ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN UN PROCESO EJECUTIVO - Auto que niega librar mandamiento de pago / COBRO DE APORTES A LA SEGURIDAD SOCIAL DESCONTADOS EN LA RELIQUIDACIÓN DE MESADA PENSIONAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración En el evento bajo estudio, el actor insistió en el escrito de impugnación que la autoridad judicial accionada incurrió en [el defecto de desconocimiento del precedente judicial] por desconocer lo dispuesto en la providencia del 14 de abril de 2016 proferida por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación, precisando el número de radicación; por lo que la Sala en aras de verificar si la misma constituye o no precedente, observa: [que] [e]n dicho caso la parte actora presentó solicitud de extensión de jurisprudencia pretendiendo que se le aplicaran los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores percibidos durante el último año de servicios.
De lo señalado se concluye que no existe identidad fáctica ni jurídica, puesto que en el caso bajo examen el accionante promovió demanda ejecutiva con el fin de obtener el pago de las sumas de dinero que la [entidad ejecutada] ordenó descontar por concepto de aportes a la seguridad social, de modo que el aspecto jurídico a considerar es diferente así como los medios de control, las pretensiones y los hechos en los que se fundamentan; por consiguiente, el defecto invocado no está configurado.
(…) [A su vez,] la Sala advierte que la providencia atacada explicó que la Resolución nro. FP 0394 del 14 de agosto de 2014 era un acto administrativo de ejecución, los cuales en principio no son pasibles de control de legalidad; sin embargo, advirtió que el fundamento de la demanda ejecutiva se circunscribía a que, según el ejecutante, la [entidad ejecutada] había excedido lo ordenado en el fallo judicial del 15 de marzo de 2013, por lo que concluyó que lo pretendido se trataba de un hecho nuevo que debía controvertirse a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho y no en un proceso ejecutivo.
(…) Así las cosas, no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional y la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada, razones por las cuales se confirmará la sentencia proferida el 27 de junio de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01763-01(AC) Actor: JESÚS ELKIN HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela proferido el 27 de junio de 2019 por la Sección Cuarta de esta Corporación, que negó el amparo deprecado.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Jesús Elkin Hernández, actuando por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al trabajo, al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la dignidad humana, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “[…] 1.
Se ampare el derecho fundamental de DERECHO DE IGUALDAD (Art. 13, C.N.), LA SEGURIDAD SOCIAL (Art. 48, C.N.), PROTECCIÓN A LA TERCERA EDAD (Art.46, C.N.), AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LAS PENSIONES (Art. 53, C.N.), PROTECCIÓN AL TRABAJO (Art. 25, C.N.); POR CONEXIDAD A LA PRIMACÍA DE LOS DERECHOS INALIENABLES (Art. 5, C.N.), DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA JUSTICIA – POR CONEXIDAD (Art. 29 y 299 C.N.), DIGNIDAD HUMANA (Art.1, C.N.), TRABAJO Y LA DIGNIDAD DEL TRABAJADOR (Art. 53, C.N.) y cualquier otro del mismo rango que se determine como violado. 2.
Dejar sin efecto el Auto del 16 de octubre del 2018 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE ORALIDAD, en la demanda EJECUTIVA adelantada por el señor(a) HERNANDEZ JESUS ELKIN. 3. Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA CUARTA DE ORALIDAD, se profiera Auto en reemplazo, en el cual se ordene librar mandamiento de pago en contra de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBA (sic) – FONDO PENSIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, y a favor del señor(a) HERNANDEZ JESUS ELKIN. 4.
Se ordene al (los) accionado (s), que una vez producida la decisión definitiva en el asunto en cuestión, remita a su Despacho, copia del acto con las formalidades de ley, so pena de las sanciones de ley por desacato a lo ordenado por Sentencia de tutela. 5. Se autorice la expedición de fotocopias, a mi costa de la Sentencia de esta tutela y de la contestación que al fallo produzca el o la accionada […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que presentó demanda ejecutiva en contra de la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, por la presunta inobservancia de la sentencia del 15 de marzo de 2013 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, que ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación. Sostuvo que en cumplimiento de la precitada decisión la Directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia profirió la Resolución nro.
