IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA UNA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN UNA ACCIÓN DE GRUPO POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Y SUBSIDIARIEDAD / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración La Sala analizará, en primer término, si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 20 de marzo de 2019, en particular, el relativo a la relevancia constitucional de la solicitud de amparo.
(…) [L]a Sala no advierte que exista amenaza o violación del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso por parte de la autoridad judicial accionada, por lo cual el asunto, en este aspecto, carece de relevancia constitucional (…), [por cuanto] (…) la acción de grupo se tramitó ante el juez competente (…) conforme a las reglas (…) previstas en la Ley 472 de 1998 (…), los sujetos procesales que intervinieron en ella ejercieron su derecho de defensa, se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones adelantadas, y las providencias proferidas en el curso del proceso se fundamentaron en derecho y estuvieron suficientemente motivadas.
(…) Además, es pertinente destacar que los argumentos de los accionantes, en definitiva, plantean la inconformidad frente a la decisión de ser vinculados al trámite de la acción de grupo en calidad de llamados en garantía, cuestión ésta que quedó debidamente ejecutoriada en dicho proceso, al no haberse formulado en su contra los recursos legalmente procedentes.
(…) Por ende, desde esta perspectiva, la solicitud tampoco cumple el requisito de subsidiariedad. (…) En cuanto a la citada sentencia de la Corte Constitucional, cuyo objeto fue el examen de constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, la Sala advierte que, en razón a la naturaleza pública de esta acción, cuya finalidad es garantizar la integridad y la supremacía del orden constitucional objetivo, tal providencia no puede considerarse como precedente judicial en la solución de un caso particular, pues el objeto de litigio se circunscribió a la exequibilidad de una norma, cuestión distinta a la que fue objeto de decisión en la acción de grupo en la que se profirió la providencia judicial censurada.
Por lo anterior, en relación con este aspecto, se denegará la acción de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03498-00(AC) Actor: CUBIDES Y MUÑOZ LTDA. Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por las sociedades Cubides y Muñoz Ltda., Cadsa Gestiones y Proyectos S.A., Lobo-Guerrero Constructores Ltda., integrantes del Consorcio Progreso Buga, en contra de la providencia de 20 de marzo de 2019, a través de la cual se revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, declaró “[…] al Ministerio de Medio Ambiente, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Transporte, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, el Distrito de Buenaventura, el Departamento del Valle del Cauca, el Instituto Nacional de Vías y a los integrantes del Consorcio Progreso Buga, administrativa, civil, patrimonial y solidariamente responsables por falla del servicio de prevención del riesgo que derivó en la muerte de treinta y cinco personas y la desaparición de dos personas, el 12 de abril de 2006, en la vía Cabal Pombo del Departamento del Valle del Cauca.”, dentro de la acción de grupo instaurada por Azarías Alomía Riascos y otros en contra de las entidades señaladas anteriormente, la cual se tramitó bajo el radicado 76109-33-31- 000-2008-00071-00.
I. SÍNTESIS DEL CASO Las sociedades Cubides y Muñoz Ltda., Cadsa Gestiones y Proyectos S.A., Lobo-Guerrero Constructores Ltda., integrantes del Consorcio Progreso Buga, solicitaron la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados con ocasión de la providencia de 20 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, dentro de la acción de grupo instaurada por Azarías Alomía Riascos y otros contra aquellos y unas entidades públicas, radicada con el número 76109-33-31-000-2008-00071-00, por medio de la cual se declaró, entre otros, al Consorcio Progreso Buga, responsable administrativa, civil, patrimonial y solidariamente responsable por la avalancha de lodo ocurrida el 12 de abril de 2006, en la vía Cabal Pombo del Departamento del Valle del Cauca, que derivó en la muerte de treinta y cinco personas y la desaparición de dos más. Estima que la providencia censurada incurre en el defecto sustantivo por la incorrecta interpretación del artículo 8º del Decreto 919 de 1989 efectuada por el Tribunal accionado, al imponerle al Consorcio una obligación en materia de prevención de riesgos, que incluía la realización del análisis de vulnerabilidad, por cuya omisión se declaró su responsabilidad por los hechos sucedidos el 12 de abril de 2006, obligación que, a su juicio, no le correspondía cumplir.
