ACCIÓN DE REPETICIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PLAZO / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / RECHAZO DE LA DEMANDA La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso -junio de 2001-, era el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 (…) [E]l término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., franja temporal que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.
FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULOS 136 Y 177 ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DE LA CONDENA JUDICIAL / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / INEXISTENCIA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAZ Y SALVO DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN [L]os hechos que dieron origen al nacimiento de la obligación pecuniaria a cargo de la entidad actora ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001; por tanto, esta norma solo resulta aplicable al presente caso en los aspectos procesales y no en aquellos que ostenten el carácter de sustancial.
(…) En cuanto a los elementos procesales y sustanciales en conflictos como el analizado, la Sala ha indicado, en varias oportunidades, los elementos de la acción de repetición, así: i) La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto. ii) La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio. iii) El pago realizado por parte de la Administración. iv) La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.
Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición, pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición. (…) [L]a Sala resalta que los documentos incorporados al expediente no son suficientes para acreditar el tercer elemento objetivo de la acción de repetición, esto es, probar el pago efectivo de la condena impuesta (…), la parte demandante debió allegar no solo el documento o documentos que reconocieran y ordenaran la entrega de dinero en favor del beneficiario y la correspondiente orden de pago, como se hizo en este caso, sino también la constancia de haber efectuado la transferencia a entera satisfacción del beneficiario de esta o su apoderada.
En otros términos, debió aportarse el paz y salvo. (…) [L]a Subsección recuerda que las normas reseñadas sobre los requisitos y validez del pago ostentan la característica de ser cánones de corte sustancial y no procesal. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la acreditación del pago de la condena como presupuesto para la prosperidad de la acción de repetición, ver sentencia de 11 de febrero de 2010, Exp. 16458.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00378-01(49986) Actor: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Demandado: JUAN ANDRÉS GÓMEZ RAMÍREZ Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Tema: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos de procedencia - prueba del pago – exigencias probatorias para su demostración / Improcedencia de la acción de repetición ante la falta de prueba del pago.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante sentencia condenatoria proferida el 9 de junio de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, ordenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, el pago de $2.599.728 y de 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de familiares del señor Carlos Guillermo Olaya Orozco, como consecuencia de las lesiones causadas a este, luego de haber sido retenido en un operativo policial en la ciudad de Bogotá y de ser abandonado en la vía que conduce al municipio de Choachí. Por lo anterior, la entidad accionante adelantó la correspondiente acción de repetición en contra de tres policiales que presuntamente retuvieron al ciudadano agredido, con el objetivo de recaudar el monto sufragado como consecuencia del supuesto actuar gravemente culposo de estos al incumplir sus deberes de guarda y custodia del detenido al no llevarlo a un cuartel de Policía, a pesar del estado de embriaguez en el que se encontraba.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda En escrito presentado ante los juzgados administrativos de Bogotá[1], el 19 de abril de 2010 (f. 59-77, c. 1), por intermedio de apoderada judicial (f. 1, c. 1), la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, interpuso demanda en ejercicio de la acción de repetición en contra de los señores Juan Andrés Gómez Ramírez, Deyanira Sandoval Virgüez y Jhon Jairo Llano López, en su calidad de agentes activos –los dos primeros y ex agente el tercero- de la Policía Nacional, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por el pago que debió realizar esa entidad con ocasión de la condena impuesta en el marco de una acción de reparación directa incoada por el señor Carlos Guillermo Olaya Orozco y varios de sus familiares, la cual culminó con sentencia de única instancia adversa a la hoy actora, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por un valor de $2.599.728 y de 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En concreto, la parte demandante solicitó que se accediera a las siguientes pretensiones: 1. Que se declare a los señores Capitán activo de la Policía Nacional Juan Andrés Gómez Ramírez identificado con cédula de ciudadanía No. 80.048.441; Subintendente activa de la Policía Nacional Deyanira Sandoval Virgüez identificada con cédula de ciudadanía No. 39.571.952 y el Subintendente retirado de la Policía Nacional Jhon Jairo Llano López, identificado con cédula de ciudadanía No. 11.438.361; responsables por su actuar en los hechos que dieron lugar a la condena proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección “A”, dentro de la acción de reparación directa No.250002326000200201844-01, cuyo actor fue Carlos Guillermo Olaya Orozco y otros, sobre el pago de perjuicios morales y materiales que debió asumir la Policía Nacional. 2.
Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a los señores Capitán activo de la Policía Nacional Juan Andrés Gómez Ramírez identificado con cédula de ciudadanía No. 80.048.441; Subintendente activa de la Policía Nacional Deyanira Sandoval Virgüez identificada con cédula de ciudadanía No. 39.571.952 y el Subintendente retirado de la Policía Nacional Jhon Jairo Llano López, identificado con cédula de ciudadanía No. 11.438.361; a reembolsar a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, el total del capital pagado por la Policía Nacional, que asciende a treinta y ocho millones ochocientos cuarenta y dos mil doscientos veintiocho pesos m/cte.
($38.842.228), conforme a la sentencia; suma a la que la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional- fue condenada a pagar a los demandantes por los perjuicios causados. (…) 4. Que el monto de la condena que se profiera en contra de los señores Capitán activo de la Policía Nacional Juan Andrés Gómez Ramírez identificado con cédula de ciudadanía No. 80.048.441;
Subintendente activa de la Policía Nacional Deyanira Sandoval Virgüez identificada con cédula de ciudadanía No. 39.571.952 y el Subintendente retirado de la Policía Nacional Jhon Jairo Llano López, identificado con cédula de ciudadanía No. 11.438.361; sea actualizado hasta el momento del pago efectivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A. 5.
Que se condene en costas a los demandados. Como fundamentos fácticos de las peticiones, la entidad demandante manifestó, en síntesis, lo siguiente: En cercanías a la media noche del 15 de junio de 2001, a las afueras del centro comercial Nutabes de la ciudad de Bogotá, una patrulla de la Policía Nacional adscrita a la estación Germania retuvo al señor Carlos Guillermo Olaya Orozco, toda vez que este se encontraba indocumentado.
Así, el referido ciudadano fue subido al vehículo oficial, el cual partió con rumbo desconocido. A las 2:30 am del día siguiente, el señor Olaya Orozco fue encontrado en la vía que de Bogotá conduce a Choachí con sangre en su cara y varios golpes. Luego de brindarle la atención médica correspondiente, al citado ciudadano se le fijó una incapacidad definitiva de 60 días.
Con ocasión de tales hechos, la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos adelantó una investigación en la cual impuso una sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 90 días a los tres policiales demandados. El 9 de junio de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, patrimonialmente responsable por las lesiones ocasionadas al señor Carlos Guillermo Olaya Orozco, según hechos ocurridos el 15 y el 16 de junio de 2001.
Mediante Resolución No. 070 del 5 de febrero de 2008, la Policía Nacional dio cumplimiento a la antedicha sentencia. El día 15 siguiente, por intermedio de copia del reporte de pagos del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se confirmó la consignación realizada a nombre de la señora Sandra Gamboa Rubiano (apoderada del señor Olaya Orozco y su núcleo familiar), en la cuenta No. 176081354 del banco BBVA por valor de $43.665.472.
El 19 de febrero de 2008, la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional emitió el comprobante de pago No. 568, en el que se verificó el pago de los $43.665.472. Finalmente, la entidad accionante manifestó que en el caso concreto los demandados actuaron con culpa grave en los términos de los artículos 63 del Código Civil y 6 de la Ley 678 de 2001. 2.
Trámite en primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de proveído de 19 de agosto de 2010, decidió admitir la demanda (f. 96, c. 1). El 8 de octubre de 2010, el auto admisorio fue notificado en forma personal a la señora Deyanira Sandoval Virgüez (f. 104, c. 1). El 8 de octubre de 2012, fue entregada notificación por aviso en la residencia del demandado Jhon Jairo Llano López (f. 149, c. 1).