FP 0394 del 14 de agosto del 2014, a través de la cual reliquidó la aludida prestación y ordenó los descuentos por concepto de aportes a seguridad social sobre el valor del retroactivo. Explicó que en la sentencia del 15 de marzo del 2013 el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín no decretó deducciones sobre el valor de la reliquidación pensional; sin embargo, la Directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia, aplicando un criterio in malam parten, dispuso descontar los aportes a salud, pensión por toda la vida laboral y aquellos con destino al Fondo de Solidaridad Pensional.
Argumentó que al momento de proferirse la providencia del 15 de marzo de 2013 existían diferentes posturas jurídicas tanto en los juzgados, tribunales como en el Consejo de Estado frente a los descuentos, afirmando que algunos despachos judiciales ordenaban las deducciones para pensiones por el último año de servicios prestados o por los tres últimos, aplicando la prescripción trienal.
Precisó que los descuentos con destino al Fondo de Solidaridad Pensional solo proceden cuando un trabajador devenga más de cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo que en el presente caso no ocurre, por lo que manifestó que “(…) la Entidad aplica un criterio ilegal en dicho descuento (…)”[2]. Indicó que de la demanda ejecutiva conoció en primera instancia el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Medellín que en proveído del 11 de septiembre de 2018 negó librar el mandamiento de pago, decisión que fue confirmada por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 16 de octubre de 2018.
Acotó que el citado proveído vulnera los derechos fundamentales invocados puesto que “(…) le quito la posibilidad de disfrutar de una pensión debidamente ajustada y acorde con el fallo proferido por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN (…)”[3].
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 30 de abril de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[4] y correspondió en reparto a la Sección Cuarta[5], que en proveído del 7 de mayo de esta anualidad[6] requirió a la parte actora para que señalara los defectos especiales que consideraba adolecía la providencia cuestionada. 3.2.
Por memorial radicado el 15 de mayo de 2019[7], el apoderado judicial del actor precisó que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en el defecto sustantivo, por cuanto considera que “(…) presentar la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por medio del control de nulidad y restablecimiento del derecho, implica volver a un debate ya superado con el Fallo Judicial del 15 DE MARZO DEL 2013 (…)”[8] y, en desconocimiento del precedente, ya que “(…) se aparta del desarrollo normativo que tiene que ver con los requisitos, la presentación, desarrollo y terminación del proceso ejecutivo (…)”[9]. 3.3.
Por auto del 20 adiado[10] la Sección Cuarta admitió la acción de tutela y dispuso notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, así como vincular a la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional y al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín[11]; por último, requirió a la precitada autoridad judicial para que allegara copia íntegra del proceso ejecutivo radicado con el nro. 05001 3333 016 2018 00238 00, que lo remitió[12]. 3.4.
El Magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia rindió informe en oportunidad[13] solicitando denegar el amparo deprecado toda vez que la decisión cuestionada obedeció a un análisis juicioso de las disposiciones legales y jurisprudenciales, según las cuales no es viable estudiar las pretensiones de la parte actora a través de un proceso ejecutivo por cuanto los argumentos en que se fundamentó se circunscribieron a un presunto actuar excesivo del Fondo Pensional de la Universidad Nacional al expedir la Resolución nro.