Por otra parte, en términos de la parte actora, la providencia cuestionada incurre en el defecto de falta o deficiente motivación, ya que el Tribunal derivó la responsabilidad del Consorcio analizando únicamente que los integrantes de éste incumplieron su deber legal de prevención, lo que los convierte en responsables directos de la muerte y desaparición de las víctimas del suceso en mención, pasando por alto que, “[…] en este tipo de situaciones es menester llevar a cabo un análisis sobre la causalidad adecuada, como elemento determinante para poder establecer la responsabilidad que atañe a cada uno de los partícipes y la distinción entre los diferentes factores que pudieron intervenir en el resultado final, como reiteradamente lo ha enseñado el Consejo de Estado.” Finalmente, estiman que existe defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional establecido en la sentencia C-965 de 2003, providencia que estudió la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, pues, en su consideración, el Tribunal no efectuó el estudio de fondo del llamamiento en garantía propuesto por Instituto Nacional de Vías dentro del asunto en cuestión, ya que, de haberlo efectuado, éste no debía prosperar al no cumplir con las exigencias que se encuentran previstas en la norma atrás citada y que fueron advertidas por la Corte Constitucional en el pronunciamiento referido.
Por lo anterior, solicitaron que se deje sin efectos la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle, en lo que tiene que ver con las accionantes y, en consecuencia, que se profiera una nueva sentencia atendiendo los criterios establecidos en el fallo de tutela. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El 5 de agosto de 2019[1] el Despacho admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los magistrados que integran la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle, y comunicar al Juez Segundo Administrativo de Buenaventura, al señor Azarías Alomía Riascos y a los demás demandantes dentro de la acción de grupo tramitada bajo el número 76109-33-31-000-2008-00071-00, en atención al interés que le asiste en las resultas de este proceso, y al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, este último en atención a lo dispuesto en el artículo 612 del Código General del Proceso. 2.2.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[2] allegó escritos en los que señaló que el contenido de la presente acción de tutela no guarda relación con las competencias y funciones asignadas a dicha entidad, por lo que no tiene competencia para pronunciarse frente a los derechos fundamentales y por ende carece de legitimación en la causa por pasiva.
En consecuencia, solicitó su desvinculación del presente trámite. 2.3. Los demandantes dentro de la acción de grupo[3], por conducto de apoderado judicial, se opusieron a las pretensiones de la tutela, en consideración a que comparten las apreciaciones fácticas, jurídicas y probatorias efectuadas por el Tribunal accionado y a que la sentencia proferida por éste no vulnera derecho fundamental alguno. 2.4.
Aun cuando los demás sujetos fueron correctamente notificados no rindieron informe sobre los hechos de la tutela. 2.5. De otro lado, presentaron memoriales de intervención en este asunto las siguientes entidades: El Instituto Nacional de Vías[4] para oponerse a las pretensiones de la acción de tutela, como quiera que no era deber del Tribunal accionado realizar un nuevo estudio de procedencia del llamamiento en garantía, pues tal análisis ya había sido efectuado por el juez de primera instancia al momento de aceptar los dos llamamientos presentados por el INVIAS, a través de auto de 24 de abril de 2009, providencia que no fue impugnada.
Por lo anterior, las accionantes pretenden revivir una discusión que se dio en el trámite de la acción de grupo, lo cual es improcedente en sede de tutela, por no ser una tercera instancia judicial. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[5] allegó memorial en el que señaló que, como parte demandada en el trámite de la acción de grupo, también le fueron vulnerados sus derechos fundamentales por parte del Tribunal accionado, por cuanto que no fue tenida en cuenta en el trámite de la segunda instancia. Igualmente, adujo que el Tribunal accionado endilgó una presunta omisión por parte de las autoridades públicas demandadas, pero no estableció cuál fue el presunto incumplimiento, desde el punto de vista funcional, atribuido a las autoridades públicas.
Finalmente, solicitó que se declare que el Tribunal accionado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la entidad, que deje sin efectos la sentencia censurada y, en consecuencia, que ordene al Tribunal adelantar nuevamente el trámite de la segunda instancia vinculando a la entidad.