De igual forma, el 19 de marzo de 2013, se notificó en forma personal del auto admisorio de la demanda el señor Juan Andrés Gómez Ramírez (f. 156, c. 1). El único de los accionados que contestó el libelo introductorio fue el ciudadano Gómez Ramírez quien, por medio de apoderado judicial, manifestó que tenía ánimo conciliatorio por la parte del dinero que le correspondería sufragar ante una eventual condena ($12.947.410), pero que la accionante no había accedido a tal ofrecimiento (f. 158-162, c. 1).
En el término de traslado de la excepción planteada, la demandante sostuvo que ya dicha propuesta conciliatoria había sido rechazada con anterioridad, por lo que peticionó al juzgador que no la tuviera en cuenta (f. 172-173, c. 1). Mediante providencia proferida el 13 de junio de 2013, se abrió el período probatorio (f. 175-176, c. 1) y, por medio de auto de 19 de septiembre de la misma anualidad, se dio traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (f. 195, c. 2).
En sus alegatos, la demandante reiteró los argumentos expuestos en el escrito introductorio del proceso. Puso de presente además que la exigencia del Consejo de Estado relacionada con que el demandante debía probar que efectuó el pago de la condena que originó la acción de repetición era imprecisa, pues presumía la mala fe de la entidad quien podía probar la extinción del crédito por cualquiera de los medios autorizados por la ley sustancial y procesal (f. 196-205, c. 1).
De igual forma, arguyó que el elemento subjetivo de la culpa grave estaba probado en el plenario, gracias a las sanciones disciplinarias impuestas a los demandados por la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos, con base en el desconocimiento del deber de cuidado y custodia que les asistía. Por su parte, el accionado Juan Gómez Ramírez reiteró la petición de conciliación esbozada en la contestación de la demanda (f. 206-208, c. 1).
En esta fase procesal tanto el Ministerio Público como los demandados Deyanira Sandoval Virgüez y Jhon Llano López guardaron silencio. 3. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 22 de octubre de 2013[2], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, denegó las pretensiones de la demanda, por considerar, en primer lugar, que el extremo actor omitió probar el cumplimiento de lo preceptuado por el parágrafo segundo del artículo 4 de la Ley 678 de 2001, que consistía en demostrar las razones y los términos en los que el comité de conciliación de la entidad actora decidió emprender la acción de repetición, lo cual debía estar soportado por el acta y las firmas correspondientes y no por una simple certificación, como ocurrió en el sub judice (f. 209-214, c. ppl.).
Como segundo argumento para desestimar las pretensiones, la sentencia de primera instancia sostuvo que, en el caso concreto, no era procedente decretar pruebas de oficio para subsanar el déficit anterior, en razón a que no se encontraba acreditado el dolo de los accionados, pues no se aportó el proceso disciplinario en el que se les sancionó por los hechos base de la presente acción ni el manual de funciones de los policiales. 4.
El recurso de apelación y su concesión La parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación contra la anterior sentencia, en el cual solicitó su revocatoria por parte del Consejo de Estado (f. 216-226, c. ppl.). Como motivo principal de inconformidad manifestó que la Ley 678 de 2001 no estableció el documento contentivo del estudio que realizó el abogado del comité de conciliación como un requisito para demandar, por lo que la certificación incorporada al plenario con el libelo introductorio era suficiente para darle trámite y resolver de fondo la controversia.
Vale destacar que con el recurso de apelación la accionante allegó sendos documentos tendientes a demostrar la efectiva realización y el estudio que realizó el comité de conciliación previo al ejercicio de la acción (f. 227- 251, c. ppl.). De igual forma, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, arguyó que se encontraba probada la culpa grave de los demandados, por cuanto el comportamiento abiertamente negligente de estos fue la causa del daño irrogado al señor Carlos Olaya Orozco.
En otras palabras, el actuar de los accionados fue omisivo por no garantizar la seguridad de dicho ciudadano, no llevarlo a una estación de Policía a pesar de su estado de alicoramiento y no garantizarle así la preservación de su salud física. La alzada fue concedida en el efecto suspensivo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por medio de proveído de 19 de diciembre de 2013 (f. 243, c. ppl.). 5.
Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación el 28 de febrero de 2014 (f. 247, c. ppl.). En forma posterior, mediante proveído del 2 de mayo siguiente (f. 249-250, c. ppl.), el despacho sustanciador se abstuvo de decretar las pruebas documentales arrimadas con el recurso de apelación, en atención a que la petición no se encuadraba en ninguno de los presupuestos del artículo 214 del C.C.A, máxime si tales elementos de acreditación pudieron incorporarse en el curso de la primera instancia, pues su fecha de expedición era anterior a la presentación de la demanda.
Dicha decisión no fue objeto de recurso alguno. El 6 de junio de 2014, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y rendir concepto, respectivamente (f. 252, c. ppl.). En lo que corresponde al extremo demandante, en su escrito de conclusión reiteró los argumentos planteados en el libelo introductorio y en los alegatos de primera instancia (f. 254-256, c. ppl.).
En su concepto, el Ministerio Público manifestó que debía revocarse la sentencia apelada, puesto que, a partir de las pruebas allegadas al proceso –resolución que prescribió el pago y orden de pago por medio de la cual se autorizó el abono en cuenta-, podía concluirse que la entidad demandante desembolsó los recursos correspondientes a la apoderada de los beneficiarios de la condena (f. 264-269, c. ppl.).
De igual forma, la Procuraduría General de la Nación conceptuó, a diferencia de lo concluido por el Tribunal, que el elemento subjetivo estaba acreditado, toda vez que los policiales actuaron de manera negligente al incumplir sus deberes de cuidado y protección, al no regresar al señor Carlos Guillermo Olaya en las mismas condiciones de salud en las que fue detenido.
La parte demandada guardó silencio en esta etapa procesal (f. 270, c. ppl.). Por intermedio de proveído de fecha 29 de noviembre de 2018, la Subsección decretó como prueba de oficio que se requiriera al banco BBVA con el fin que certificara la titularidad sobre la cuenta No. 176081354 y si en ella se había efectuado consignación o transferencia por el monto de $43.840.408,68, por parte del Ministerio de Defensa-Policía Nacional-.
De igual forma, se ordenó oficiar a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos para que remitiera copia del expediente disciplinario tramitado en contra de los demandados en repetición (f. 273, c. ppl.). Mediante Oficio No. DDHH 12456 de 27 de mayo de 2019, la Procuraduría General de la Nación remitió la documentación solicitada (f. 280-281, c. ppl.).
El banco BBVA dio respuesta al requerimiento anterior, en el sentido de certificar que la cuenta No. 176081354 pertenecía a la señora Sandra Rocío Gamboa Rubiano y que “revisados los movimientos de la cuenta, no se evidencia abono alguno por la suma de $43.840.408,68 pesos” (f. 295, c. ppl.). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 22 de octubre de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de acuerdo a lo previsto en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001, según el cual, “será competente el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto”. La anterior norma resulta aplicable por ser especial y posterior a las disposiciones contenidas en el C.C.A. y en la Ley 446 de 1998, sobre competencia funcional por cuantía. Así lo reconoció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en providencia del 21 de abril de 2009, en la que precisó lo siguiente: De conformidad con lo anterior, aun cuando las normas generales distribuyen la competencia para conocer de las acciones de repetición por el factor subjetivo –cuando se pretende ejercer contra los altos funcionarios del Estado– y por el factor objetivo, en relación con la cuantía del proceso, se debe dar aplicación a la norma posterior y especial contenida en la Ley 678 de 2001, la cual estableció un criterio de conexidad, en virtud del cual y con independencia de la cuantía del proceso, el juez competente para conocer de la acción de repetición será el Juez o Tribunal integrante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante el cual se hubiere tramitado el respectivo proceso contra el Estado, de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo[3].
De modo que, con independencia de la cuantía, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir este proceso en segunda instancia de conformidad con lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del C.C.A. 2. Ejercicio oportuno de la acción La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso –junio de 2001-, era el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, cuyo contenido era el siguiente: 9.
La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró exequible de forma condicionada el texto transcrito, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., franja temporal que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el pago.