FP 0394 DE 2014, circunstancia que habilita el juicio de legalidad de dicho acto administrativo. 3.5. La Directora y Representante Judicial del Fondo Pensional de la Universidad Nacional remitió dentro del término el informe pedido[14], manifestando que si el accionante considera que en la decisión de la señalada institución se presentó una extralimitación al ordenar descuentos que no fueron dispuestos en la sentencia del 15 de marzo de 2013 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín el medio idóneo para atacar lo resuelto es la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con el fin de discutir la legalidad del acto administrativo.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de junio de 2019, dispuso lo siguiente[15]: “[…] 1. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Elkin Hernández, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. Para dilucidar el asunto analizó que la autoridad judicial accionada no incurrió en desconocimiento del precedente dado que las providencias judiciales citadas por la parte actora fueron proferidas por los Tribunales Administrativos de Antioquia y Cundinamarca las cuales constituyen precedente horizontal, de modo que su observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, puesto que “(…) es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de igual nivel funcional existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos, por tanto, prevalecen los principios de autonomía e independencia judicial (…)”[16].
Agregó que la decisión proferida por la Sección Segunda de esta Corporación en el expediente nro. 11001 0325 000 2014 00528 04 “(…) no fue posible ubicarla por el número de radicación, que fue el único elemento suministrado por el accionante en la fundamentación de la tutela (…)”[17]. Frente al defecto sustantivo consideró que no estaba configurado en la medida que la decisión controvertida por vía de tutela se fundamentó en que las pretensiones formuladas por el actor en el proceso ejecutivo giraban en torno a los descuentos que por mandato legal deben hacerse, por lo que el Tribunal accionado concluyó que la presunta extralimitación en el cumplimiento del fallo judicial del 15 de marzo de 2013 debía discutirse en un proceso declarativo.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora lo impugnó, arguyendo lo siguiente[18]: Manifestó que por un error involuntario digitó mal el último número de radicación y el correcto corresponde al expediente nro. 11001 0325 000 2014 00528 00. Alegó que la Resolución nro. FP 0394 del 14 de agosto de 2014 no creó o modificó una situación jurídica concreta “(…) sino que no se dio cabal cumplimiento a lo ordenado en la misma Sentencia al establecer de manera unilateral y sin autorización directa o mediante orden judicial, la aplicación retroactiva a toda la vida laboral de los descuentos con destino a pensión, y a partir de junio de 1994 descuentos en salud y solidaridad pensional (…)”[19].
Reiteró en que presentar una demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho le implica volver a un debate ya superado con la sentencia del 15 de marzo de 2013 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín. Por auto del 17 de julio de 2019 se concedió la impugnación interpuesta[20] y la misma fue asignada por acta de reparto el 25 adiado[21].
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[22] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[23] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[24], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[25], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[26]: 6.2.1. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín en sentencia del 15 de marzo de 2013 ordenó[27]: “[…] 2. DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución nro. 3731 PV del 27 de octubre de 2008, expedida por el Vicerrector de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE MEDELLÍN – FONDO PENSIONAL, mediante la cual reconoció la pensión de vejez al señor JESÚS ELKIN HERNÁNDEZ (…) sin la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por él de conformidad con lo expuesto en la presente providencia. 3.
ORDÉNASE a la UNIVERSIDAD NACIONAL – SEDE MEDELLÍN – FONDO PENSIONAL, a efectuar una nueva re-liquidación de la pensión de jubilación del señor JESÚS ELKIN HERNÁNDEZ (…), en la cual se tengan en cuenta las primas de servicios, navidad, vacaciones, el subsidio de alimentación y transporte y la bonificación por servicios prestados, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia […]”.
(Negrillas en la providencia) 6.2.2. La Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional mediante la Resolución nro. FP 0394 del 14 de agosto de 2014, dispuso[28]: “[…]
ARTÍCULO 1. Dar cumplimiento al fallo del 15 de marzo de 2013, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, en el que declaró la nulidad parcial de la Resolución nro. 3771 PV del 27 de octubre de 2008, por medio de la cual se reconoció la pensión de vejez del señor Jesús Elkin Hernández.