La Policía Nacional[6] presentó informe en el que solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, al señalar que la entidad nunca fue parte dentro del proceso que se tramitó bajo el radicado 76109-33-31-000-2008-00071-00, y que “se tiene que las pretensiones de las entidades tutelantes no corresponden a las consecuencias de una acción u omisión realizada por la entidad policial o que se desarrolle en nuestra misionalidad y funciones, sin que sea jurídicamente posible que esta entidad subrogue la esfera de competencias de otros organismos y funcionarios del Estado.” III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA I. II. III. 1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
2. CUESTIONES PREVIAS 3.2.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en su escrito de contestación de la tutela, solicitó la desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala advierte que dicha solicitud no procede, teniendo en cuenta que la vinculación al presente trámite obedece al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 612 del Código General del Proceso[7]; de manera que no se ha tenido a aquella en este trámite como entidad accionada. 3.2.2.
La Policía Nacional solicitó igualmente la desvinculación a la presente acción de tutela, en razón a que nunca fue parte dentro del proceso que se tramitó bajo el radicado 76109-33-31-000-2008-00071-00. La Sala en efecto constata que lo anterior es cierto y que, precisamente por ello, no se profirió ninguna providencia ordenando vincularla al presente trámite constitucional. 3.2.3.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres interviene en esta actuación con el fin de solicitar que se deje sin efectos la providencia censurada, en razón a que, a su juicio, en el trámite de la acción de grupo en que esta fue proferida se vulneraron sus derechos fundamentales, al no haber sido vinculada al trámite de la segunda instancia. Al respecto, la Sala debe precisar que, aunque el inciso 2º del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 prevé que “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”, y se solicita también que se deje sin efectos la sentencia censurada en este asunto, la intervención efectuada por la citada entidad, no se hace propiamente a dicho título, sino con el propósito de formular una solicitud de tutela con el fin de proteger sus derechos fundamentales, esto es, en defensa de su propio derecho subjetivo, lo cual es improcedente dentro de una acción de tutela en trámite promovida por una persona distinta.
Por consiguiente, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento sobre su solicitud. 3.3.
HECHOS 3.3.1. Los señores Azarías Alomía Riascos y Otros formularon acción de grupo contra la Nación – Ministerio de Transporte, Ministerio del Medio Ambiente y Vivienda, Ministerio del Interior y de Justicia, el Instituto Nacional de Vías, el Departamento del Valle del Cauca, la Corporación Autónoma del Valle del Cauca y el Municipio de Buenaventura, con el fin de obtener la reparación de los daños sufridos con ocasión de la avalancha ocurrida el 12 de abril de 2006 en la carretera Alejandro Cabal Pombo (Buenaventura-Buga-Cali). 3.3.2.
Le correspondió conocer de tal asunto al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, quien mediante auto de 10 de octubre de 2018 admitió la demanda. 3.3.3. El Instituto Nacional de Vías, al contestar la demanda, formuló llamamiento en garantía a las sociedades integrantes del Consorcio Progreso Buga, con quien suscribió el contrato de obra 1877 de 2004, para el mejoramiento y mantenimiento de la vía atrás referida, y a la sociedad QBE Seguros S.A., solicitud que fue admitida por auto de 24 de abril de 2009.
Contra esta decisión interpuso recurso la compañía de seguros. 3.3.4. Las sociedades integrantes del Consorcio contestaron la demanda mediante escrito de 26 de julio de 2009, con el cual se opusieron tanto a las pretensiones de la demanda como al llamamiento en garantía formulado por el Invias. 3.3.5. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, mediante sentencia de 25 de septiembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda. 3.3.6.
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia de 20 de marzo de 2019[8], en el sentido de revocar la sentencia impugnada, y en su lugar, declarar “[…] al Ministerio de Medio Ambiente, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Transporte, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, el Distrito de Buenaventura, el Departamento del Valle del Cauca, el Instituto Nacional de Vías y a los integrantes del Consorcio Progreso Buga, administrativa, civil, patrimonial y solidariamente responsables por falla del servicio de prevención del riesgo que derivó en la muerte de treinta y cinco personas y la desaparición de dos personas, el 12 de abril de 2006, en la vía Cabal Pombo del Departamento del Valle del Cauca”.
