RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazo la demanda por no ser el acto susceptible de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es la decisión producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o el acto de trámite que hace imposible la continuación de esa actuación / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es el que impulsa la actuación administrativa / ACTO DE TRÁMITE – Lo es el que requiere a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental para que allegue información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental / ACTO DE MERO TRÁMITE – No es susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque no crea, modifica, extingue o afecta directamente una situación jurídica La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado contra el auto del 22 de febrero de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó de plano la demanda […] Examinados los cargos planteados por la demandante en el escrito de apelación, la Sala resolverá (i) si es cierto que el acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% teniendo en cuenta el monto total del proyecto, es un acto de trámite.

Esto con el fin de determinar (ii) si debe confirmarse la decisión que rechazó la demanda […]. Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA., son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación […]. En ese contexto, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control.

Bajo esta premisa, cualquier discusión acerca de la legalidad de la decisión censurada puede ser calificada de improcedente, en consideración a que se trata de un acto que solamente impulsa la actuación administrativa, o lo que es lo mismo, promueve el trámite propio de la decisión que ha de tomarse posteriormente; es decir, se trata de un acto administrativo de trámite, por ende, no es susceptible de control judicial. […] En efecto, considera la Sala que el acto administrativo acusado no es pasible de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, habida cuenta que a través de él no se crea, modifica, extingue o afecta directamente una situación jurídica de las demandantes, como quiera que tales medidas responden al uso de la facultad de seguimiento y control de la que es titular la ANLA, en aras a la verificación de la gestión ambiental del proyecto, sin que ello implique, se reitera, la creación de una nueva situación jurídica para la recurrente. […] Así pues, la Sala confirmará el auto del 22 de febrero de 2019, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda, ya que es claro que el artículo 1 del Auto 4779 de 2018, no es susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto es un acto de trámite, cuya finalidad es que la ANLA pueda obtener información por parte de una de las sociedades demandantes, respecto del cumplimiento de la obligación ambiental de inversión del 1% determinada en el artículo 43 de la ley 99 de 1993, sin que con ello defina una situación jurídica, o se impida continuar un trámite administrativo, de conformidad con lo expresado en esta providencia. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 9 de febrero de 2017, Radicación 25000-23-41-000-2016-01542-01, C.P. María Elizabeth García González.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 42 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 43 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00082-01 Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS – ECOPETROL S.A Y EQUION ENERGÍA LIMITED Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA Tesis: Es cierto que el acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% teniendo en cuenta el monto total del proyecto, es un acto de trámite Debe confirmarse la decisión que rechazó la demanda en la que se pretende la nulidad de un acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% teniendo en cuenta el costo total del proyecto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la apoderada de la sociedad Equion Energía Limited contra el auto proferido el 22 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, mediante el cual se rechazó de plano la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

I.

ANTECEDENTES La Empresa Colombiana de Petróleos (en adelante ECOPETROL S.A.) y Equion Energía Limited presentaron, a través de apoderado judicial, demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, con el fin de que se declarara la nulidad del artículo 1 del Auto nro. 4779 de 13 de agosto de 2018, “por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, al requerir a una de las sociedades demandantes allegar la liquidación del monto de la inversión del 1% teniendo en cuenta el costo total del proyecto.

Asimismo, solicitó a título de restablecimiento del derecho, se declare que la base de liquidación a efectos de calcular la obligación del 1%, se encuentra exclusivamente conformada por los rubros señalados en el artículo 3º del Decreto 1900 de 2006 compilado en el Decreto 1076 de 2015.[1] II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido el 22 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió rechazar de plano la demanda impetrada por los actores, esgrimiendo las siguientes razones: Adujo que el acto administrativo cuya nulidad se pretende no resuelve de fondo una actuación administrativa, ni crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta, por lo que no es un acto definitivo susceptible de control judicial.

Advirtió que el objeto del acto acusado es efectuar seguimiento y control ambiental, por lo que realizó un requerimiento a la sociedad demandante, en torno al cual sólo la eventual omisión de entrega de la información requerida daría lugar a la sanción, razón por la cual, de la misma literalidad del acto administrativo se infiere su naturaleza de trámite.

