ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR ERROR JUDICIAL / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA DEMANDA - Desde la ejecutoria de la providencia que se cuestiona / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada valoración normativa [La Sala deberá] determinar si la sentencia del 1° de octubre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, incurrió en defecto sustantivo al declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa instaurada por el señor [C.H.V.E.] contra la Rama Judicial y el municipio de Machetá, en la que reclamó la indemnización de los perjuicios ocasionados por el error judicial en el que supuestamente incurrió la sentencia del 7 de junio de 2002.
(…) [P]ara la Sala, ningún reproche le cabe a la sentencia del 1° de octubre de 2018, objeto de tutela, pues, conforme con la normativa aplicable al caso y de acuerdo con la jurisprudencia existente sobre la materia, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, al concluir válidamente que se había superado el plazo de dos años establecido en la ley, a partir de la ejecutoria de la providencia de la que se predicó el error judicial. [Asimismo,] (…) la prosperidad del recurso extraordinario de súplica no modifica el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa, porque dicho término no estaba supeditado a la interposición del recurso extraordinario de súplica.
Como se vio, en estos casos, el término de caducidad se cuenta a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de la acción de reparación. En conclusión, la sentencia del 1° de octubre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no incurrió en defecto sustantivo, al declarar probada la caducidad de la acción de reparación directa por error jurisdiccional (…) y, en consecuencia, la Sala denegará las pretensiones de la tutela.
FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 136. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03361-00(AC) Actor: CARLOS HIPÓLITO VARGAS ESPINOZA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Hipólito Vargas Espinoza contra la sentencia del 1° de octubre de 2018, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa que promovió contra la Rama Judicial y el municipio de Machetá.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El señor Carlos Hipólito Vargas Espinoza pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 1° de octubre de 2018, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En consecuencia, solicitó que se ordenara «dejar sin efecto la sentencia del 1° de octubre de 2018, proferida por Sección Tercera del Consejo de Estado, ejecutoriada el 26 de marzo de 2019, dentro del radicado No. 25000000000020050260801 (No. Interno 45517) (…) y en su lugar, se ordene dictar la correspondiente sentencia bajo los parámetros establecidos en el fallo de tutela»[1]: 2.
Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Del proceso de nulidad electoral 2.1.1. El señor Isidro Castro Orjuela interpuso demanda de nulidad electoral contra la decisión adoptada por el Concejo Municipal de Machetá (Cundinamarca) en sesión de 24 de enero de 1998, que declaró electo al señor Carlos Hipólito Vargas Espinoza como personero municipal.
En concreto, alegó que se configuró la inhabilidad prevista en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994[2], en concordancia con lo previsto en el numeral 3° del artículo 95 ibídem[3], puesto que el señor Vargas Espinoza había sido personero desde el 1° de marzo de 1998. 2.1.2. Mediante sentencia del 20 de septiembre de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda de nulidad electoral, puesto que la reelección del personero municipal no genera inhabilidad. 2.1.3.
El señor Castro Orjuela apeló esa decisión y, mediante sentencia del 7 de junio de 2002, la Sección Quinta del Consejo de Estado la revocó y, en su lugar, declaró la nulidad de la elección del señor Vargas Espinoza. En síntesis, consideró que sí se configuró la inhabilidad alegada, toda vez que el señor Vargas Espinoza fue ordenador del gasto en los doce meses anteriores a la elección. 2.2.
Del recurso extraordinario de súplica 2.2.1. El señor Vargas Espinoza interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 7 de junio de 2002, pues, a su juicio, incurrió en falta de aplicación de los artículos 4, 40 [ordinal 7] y 243 de la Constitución Política y aplicó indebidamente los artículos 95 [numerales 2 y 3], 169 y 178 de la Ley 136 de 1994, 118 de la Constitución Política y 24 de la Ley 617 de 2000.
Que, además, se desconoció la sentencia C-267 de 1997, dictada por la Corte Constitucional, que declaró inexequible la expresión «en ningún caso habrá reelección de personeros», contenida en el inciso 1° del artículo 172 de la Ley 136 de 1994. 2.2.2. Mediante sentencia del 17 de agosto de 2004, la Sala Plena del Consejo de Estado declaró fundado el recurso extraordinario de súplica e infirmó la sentencia del 7 de junio de 2002, puesto que no existe prohibición legal para la reelección de personeros. 2.3.
