de Hernández por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
TERCERO. Dentro del término legal, si la sentencia no fuera impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Cuando la tutela sea devuelta por la Corte Constitucional excluida de revisión, la Secretaría procederá a su archivo.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folios 1 a 9. [2] Folio 8. [3] Folio 47. [4] Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [5] Los requisitos generales se revisan de conformidad con la Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019. [6] Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. “Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.”. Sobre el mismo tema: Corte Constitucional. Sentencia SU-448 de 2011 (consideraciones 5.1., y 5.2.). [7] En este sentido puede tenerse como providencia hito la Sentencia 29 de agosto de 1997, Exp.
S-699, de la Sala Plena del Consejo de Estado. [8] Ídem. [9] Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. “[…] hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado” [10] Consejo de estado.
Sección Segunda. Sentencia de 21 de junio de 2018. Rad. 25000-23-42-2013-04683-01 (3805-2014). SUJ-SII-11-2018. [11] En los términos de la Corte Constitucional, el defecto fáctico se origina cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, pudiendo este configurarse en sus dimensiones negativa (la omisión del decreto y/o práctica de pruebas y la no valoración de las pruebas del proceso) o positiva (la valoración defectuosa del material probatorio y la valoración de pruebas ilícitas y/o ilegales).
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C- 590 de 2005, T-1065 de 2006, T-086 de 2007, T-465 de 2011, T-535 de 2011, T- 270 de 2017 y T-392 de 2018. [12] Folio 68 [13] Folio 69 reverso y 70. [14] Fls. 40-43. [15] Folio 44. [16] Folios 38-39. [17] Folios 61-65. [18] 25-37 [19] Folios 12-24.