ARTÍCULO 2. En consecuencia, se ordena reconocer al señor JESÚS ELKIN HERNÁNDEZ (…) una pensión mensual de vejez en cuantía de UN MILLÓN CIENTO SEIS MIL CINCUENTA Y CUATRO PESOS M.L. ($1.106.054) a partir del 1 de noviembre de 2008. El valor de la mesada para el año 2014 corresponderá a la suma de UN MILLÓN TRESCEINTOS CINCUENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS ONCE PESOS M.L. ($1. 357. 511).
(…)
ARTÍCULO 3. Del valor del retroactivo bruto a pagar por concepto de las diferencias pensionales, equivalente a la suma de VEINTISIETE MILLONES CUATROCIENTOS DIECINUEVE MIL NOVENTA Y TRES PESOS ($27. 419. 093), se ordenará el pago por concepto de aportes a salud la suma de DOS MILLONES OCHOCIENTOS ONCE MIL TRESCIENTOS PESOS ($2.811. 300) a favor de UNISALUD.
ARTÍCULO 4 Del valor del retroactivo neto a pagar generado en el artículo anterior, equivalente a la suma de VEINTICUATRO MILLONES SEISCIENTOS SIETE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($24. 607. 793), se ordenará el pago por concepto de aportes retroactivos de seguridad social no aplicados a los factores extralegales, en los siguientes valores: Por salud, a favor de UNISALUD, una suma de DOS MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS ($2. 769. 434).
Por Solidaridad Pensional, a favor del Fondo de Solidaridad Pensional, una suma de CUATROCIENTOS NOVENTA MIL NOVECIENTOS SESENTA Y TRES PESOS ($490. 963). Por pensión, a favor del Fondo Pensional de la Universidad, una suma de TRES MILLONES CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS NUEVE PESOS ($3.196.709)
ARTÍCULO 5. En consecuencia de lo anterior, ordenar el pago a favor del señor JESÚS ELKIN HERNÁNDEZ un retroactivo neto por valor de DIECIOCHO MILLONES CIENTO CINCUENTA MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS ($18. 150. 687), el cual será pagado en la nómina en la cual se aplique la reliquidación aquí efectuada […]”. (Negrillas propias) 6.2.3.
El accionante promovió demanda ejecutiva en contra de la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[29]: “[…] 1. Librar Mandamiento de Pago en contra de UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – FONDO PENSIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, y a favor de HERNANDEZ JESUS ELKIN y hasta cuando se verifique su inclusión en la nómina de pensionado, por el Cabal Cumplimiento del Fallo Judicial del 15 DE MARZO DEL 2013 proferido por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN: 1.1.
Por la suma de TRES MILLONES CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL CIENTO NUEVE PESOS MONEDA LEGAL ($3.196. 109 M/L), por concepto de descuentos por aportes con destino a pensión, descontados en exceso de manera unilateral y sin autorización por toda la vida laboral a mi mandante mediante la Resolución(es) No(s) FP 0394 del 14 de agosto de 2014, Oficio FP 1863 del 26 de septiembre del 2014 en la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a mi(s) mandante (s), valores que fueron descontados sin estar ordenados por el(los) Fallo(s) Judicial(es) reclamado(s), y que en la actualidad adeuda a la demandante por parte de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – FONDO PENSIONAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA y que no han sido cancelados a la fecha. 1.2.
Por la suma de DOS MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL ($2.769.434 M/L), por concepto de descuentos por aportes con destino a salud, descontados en exceso de manera unilateral y sin autorización, a partir de junio de 1994 (…) 1.3. Por la suma de CUATROCIENTOS NOVENTA MIL NOVECIENTOS SESENTA Y TRES PESOS MONEDA LEGAL ($490.963 M/L), por concepto de descuentos por aportes con destino a fondo de solidaridad pensional descontados en exceso de manera unilateral y sin autorización, a partir de junio de 1994 (…). […]” (Negrillas y subrayas originales) 6.2.4.