El plazo de los 18 meses –que se tiene en cuenta en el caso concreto para el inicio del cómputo de la caducidad– vencía el 22 de marzo de 2009, pues la providencia objeto de repetición proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, cobró ejecutoria el 21 de septiembre de 2007[4].
Con todo, para el conteo de este fenómeno extintivo es necesario tener en cuenta que el 15 de febrero 2010, la Policía Nacional radicó solicitud de conciliación extrajudicial, trámite que se consideró fallido el 13 de abril siguiente (f. 57-58, c. 1). Así las cosas, como la demanda se presentó el 19 de abril de 2010 (f. 77, c. 1), puede concluirse que se interpuso dentro del término bienal previsto por la ley, el cual vencía el 23 de marzo de 2011.
En este punto, cabe señalar que para el presente asunto, el término de caducidad se cuenta desde la ejecutoria de la providencia proferida el 9 de junio de 2005, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dado que, como se analizará más adelante, no se probó el pago efectuado por la entidad, pues, en principio, este plazo se cuenta desde el desembolso efectivamente realizado, sólo que para efectos de la repetición, el período para presentar la demanda no puede exceder el espacio temporal de dos años, contados a partir del fenecimiento de los 18 meses que tenía la entidad como término hábil para realizar dicho pago. 3.
Legitimación en la causa La parte actora, Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero ordenada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el 9 de junio de 2005; además, dicha demandante acudió representada a través de su apoderada judicial, en virtud del mandato conferido por la jefe del área jurídica de dicha entidad (f. 1, c. 1).
En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se elevó en contra de los señores Juan Andrés Gómez Ramírez, Deyanira Sandoval Virgüez y Jhon Jairo Llano López, en su calidad de miembros activos –los dos primeros y ex agente el tercero- de la Policía Nacional, quienes para el momento de los hechos que dieron lugar a la condena reclamada por la administración pública, se encontraban adscritos a la estación de Policía de Germanía, es decir, fungían como agentes estatales. 4.
Análisis de la Sala La Sala advierte que los supuestos fácticos debatidos en este proceso ocurrieron como consecuencia de las graves lesiones producidas al señor Calos Guillermo Olaya, el día 15 de junio de 2001, momentos después de haber sido detenido por una patrulla de la Policía Nacional en el centro de Bogotá, al encontrarse indocumentado y en estado de alicoramiento (f. 20- 30, c. 1).
Tal suceso dio lugar a una acción de reparación directa que culminó con sentencia condenatoria de única instancia, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual se condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, al pago de $2.599.728 y de 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del ciudadano agredido y de su núcleo familiar.
Por consiguiente, resulta claro para la Subsección que los hechos que dieron origen al nacimiento de la obligación pecuniaria a cargo de la entidad actora ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001[5]; por tanto, esta norma solo resulta aplicable al presente caso en los aspectos procesales y no en aquellos que ostenten el carácter de sustancial.
Así lo ha explicado la Sala[6]: i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas aplicables para dilucidar si el demandado actúo con culpa grave o con dolo, serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal. ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden público y regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, como, desde luego, a los que se iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepción de ‘los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas’, los cuales ‘se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación[7].
En cuanto a los elementos procesales y sustanciales en conflictos como el analizado, la Sala ha indicado[8], en varias oportunidades, los elementos de la acción de repetición, así: i) La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto. ii) La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio. iii) El pago realizado por parte de la Administración. iv) La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.
Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda. Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición, pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición[9].
Una vez establecido lo anterior, por razones prácticas y metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos –objetivos- para que proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse, establecerá si los demandados actuaron con culpa grave, como lo asegura la entidad demandante –elemento subjetivo-.