La anterior decisión se profirió con sustento en los siguientes argumentos: “[…] 2.7. Marco normativo aplicable al caso El Decreto 919 de 1989 (derogado por la Ley 1523 de 2012), establecía: […] ARTÍCULO 8º. ANALISIS DE VULNERABILIDAD. Para los efectos del Sistema Integrado de Información, todas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras civiles de gran magnitud o que desarrollen actividades industriales o de cualquier naturaleza que sean peligrosas o de alto riesgo, así como las que específicamente determine la Oficina Nacional para la Atención de Desastres, deberán realizar análisis de vulnerabilidad, que contemplen y determinen la probabilidad de la presentación de desastres en sus áreas de jurisdicción o de influencia, o que puedan ocurrir con ocasión o a causa de sus actividades, y las capacidades y disponibilidades en todos los órdenes para atenderlos.
ARTÍCULO 9 º. MEDIDAS DE PROTECCION. Todas las entidades a que se refiere el artículo precedente, deberán tornar las medidas de protección aplicables como resultado del análisis de vulnerabilidad. La Oficina Nacional para la Atención de Desastres fijará los plazos y las condiciones mínimas de protección. […] 2.8. Análisis del caso concreto Con el material probatorio recaudado, examinado en su conjunto y a la luz de los Decretos 919 de 1989 y 093 de 1998, la Sala encuentra probado que: […] 8.
En 2004 INVIAS contrató con el CONSORCIO PROGRESO el mejoramiento y mantenimiento integral de la ruta por un valor considerable dada la envergadura del proyecto. Pese a que se acordó realizar estudios geológicos y de estabilidad de taludes, reconocimiento de campo y análisis de información existente, la responsabilidad en ese aspecto y momento básicamente se redujo a aseverar que no se contaba con estudios detallados.
Aun así se encontraron puntos críticos. No existe evidencia que permita inferir que el contratante o el contratista particular en su rol de colaborador de la entidad pública, cumplieron su deber de informar la existencia de esos puntos al sistema nacional de riesgos. Mucho menos se refirieron al riesgo que se cernía sobre la comunidad, como si ella no existiera y lo único relevante fuera la vía. En este punto se resalta el mandato constitucional que impone al Estado salvaguardar la vida de las personas. […] 12.
En ese marco fáctico, debidamente acreditado, se corrobora la causa para pedir, esto es, que los demandados Ministerio de Medio Ambiente, autoridad encargada (sic) hacer la evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y coordinar las acciones para prevenir la emergencia; el Ministerio del Interior desde su Oficina Nacional para la Prevención y Atención de desastres, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC, en su calidad de autoridad ambiental en el territorio; el Distrito de Buenaventura y el Departamento del Valle como autoridades responsables de la prevención de Desastres y de la planeación y ordenación del territorio en sus ámbitos regional y local; el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías y los integrantes del Consorcio Progreso Buga, ya como entidades públicas o privadas a cargo de labores preoperativas para el mantenimiento de la vía Cabal Combo, ya como asesores, coordinadores o colaboradores del Comité Técnico Nacional para la Prevención de Desastres por omisión, fallaron en la orientaron (sic) y adopción de medidas de prevención del riesgo de remoción en masa porque conocían o estaban en posición de conocer la magnitud del mismo y su impacto en el elemento personas, pero no ejecutaron acciones precisas para que la comunidad contara con alertas tempranas y un plan de evacuación que permitiera poner a salvo sus vidas.
En resumen, incumplieron su deber legal de prevención.” (Negrillas originales) 3.3.7. El Consorcio Progreso Buga radicó memorial solicitando la adición y/o aclaración de la sentencia, a efectos de que el Tribunal se pronunciara sobre la oposición formulada por el mismo Consorcio al llamamiento en garantía efectuado por el Invias, e igualmente para que precisara la norma que fijaba la obligación del Consorcio de evaluar el riesgo que estaba presente sobre la comunidad asentada en la ribera del rio Dagua, como se afirmó en el fallo. 3.3.8.