La demanda correspondió en reparto al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín que en proveído del 11 de septiembre 2018 negó el mandamiento de pago solicitado por el accionante, por considerar[30]: “ […] de la revisión de la sentencia adosada como título base de recaudo en este medio de control de ejecución, ciertamente no se avizora que se haya ordenado en favor de la ejecutante, el reintegro del saldo descontado en exceso por la entidad ejecutada, al momento de pretender dar cumplimiento a dicha sentencia. Nótese como la parte ejecutante, incluso admite, que los rubros por los cuales se persigue se libre mandamiento de pago a su favor, surge a causa de un defecto, en el cual se incurre por la entidad, al liquidar la condena pecuniaria a ella impuesta por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de la ciudad de Medellín, en la medida en que en la sentencia, no se contempló u ordenó ese descuento, por tanto, no se trata de una suma líquida, cuyo pago en favor de la demandante, se haya ordenado en la sentencia que se aporta como título ejecutivo.
Bajo ese panorama, mal puede sostenerse, que se cuenta con título idóneo, para lograr el pago coercitivo, del excedente descontado por la ejecutada, lo cual, nos ubica eventualmente, frente a un caso en el cual, el acto de ejecución de la sentencia, proferido por la administración, desborda el alcance de la misma, lo que hipotéticamente lo torna en pasible de control jurisdiccional.
(…) Así las cosas y dado que la parte ejecutante estima que UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – FONDO PENSIONAL al dar acatamiento a la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín el 15 de marzo de 2013, se extralimitó, al otorgarle a la providencia un alcance que no tenía (…) debe concluirse, que la Resolución FP 0394 del 14 de agosto de 2014, expedida por la Directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia “Por la cual se reliquida una pensión en cumplimiento de una sentencia judicial” en cuanto a los descuentos en exceso, con destino a pensión, salud y solidaridad pensional, debe controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, regulado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, para el caso concreto, no existe un título ejecutivo, que sirva de soporte para el cobro de los descuentos en exceso con destino a pensión, salud y solidaridad pensional pretendido a través de este medio de control, por tanto, no es posible librar el mandamiento de pago peticionado por la parte demandante […]”. 6.2.5.
En contra de la precitada decisión el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Antioquia la confirmó por auto del 16 de octubre de 2018[31].
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala confirmará el fallo impugnado teniendo en cuenta lo siguiente: De manera previa a abordar el alcance del defecto de desconocimiento del precedente, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[32].
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[33].
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por ello la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [34].
En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[35].
En el evento bajo estudio, el actor insistió en el escrito de impugnación que la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto por desconocer lo dispuesto en la providencia del 14 de abril de 2016 proferida por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación[36], precisando el número de radicación; por lo que la Sala en aras de verificar si la misma constituye o no precedente, observa: En dicho caso la parte actora presentó solicitud de extensión de jurisprudencia pretendiendo que se le aplicaran los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[37] y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores percibidos durante el último año de servicios.
De lo señalado se concluye que no existe identidad fáctica ni jurídica, puesto que en el caso bajo examen el accionante promovió demanda ejecutiva con el fin de obtener el pago de las sumas de dinero que la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional ordenó descontar por concepto de aportes a la seguridad social, de modo que el aspecto jurídico a considerar es diferente así como los medios de control, las pretensiones y los hechos en los que se fundamentan; por consiguiente, el defecto invocado no está configurado.