En cuanto al primer elemento, en el sub examine está demostrado que los señores Juan Andrés Gómez Ramírez, Deyanira Sandoval Virgüez y Jhon Jairo Llano López, ostentaban la calidad de agentes de Policía para el momento en que resultó lesionado el ciudadano Carlos Olaya Orozco (f. 6-19, c. 1 y cd anexo a f. 281, c. ppl.). Respecto al segundo requisito, se probó debidamente que el 9 de mayo de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional- a pagar la suma de $2.599.728 y de 80 salarios mínimos legales mensuales vigentes, al señor Carlos Guillermo Olaya Orozco y a su núcleo familiar, como consecuencia de las lesiones causadas a este mientras se encontraba bajo custodia del cuerpo policial (f. 20-30, c. 1).
Ahora bien, en aras de acreditar la existencia de los demás presupuestos de la acción de repetición, la entidad demandante aportó al proceso, entre otros, copias de los siguientes documentos[10]: i) Resolución 0070 de 5 de febrero de 2008, “Por la cual se da cumplimiento a una sentencia a favor de Carlos Guillermo Olaya Orozco y otros”, emanada de la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional, en la cual se resuelve pagar a la señora Sandra Rocío Gamboa Rubiano –apoderada de los demandantes en reparación directa- la suma de $43.840.408,68, tal como lo ordenó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 9 de junio de 2005, ejecutoriada el 21 de septiembre de 2007 (f. 39-42, c. 1). ii) Resumen de orden de pago emitida por la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional de 20 de febrero de 2008, en la cual se da cuenta de la obligación pagada, a través de transferencia electrónica, el 19 de febrero anterior a favor de la señora Sandra Gamboa Rubiano por un total neto de $43.665.472 (f. 43, c. 1). iii) Constancia de pago de obligación cancelada el 15 de febrero de 2008, a favor de la señora Sandra Gamboa Rubiano, en la cual se afirma que se efectuó la entrega de $43.665.472 en la cuenta No. 176081354 del banco BBVA (f. 44, c. 1).
Con base en lo anterior, la Sala resalta que los documentos incorporados al expediente no son suficientes para acreditar el tercer elemento objetivo de la acción de repetición, esto es, probar el pago efectivo de la condena impuesta en favor del señor Carlos Olaya Orozco y su núcleo familiar, la cual debía ser cancelada a través de su apoderada Sandra Gamboa Rubiano, porque no se demostró que tales pagos o consignaciones efectivamente se hubieran realizado.
Ello, al no existir un recibo a satisfacción emanado de los beneficiarios de tales órdenes de pago o de su representante. Así pues, tanto la resolución que ordena el desembolso identificada con el número 070 de 5 de febrero de 2008, expedida por la propia entidad demandante, como los demás documentos aportados no son suficientes para demostrar el pago efectivo de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que no se demostró que se hizo la consignación y menos que esta se hubiera recibido a satisfacción por parte del señor Olaya Orozco, sus familiares o su apoderada.
Para demostrar el cumplimiento de la exigencia a la que se viene haciendo referencia, la parte demandante debió allegar no solo el documento o documentos que reconocieran y ordenaran la entrega de dinero en favor del beneficiario y la correspondiente orden de pago, como se hizo en este caso, sino también la constancia de haber efectuado la transferencia a entera satisfacción del beneficiario de esta o su apoderada.
En otros términos, debió aportarse el paz y salvo suscrito por el ciudadano Olaya Orozco, sus familiares o su apoderada, con los correspondientes soportes o un certificado de depósito en la cuenta que la delegada para recibir la condena indicó a la administración; lo anterior, con miras a brindar certeza sobre el efectivo cumplimiento de la obligación hoy objeto de repetición. Sobre el particular, esta Corporación, en sentencia del 26 de noviembre de 2006, precisó lo siguiente: La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada.
La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial o en la conciliación, a través de prueba que generalmente es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.
El pago, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación[11] (énfasis fuera del texto).
Así pues, lo esencial en este requisito es acreditar que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, de modo que no exista duda alguna en relación con el hecho de que el beneficiario de la condena, conciliación o transacción ha recibido lo adeudado por parte del Estado. Por consiguiente, a la entidad interesada le correspondía allegar el documento pertinente, emanado del acreedor y no de sus propias dependencias, que acreditara que el pago fue efectivamente realizado, aspecto sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica y reiterada, ha sostenido que: En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago[12], y en derecho comercial, el recibo[13], documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha[14]”[15].