El Tribunal Administrativo del Valle, mediante providencia de 15 de mayo de 2019, negó la solicitud de aclaración y adición presentada por el Consorcio Progreso Buga, al considerar, de un lado, que: “[…] no precisaba la sentencia referirse a los requisitos formales necesarios para aceptar la vinculación del Consorcio por llamamiento en garantía, toda vez que los mismos fueron evaluados en el auto que lo decretó, decisión que no fue apelada por la parte y quedó en firme.
Por ese hecho, la providencia era vinculante para la parte y para la Sala de Decisión, sin posibilidad de variar ese aspecto en la etapa de fallo. […]”, y de otro, que “[…] en el cuerpo de la sentencia se expusieron con detalle las premisas fácticas y jurídicas que llevaron a la corporación judicial a revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar condenar a Progreso Buga. […] En otros apartes se enunciaron de forma expresa las premisas fácticas de ausencia de análisis de la vulnerabilidad específicamente en lo referente al riesgo latente y la necesidad de adoptar alertas tempranas en pro de la comunidad.
Por ende no hay motivo de duda en lo decidido.”
3.4. ANÁLISIS DE LA SALA 3.4.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala analizará, en primer término, si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 20 de marzo de 2019, en particular, el relativo a la relevancia constitucional de la solicitud de amparo. 3.4.1.1.
La Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales. En ese sentido, en la sentencia C-590 de 2005 se indicó “[…] que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.” Así las cosas, al analizar la procedencia de una acción de tutela en contra de una providencia judicial, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional, determinando la razón por la cual esa situación afecta realmente los derechos fundamentales de las partes.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: “[…] Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.” (Subrayas fuera del texto).
Además de lo anterior, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el interesado debe explicar las razones por las cuales entiende transgredidos los derechos fundamentales que haya invocado. En tal virtud, si el derecho aducido no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos.
Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección.” [9] Con miras a establecer los aspectos que deben ser puntualizados para resolver si una demanda de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de la tutela un examen de las razones del actor para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo fundamental del mismo. 3.4.1.2.
En el caso concreto, en cuanto al primer aspecto, se tiene, de un lado, que en el escrito de tutela se invocó la protección de los derechos “al debido proceso y acceso a la administración de justicia”[10], y de otro, que de éste se deduce que se pretende la protección del derecho fundamental de igualdad, el cual se estima vulnerado por el supuesto desconocimiento del precedente constitucional. 3.4.1.2.1.
En relación con los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, se alega como sustento de su vulneración, de un lado, que la decisión censurada incurrió en el defecto sustantivo, en razón a que el Tribunal accionado interpretó de forma errónea el artículo 8º del Decreto 919 de 1989, y de otro, que incurrió en defecto de falta o deficiente motivación, en tanto que no analizó la causalidad adecuada, siendo éste un elemento determinante para poder establecer la responsabilidad en casos como el tratado en la acción de grupo.
Ahora bien, aunque se explicaron las razones en que se sustentan los supuestos defectos en que incurriría la providencia censurada, la Sala no advierte que exista amenaza o violación del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso por parte de la autoridad judicial accionada, por lo cual el asunto, en este aspecto, carece de relevancia constitucional.
En efecto, el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas, de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[11]: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. En el presente asunto, la revisión del expediente remitido en calidad de préstamo, permite advertir que no existe vulneración del núcleo esencial del debido proceso, toda vez que la acción de grupo se tramitó ante el juez competente (Juez Administrativo de Buenaventura y Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en primera y segunda instancia, respectivamente), el proceso se tramitó conforme a las reglas del proceso de acción de grupo previstas en la Ley 472 de 1998, se surtieron las etapas previstas en la ley, los sujetos procesales que intervinieron en ella ejercieron su derecho de defensa, se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones adelantadas, y las providencias proferidas en el curso del proceso se fundamentaron en derecho y estuvieron suficientemente motivadas.
Además, es pertinente destacar que los argumentos de los accionantes, en definitiva, plantean la inconformidad frente a la decisión de ser vinculados al trámite de la acción de grupo en calidad de llamados en garantía, cuestión ésta que quedó debidamente ejecutoriada en dicho proceso, al no haberse formulado en su contra los recursos legalmente procedentes, y frente a la cual no le corresponde al juez de tutela entrar a efectuar una nueva valoración, pues ello sería invadir la esfera de competencia del juez natural y utilizar la acción de tutela como una instancia adicional del proceso, resultado a todas luces contrario al talante y a la configuración constitucional y legal de este especial mecanismo de amparo de los derechos fundamentales.