En consecuencia, señaló que, como la controversia recae sobre un acto de trámite que no es susceptible de control judicial, se configura una de las causales para proceder al rechazo de la demanda, de conformidad con lo establecido en el numeral 3º del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A.C.A.).[2] III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, el apoderado de Equion Energía Limited interpuso recurso de apelación, teniendo en consideración las siguientes razones: Señaló que el acto demandado no es de trámite, y por tanto, es susceptible de control judicial, en razón a que está modificando las condiciones de tiempo, modo y lugar en relación con la forma de calcular el valor a invertir en la cuenca hidrográfica de la cual la compañía tomó el recurso hídrico (inversión del 1%), puesto que está dividiendo la aplicación del Decreto 1900 de 2006, al establecer que para determinar las actividades base de su liquidación sí se aplica, pero para la liquidación propiamente dicha no. Alegó que el hecho que el acto administrativo enjuiciado indique que “requiere” no significa que sea de trámite, ya que es precisamente esto lo que debe dilucidar el juez contencioso, analizando si el acto crea, modifica o extingue obligaciones en cabeza de los demandantes.

Expuso que en el presente caso la ANLA no aceptó la liquidación del 1% presentada por las demandantes con fundamento en el Decreto 1900 de 2006, por lo que la requiere para que presente nuevamente la información sin dar aplicación al citado decreto, lo cual es ilegal. Añadió que la decisión cuestionada no puede ser interpretada como un acto de trámite, puesto que define una situación de fondo al establecer el método de cálculo de la obligación del 1%, contrariando las disposiciones del Decreto 1900 de 2006, al exigir que el cálculo de este porcentaje se realice teniendo en cuenta el costo total del proyecto, incluyendo etapas diferentes a las definidas en este decreto.

Anotó que se están desconociendo las decisiones del Consejo de Estado en las que se ha definido que el 1% debe liquidarse con base en los a rubros señalados en el artículo 3 del Decreto 1900 de 2006, y solo respecto de lo causado en la etapa de construcción, lo que deja en evidencia que la ANLA está modificando la base de liquidación de este porcentaje vulnerando además del mencionado artículo, las decisiones de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre la materia.

Precisó que la tesis del Tribunal según la cual solo los actos sancionatorios son pasibles del control judicial, desconoce lo previsto en el artículo 42 del C.P.A.C.A., dado que el Legislador no limitó el espectro de control judicial únicamente a ese tipo de actuaciones. Argumentó que el acto demandado impide continuar con la actuación administrativa, por cuanto la ANLA no “va avalar la liquidación con base en el Decreto 1900 de 2006, y en su lugar va continuar requiriendo a la compañía indefinidamente en este procedimiento ambiental sin que pueda darse continuidad al cumplimiento de la obligación del 1%”[3] Advirtió que como la decisión de la ANLA fue calcular la obligación del 1% incluyendo rubros que no se encuentran en el Decreto 1900 de 2006, se está en presencia de un acto definitivo, que produce efectos jurídicos; por ende, solicitó revocar el auto del 22 de febrero de 2019, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia, para que, en su lugar, sea admitida la demanda y se surta el trámite procesal competente.[4] IV.

CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado contra el auto del 22 de febrero de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó de plano la demanda incoada por ECOPETROL S.A. y Equion Energía Limited, en contra del artículo 1 del Auto 4779 de 13 de agosto de 2018 “Por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental”, proferido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA-. 1.

Cuestión previa Por medio de auto calendado el 11 de julio de 2019, visto a folios 6 a 7 del cuaderno de segunda instancia, la Sala aceptó el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, en cuanto su cónyuge ostenta el cargo de Gerente Jurídica de Entorno de la Vicepresidencia Jurídica de ECOPETROL S.A., es decir, es una servidora pública del nivel directivo de una de las entidades que promovieron la presente acción. 2.

Problema jurídico Examinados los cargos planteados por la demandante en el escrito de apelación, la Sala resolverá (i) si es cierto que el acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% teniendo en cuenta el monto total del proyecto, es un acto de trámite.

Esto con el fin de determinar (ii) si debe confirmarse la decisión que rechazó la demanda en la que se pretende la nulidad de un acto administrativo por medio del cual la ANLA requirió a una sociedad que obtuvo una licencia ambiental, para que allegara información respecto de la liquidación del monto de inversión ambiental del 1% teniendo en cuenta el costo total del proyecto. 3.