Del proceso de reparación directa 2.3.1. El 18 de noviembre de 2005, el señor Carlos Hipólito Vargas Espinosa interpuso demanda de reparación directa contra la Rama Judicial (representada legalmente por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) y el municipio de Machetá, pues, en su criterio, la sentencia del 7 de junio de 2002 incurrió en error judicial e impidió que devengara los emolumentos correspondientes al desempeño del cargo de personero municipal de Machetá. 2.3.2.
Por sentencia del 30 de marzo de 2012, la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Machetá y denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa, puesto que no se evidenció el daño antijurídico. 2.3.3. El señor Vargas Espinoza apeló dicha decisión y, mediante sentencia del 1° de octubre de 2018, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado la modificó, en el sentido de declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa.
En síntesis, la autoridad judicial demandada consideró que la demanda debió interponerse en los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia que supuestamente incurrió en error judicial, esto es, la sentencia del 7 de junio de 2002, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.3.3.1. Uno de los magistrados de la Sala de Decisión salvó el voto, por cuanto consideró que la certeza del daño solo se tuvo con ocasión de la firmeza de la sentencia del recurso extraordinario de súplica y desde ese momento debió contarse la caducidad. 3.
Argumentos de la tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora explicó que la tutela cumplió los requisitos generales de procedibilidad. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, el demandante manifestó que la sentencia del 1° de octubre de 2018 incurrió en defecto sustantivo, por indebida interpretación del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, pues, a su juicio, la caducidad debía contarse desde la ejecutoria de la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de súplica.
Que solo desde la sentencia 17 de agosto de 2004 se tiene certeza de la existencia del daño derivado del error judicial cometido en la sentencia del 7 de junio de 2002. 3.2.1. Que la caducidad no podía contarse desde la sentencia del 7 de junio de 2002, que declaró la nulidad de la elección, «porque en ese momento no se había concretado perjuicio alguno; además de que pendía un recurso extraordinario que podía modificar, como en efecto sucedió, lo decidido en aquella»[4]. 4.
Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 23 de julio de 2019[5], el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en calidad de terceros con interés, al Director Ejecutivo de Administración Judicial y al Alcalde Municipal de Machetá. 4.2.
En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a la autoridad judicial demandada y a los terceros con interés[6]. 5. Intervenciones 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por conducto del magistrado ponente de la sentencia cuestionada, manifestó que los argumentos expuestos en dicha providencia son suficientes para concluir que la tutela es improcedente. 5.2.
El Director Ejecutivo de Administración Judicial y el Alcalde Municipal de Machetá no rindieron informe, pese a que, como se vio, fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[7], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante;
(v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[9]. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos específicos para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 2.2. En los términos de la demanda, el problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del 1° de octubre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, incurrió en defecto sustantivo al declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa instaurada por el señor Carlos Hipólito Vargas Espinosa contra la Rama Judicial y el municipio de Machetá, en la que reclamó la indemnización de los perjuicios ocasionados por el error judicial en el que supuestamente incurrió la sentencia del 7 de junio de 2002. 2.2.1.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará la providencia objeto de tutela, se referirá a la caducidad del medio de control de reparación directa por error judicial y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto. 3. Solución del caso 3.1. La sentencia del 1° de octubre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa, señaló lo siguiente: 6.
El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de error jurisdiccional, el cómputo de la caducidad inicia a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia acusada de contener el error jurisdiccional, pues solo a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento de la antijuricidad del daño[10]. Sin embargo, cuando el afectado no sea parte en la causa donde se comete el yerro, el término sólo empezará a contarse desde que al perjudicado se le notifique la decisión cuestionada[11]. 7.