Por otro lado, en relación con el argumento expuesto por el actor en el escrito de impugnación según el cual la Resolución nro. FP 0394 del 14 de agosto de 2014 no creó ni modificó una situación jurídica concreta y en esa medida considera que promover el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho sería abrir un debate ya superado, al efecto, se tiene que el auto del 16 de octubre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que confirmó la decisión de primera instancia de negar el mandamiento de pago, estuvo precedido del siguiente análisis[38]: “[…] Ahora, de lo anterior se tiene claro que la parte actora fundamenta la demanda interpuesta, en el hecho de que la parte demandada Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional, al expedir el acto administrativo de cumplimiento de la orden impartida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín se excedió o desbordó el alcance de la providencia, esto al aplicar presuntamente de manera retroactiva todos los descuentos con destino a pensión, salud y solidaridad pensional a partir de junio de 1994, pretensión que perfectamente se ajusta dentro de las circunstancias establecidas por la máxima Corporación Contencioso Administrativa en los pronunciamientos ya descritos, lo que permite afirmar que pese a que la Resolución FP 0394 de 2014 es un acto de ejecución, el defecto sobre él alegado, se reitera, es haber excedido la orden impartida en la providencia que se pretendió cumplir, en consecuencia, dicho acto administrativo es susceptible de control judicial anta la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no existiendo en este caso tal como lo precisó el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín una suma líquida de dinero que se haya ordenado en favor de la demandante y que pueda perseguirse a través de un proceso ejecutivo, como efectivamente lo pretende el señor Jesús Elkin Hernández […]”.
Conforme con lo anterior, la Sala advierte que la providencia atacada explicó que la Resolución nro. FP 0394 del 14 de agosto de 2014 era un acto administrativo de ejecución, los cuales en principio no son pasibles de control de legalidad; sin embargo, advirtió que el fundamento de la demanda ejecutiva se circunscribía a que, según el ejecutante, la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional había excedido lo ordenado en el fallo judicial del 15 de marzo de 2013, por lo que concluyó que lo pretendido se trataba de un hecho nuevo que debía controvertirse a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho y no en un proceso ejecutivo.
Así las cosas, no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional y la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada, razones por las cuales se confirmará la sentencia proferida el 27 de junio de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de junio de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, acorde con los motivos analizados en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Por Secretaría devuelvase al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Medellín el expediente nro. 05001 3333 016 2018 00238 01, remitido a esta Corporación en calidad de préstamo.
CUARTO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 17 y 18 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 9 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 14 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Folio 106 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Folio 108 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 110 a 115 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Folio 113 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Ibídem. [10] Folio 117 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Esta orden se cumplió en la fecha del 28 de mayo de 2019 según consta de folios 118 a 123 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folio 137 del cuaderno de la acción de tutela. [13] Folio 124 a 127 del cuaderno de la acción de tutela. [14] Folio 128 a 133 del cuaderno de la acción de tutela. [15] Folio 141 a 147 del cuaderno de la acción de tutela. [16] Vuelto folio 145 del cuaderno de la acción de tutela. [17] Ibídem. [18] Folio 157 a 159 del cuaderno de la acción tutela. [19] Folio 158 del cuaderno de la acción de tutela. [20] Folio 161 del cuaderno de la acción de tutela. [21] Folio 171 del cuaderno de la acción de tutela. [22]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [23] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [24] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [25] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [26] Lo que se desprende del proceso ejecutivo radicado con el nro. 05001 3333 016 2018 00238 01. [27] Folio 18 a 26 del proceso ejecutivo radicado con el nro. 05001 3333 016 2018 00238 01. [28] Folio 29 a 33 del proceso ejecutivo radicado con el nro. 05001 3333 016 2018 00238 01. [29] Folio 1 a 13 del proceso ejecutivo radicado con el nro. 05001 3333 016 2018 00238 01. [30] Folio 72 a 76 del proceso ejecutivo radicado con el nro. 05001 3333 016 2018 00238 01. [31] Folio 86 a 90 del proceso ejecutivo radicado con el nro. 05001 3333 016 2018 00238 01. [32] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [33] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [34] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [35] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. [36] Expediente nro. 11001 0325 000 2014 00528 00. M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero. [37] Expediente nro. 25000 2325 000 2006 07509 01.
M.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. [38] Folio 86 a 90 del proceso ejecutivo radicado con el nro. 05001 3333 016 2018 00238 01.