En igual sentido, en sentencia del 11 de febrero de 2010, exp. 16.458, esta Corporación dijo: Lo anterior, por cuanto quien alega haber efectuado un pago, debe probar plenamente que así fue (art. 1626 y 1757, C.C.), siendo insuficiente su sola afirmación en tal sentido; conforme lo dispone el C.P.C. (art. 232), en principio la prueba de los pagos realizados debe constar por escrito, pero en casos como el presente, no basta que la entidad pública, parte demandante en el proceso, interesada en obtener la condena del demandado, aporte documentos emanados de sus propias dependencias, tales como el acto administrativo de reconocimiento de la obligación, la liquidación de la misma y la orden de pago al acreedor o beneficiario, si en ellos no consta la manifestación expresa de éste sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación. En las anteriores circunstancias, y ante la ausencia de la prueba del pago efectivo de la indemnización a la que fue judicialmente condenada la entidad demandante, requisito que es fundamental para la prosperidad de las pretensiones, como que es el que habilita a la Administración para repetir en contra de sus funcionarios o ex funcionarios, resulta imposible acceder a las mismas[16] (énfasis fuera del texto).
De modo que, para para acreditar la satisfacción plena de la obligación no bastaba con que la entidad demandante aportara documentos emanados de sus propias dependencias que ordenaban el pago de una suma de dinero, si en ellos no consta la manifestación expresa del acreedor o beneficiario de haberlo recibido a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza –se insiste– acerca de la extinción de la obligación. Cabe destacar que, aunque la Sala hizo uso de la facultad oficiosa a aras de esclarecer el punto oscuro atinente al pago de la acreencia referida, el banco BBVA respondió que en la cuenta de la señora Sandra Rocío Gamboa Serrano la entidad demandante no había efectuado abono alguno por el valor de $43.840.408 (f. 295, c. ppl.), lo que impide aún más a esta Corporación dar por acreditado el hecho de la satisfacción o el descargue de la obligación sub examine.
De igual forma, la Subsección recuerda que las normas reseñadas sobre los requisitos y validez del pago ostentan la característica de ser cánones de corte sustancial[17] y no procesal. En el sub judice, reitera y resalta la Sala, que la entidad demandante pretendió acreditar el pago de la condena con documentos que, aunque ostenten la calidad de públicos y se presuman auténticos, ello solo permite tener certeza sobre el autor de los mismos, lo que no significa que estos den cuenta de que el beneficiario hubiera recibido el monto correspondiente, hecho que infringe las reglas sustanciales contenidas en nuestro Código Civil.
Así las cosas, como la entidad demandante no demostró haber pagado el valor de la condena judicial que generó el ejercicio de la presente acción de repetición en contra de los señores Juan Andrés Gómez Ramírez, Deyanira Sandoval Virgüez y Jhon Jairo Llano López, y la verificación de esa circunstancia constituía requisito indispensable para que ésta tuviera éxito, la Subsección se abstendrá de analizar si se acreditó o no el elemento subjetivo necesario para la prosperidad de la pretensión restitutoria.
A todo lo anterior se debe agregar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. Así pues, la parte demandante no cumplió con la carga probatoria[18] que le impone esta norma legal, toda vez que –se reitera-, no allegó al proceso prueba alguna que permita acreditar la satisfacción de la obligación a su cargo.
Todas las razones hasta ahora expuestas servirán de apoyo para proferir la confirmación de la sentencia impugnada, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 5. Costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del C.C.A.–preceptúa que sólo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedió de esa forma no habrá lugar a decretarlas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la presente providencia, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 22 de octubre de 2013, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin lugar a costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Efectuado el reparto correspondiente, el asunto le fue asignado al Juzgado 37 Administrativo de dicha ciudad. Sin embargo, por falta de competencia funcional, este lo remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de auto de 1 de junio de 2010 (f. 86-88, c. 1). [2] Notificada por edicto desfijado el 22 de noviembre de 2013 (f. 215, c. ppl.). [3] Tal como lo evidencia la constancia expedida por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 36, c. 1). [4] Según se desprende de la constancia obrante en el folio 102 del cuaderno 2. [5] El artículo 31 de la Ley 678 de 2001 señala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial, la cual se surtió el 4 de agosto de 2001. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de octubre de 2007, exp. 22.098, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, y sentencia proferida por esta misma Subsección el 12 de octubre de 2017, exp. 42.802, M.P. (E) Marta Nubia Velásquez Rico. [7] Nota a pie de página del original.