Caso concreto 1. Para dilucidar el problema jurídico planteado es necesario traer a colación el artículo demandado del Auto No. 04779 del 13 de agosto de 2018; veamos. “AUTO Nº 04779 (13 de agosto de 2018) “Por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental” (…)

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: Requerir a la sociedad ECOPETROL S.A., para que al día siguiente a la ejecutoria del presente acto administrativo, presente ante esta autoridad la liquidación del monto de la inversión del 1% teniendo en cuenta el costo total del proyecto; de acuerdo con lo establecido en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, en cumplimiento del literal a del numeral 4 del Artículo Tercero y del Artículo Décimo Quinto de la Resolución 1410 del 12 diciembre de 1996, Artículo Primero del Auto 1526 del 26 de mayo de 2009, del Artículo Primero y del Parágrafo del Artículo 5 del Auto 2044 del 29 de junio de 2011, del Artículo Segundo de la Resolución 1322 del 01 de julio de 2011, y del Artículo Primero, numeral 1 del Artículo Segundo y numeral 1 del Artículo Cuarto del Auto 0961 del 12 de marzo de 2015 y numeral 1 del Artículo Cuarto del Auto 4508 de 16 de septiembre de 2016.”[5] 2.

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA., son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, así: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” En ese contexto, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control. 5.2.3.

Bajo esta premisa, cualquier discusión acerca de la legalidad de la decisión censurada puede ser calificada de improcedente, en consideración a que se trata de un acto que solamente impulsa la actuación administrativa, o lo que es lo mismo, promueve el trámite propio de la decisión que ha de tomarse posteriormente; es decir, se trata de un acto administrativo de trámite, por ende, no es susceptible de control judicial.

Lo anterior en tanto que la ANLA en el caso bajo examen efectuó un requerimiento a ECOPETROL S.A., en calidad de cesionaria de la licencia ambiental otorgada a la sociedad Equion Energía Limited mediante Resolución nro. 1410 de 12 de diciembre de 1996, para que allegara una información al respecto del cumplimiento de la obligación de inversión del 1% según lo ordenado en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, por lo que con el mismo, no se definió la actuación administrativa, sino que por el contrario, la expedición del acto administrativo acusado tiene como fin darle trámite al procedimiento en aras de recaudar información que le permita a la entidad demandada tomar una decisión de fondo.

En efecto, considera la Sala que el acto administrativo acusado no es pasible de control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, habida cuenta que a través de él no se crea, modifica, extingue o afecta directamente una situación jurídica de las demandantes, como quiera que tales medidas responden al uso de la facultad de seguimiento y control de la que es titular la ANLA, en aras a la verificación de la gestión ambiental del proyecto, sin que ello implique, se reitera, la creación de una nueva situación jurídica para la recurrente.

En ese mismo sentido, ésta Sección se pronunció en auto del 9 de febrero de 2017, de la siguiente manera: “En el presente caso, se repite, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a través del Auto núm. 5969 de 17 de diciembre de 2015, no resolvió nada en concreto respecto del cumplimiento de la obligación de inversión del 1% que recae sobre la actora en virtud de su proyecto “Adecuación del pozo Cusiana 1, reinyector de gas al yacimiento de CUSIANA”, únicamente la requirió para que allegara una información al respecto, en ejercicio de su función de seguimiento y control ambiental.

Tampoco se observa que el acto referido impida continuar el procedimiento administrativo; todo lo contrario, su expedición tuvo como finalidad darle trámite al mismo y recaudar la documentación necesaria para tomar una decisión de fondo. Para la Sala, el hecho de que la actora no esté de acuerdo con los requerimientos de información hechos por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a través del auto controvertido, no significa que automáticamente lo pueda demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que debe esperar a que culmine el procedimiento administrativo sancionatorio y se tomen las decisiones de fondo a que hayan lugar.

Finalmente, cabe resaltar que en otros casos similares, esta Sala ya ha sostenido que no es posible demandar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA o el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se limita a requerir información para constatar el cumplimiento de las obligaciones de inversión del 1%, por tratarse de decisiones de mero trámite.”[6] Así pues, la Sala confirmará el auto del 22 de febrero de 2019, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda, ya que es claro que el artículo 1 del Auto 4779 de 2018, no es susceptibles de control jurisdiccional, por cuanto es un acto de trámite, cuya finalidad es que la ANLA pueda obtener información por parte de una de las sociedades demandantes, respecto del cumplimiento de la obligación ambiental de inversión del 1% determinada en el artículo 43 de la ley 99 de 1993, sin que con ello defina una situación jurídica, o se impida continuar un trámite administrativo, de conformidad con lo expresado en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el proveído del 22 de febrero de 2019, por medio del cual, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 12 de septiembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 1 a 28 del cuaderno del Tribunal. [2] Folios 102 a 110 del cuaderno del Tribunal. [3] Folio 118 del cuaderno del Tribunal. [4] Folios 112 a 119 del cuaderno del Tribunal. [5] Folios 75 (anverso) y 76 del cuaderno del Tribunal. [6] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Providencia del 9 de febrero de 2017. Expediente radicación nro: 25000-23- 41-000-2016-01542-01. C.P. María Elizabeth García González