Por ende, desde esta perspectiva, la solicitud tampoco cumple el requisito de subsidiariedad. En ese sentido, resulta importante recordar que la acción de tutela no constituye una instancia adicional para debatir nuevamente los argumentos expuestos dentro de la acción de grupo, pues ello desnaturalizaría su carácter residual y excepcional.
En ese orden de ideas, la presente acción de tutela no cumple los requisitos de procedibilidad de relevancia constitucional y subsidiariedad, y en consecuencia, se declarará improcedente. Igualmente, en tratándose del defecto de falta de motivación, la acción de tutela es improcedente, como quiera que frente a esta censura habría lugar a interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia del numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación[12]. 3.4.1.2.2.
De otra parte, en relación con el derecho fundamental de igualdad[13], se debe precisar que éste puede resultar afectado, entre otros eventos, cuando se profiere un fallo sin tener en cuenta el precedente judicial, esto es, las sentencias anteriores, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado, debieron ser analizadas por la autoridad judicial para resolver el caso en estudio.
En esta perspectiva, el asunto ostenta relevancia constitucional. 3.4.2. El análisis del defecto de desconocimiento del precedente La Corte Constitucional[14], ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados, e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición. Pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. En el presente asunto, aduce la parte actora que se desconoció el precedente constitucional establecido en la sentencia C-965 de 2003, toda vez que el Tribunal no efectuó el estudio de fondo del llamamiento en garantía propuesto por Instituto Nacional de Vías, el cual hubiera determinado que no se cumplían las exigencias para el mismo.
En cuanto a la citada sentencia de la Corte Constitucional, cuyo objeto fue el examen de constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, la Sala advierte que, en razón a la naturaleza pública de esta acción, cuya finalidad es garantizar la integridad y la supremacía del orden constitucional objetivo, tal providencias no puede considerarse como precedente judicial en la solución de un caso particular, pues el objeto de litigio se circunscribió a la exequibilidad de una norma, cuestión distinta a la que fue objeto de decisión en la acción de grupo en la que se profirió la providencia judicial censurada.
Por lo anterior, en relación con este aspecto, se denegará la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por las sociedades Cubides y Muñoz Ltda., Cadsa Gestiones y Proyectos S.A., Lobo- Guerrero Constructores Ltda., integrantes del Consorcio Progreso Buga, en contra de la sentencia proferida el 20 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle, en relación con los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR el amparo del derecho fundamental de igualdad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ACLARAR que la Policía Nacional no es parte dentro de esta actuación procesal.
QUINTO: ABSTENERSE de emitir pronunciamiento sobre la solicitud presentada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO Ausente por comisión ----------------------- [1] Folios 48 y 49 del cuaderno principal [2] Folios 57 a 104 del cuaderno principal. [3] Folio 122 del expediente. [4] Folios 128 y 120 del expediente. [5] Folios 109 a 114 del expediente. [6] Folio 106 y 107 del cuaderno principal. [7] “Artículo 612: […] En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública, deberá notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los mismos términos y para los mismos efectos previstos en este artículo.
En este evento se aplicará también lo dispuesto en el inciso anterior. […]” [8] En la sentencia se confirmó también el auto de 24 de abril de 2009, por medio del cual el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura aceptó el llamamiento en garantía de QBE Seguros S.A. [9] Corte Constitucional, sentencia C-756 del 2008. [10] Folio 2 del expediente. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018. [12] Sala Plena de lo Contenciosos Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, Sentencia de 1º de noviembre de 2016, proferida en el Expediente con radicación núm. 11001-03-15-000-2012-00230- 00 (REV), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [13] Del núcleo esencial del derecho fundamental a la igualdad se desprenden, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, dos mandatos básicos: otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles.
Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha identificado cuatro reglas que se derivan de los dos mandatos generales, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
(Corte Constitucional, sentencia C-571 de 2017) [14] Sentencia T-1033 de 2012.