Artículo 40 de la Ley 153 de 1887. [8] Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: de 27 de noviembre de 2006, exp. 18.440, de 6 de diciembre de 2006, exp. 22.189, de 3 de diciembre de 2008, exp. 24.241, de 26 de febrero de 2009, exp. 30.329 y de 13 de mayo de 2009, exp. 25.694, entre otras. [9] En similares términos consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de junio de 2016, exp. 41384, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [10] Vale destacar que incluso los documentos aportados en copia simple cuentan con valor probatorio, tal como lo decidió la Sala Plena de esta Sección mediante sentencia del 28 de agosto de 2013.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de noviembre de 2006, exp. 25749, C.P. Alier Hernández Enríquez, posición jurisprudencial reiterada por esta misma Subsección en sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 36162, C.P. (e) Marta Nubia Velásquez Rico. [12] Cita del original.
Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil. [13] Cita del original. Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio. [14] El inciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil señala que: “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, exp. 18.621, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, posición jurisprudencial reiterada por esta misma Subsección en sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 36.162, M.P. (e) Marta Nubia Velásquez Rico. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2010, exp. 16.458, M.P. Enrique Gil Botero, posición jurisprudencial reiterada por esta misma Subsección en sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 36.162, M.P. (e) Marta Nubia Velásquez Rico. [17] Al respecto cabe precisar que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha definido la naturaleza sustancial de una norma en los siguientes términos: “Debe entenderse las que declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas concretas, es decir, las que se ocupan de regular una situación de hecho respecto de la cual deba seguirse una consecuencia jurídica, y no las que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir sus elementos, precisamente porque al ser tales, no pueden atribuir derechos subjetivos (…)” (énfasis fuera del texto).
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, providencia de 14 de diciembre de 2010, exp. 20010070901, M.P. William Namén Vargas; reiterando a Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, providencia de 4 de diciembre de 2009, exp. 199501090. [18] Al respecto, conviene recordar de manera más detallada lo expuesto por el tratadista Devis Echandía respecto de dicho concepto: “Para saber con claridad qué debe entenderse por carga de la prueba, es indispensable distinguir los dos aspectos de la noción: 1°) por una parte, es una regla para el juzgador o regla del juicio, porque le indica cómo debe fallar cuando no encuentre la prueba de los hechos sobre los cuales debe basar su decisión, permitiéndole hacerlo en el fondo y evitándole el proferir un non liquet, esto es, una sentencia inhibitoria por falta de pruebas, de suerte que viene a ser un sucedáneo de la prueba de tales hechos; 2°) por otro aspecto, es una regla de conducta para las partes, porque indirectamente les señala cuáles son los hechos que a cada una le interesa probar (a falta de prueba aducida oficiosamente o por la parte contraria; cfr., núms. 43 y 126, punto c), para que sean considerados como ciertos por el juez y sirvan de fundamento a sus pretensiones o excepciones.” DEVIS ECHANDÍA, Hernando.
Teoría general de la prueba judicial. Bogotá: Editorial Temis. 2002., pág. 405. De lo anterior, este último autor afirma: “De las anteriores consideraciones, deducimos la siguiente definición: “carga de la prueba es una noción procesal que contiene una regla de juicio, por medio de la cual se le indica al juez cómo debe fallar cuando no encuentre en el proceso pruebas que le que le den certeza sobre los hechos que deben fundamentar su decisión, e indirectamente establece a cuál de las partes le interesa la prueba de tales hechos, para evitarse las consecuencias desfavorables”.
Ídem. pág 406.