El 7 de junio de 2002, la Sección Quinta del Consejo de Estado profirió la sentencia de segunda instancia, dentro del proceso nulidad por la elección de Carlos Hipólito Vargas como personero del Municipio de Machetá (f. 12 c. 2). Aunque en el expediente no obra prueba de la ejecutoria, sí se acreditó que contra esa providencia se presentó recurso extraordinario de súplica (f. 12-41 c. 2) y se solicitó infirmar la decisión de segunda instancia. El artículo 134 del CCA, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, vigente al momento de los hechos, disponía que el recurso extraordinario de súplica procedía contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado; que debía interponerse dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia impugnada y que su interposición no impedía la ejecución de la sentencia. Como en el expediente no hay certeza de la fecha exacta en la que cobró ejecutoria la providencia, el término se contará desde que el Consejo de Estado concedió el recurso extraordinario de súplica (16 de agosto de 2002)[12], pues se entiende que para ese momento la providencia ya estaba ejecutoriada conforme al artículo 331 del CPC.
Como para el 16 de agosto de 2002, la providencia de segunda instancia que declaró la nulidad de la elección de Carlos Hipólito Vargas Espinosa estaba ejecutoriada, el término de dos años venció el 17 de agosto de 2004. Como la demanda se instauró el 18 de noviembre de 2005, según da cuenta su sello de presentación ante el Tribunal (f. 9 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.
Como el error que se reclama proviene de sentencia proferida en segunda instancia por el Consejo de Estado, no puede alegarse error jurisdiccional, con arreglo al artículo 66 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia con la modulación fijada en sentencia C-037 de 1996[13]. 3.2. Como se ve, la autoridad judicial demandada declaró la caducidad de la acción de reparación directa al concluir, de manera razonable, que el término de dos años debía contarse desde la ejecutoria de la sentencia del 7 de junio de 2002, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pues se trata de la providencia de la que el demandante deriva el supuesto error jurisdiccional.
Asimismo, advirtió que no puede alegarse error jurisdiccional frente a dicha providencia, puesto que la sentencia C-037 de 1996 condicionó la exequibilidad del artículo 66 de la Ley 270 de 1996[14], en el sentido de señalar que no es posible reclamar error jurisdiccional frente a actuaciones de las altas corporaciones de la rama judicial. 3.3.
Al respecto, la Sala advierte que el numeral 8º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 —norma aplicable para la época en la que se tramitó el proceso— establece que el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de dos años «contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa».
De acuerdo con esa disposición, la Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que, cuando se demandan los perjuicios ocasionados por una decisión que contiene un error judicial, el término de caducidad debe computarse a partir de la ejecutoria de la respectiva providencia, que es, precisamente, el momento en que se configura el hecho causante del daño. 3.3.1.
Por ejemplo, en sentencia del 26 de noviembre de 2015, la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación señaló que, en estos casos, «el término de caducidad empieza a contabilizarse a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial que contiene el error judicial. Con todo, se ha precisado que, ‘aunque generalmente el plazo bienal de caducidad opera desde la configuración del hecho dañoso, esto es, a partir de la ejecutoria de la providencia constitutiva del error judicial, cuando el afectado no sea parte en la causa donde se comete el yerro, el término sólo puede germinar desde que al perjudicado se le notifique la decisión cuestionada»[15]. 3.3.2.
Siendo así, para la Sala, ningún reproche le cabe a la sentencia del 1° de octubre de 2018, objeto de tutela, pues, conforme con la normativa aplicable al caso y de acuerdo con la jurisprudencia existente sobre la materia, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, al concluir válidamente que se había superado el plazo de dos años establecido en la ley, a partir de la ejecutoria de la providencia de la que se predicó el error judicial. 3.3.2.1.
Para la Sala, contra lo alegado por la parte demandante, la prosperidad del recurso extraordinario de súplica no modifica el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa, porque dicho término no estaba supeditado a la interposición del recurso extraordinario de súplica. Como se vio, en estos casos, el término de caducidad se cuenta a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de la acción de reparación. De hecho, la interposición del recurso extraordinario de súplica demuestra que, desde el momento en que el demandante tuvo conocimiento de la sentencia del 7 de junio de 2002, fue consiente del supuesto error jurisdiccional alegado en la demanda de reparación directa, a tal punto que presentó el recurso de súplica precisamente porque estimaba que la sentencia del 7 de junio de 2002 resultaba contraria a la ley.
De modo que nada impedía la presentación oportuna de la acción de reparación directa. 3.3.2.2. También debe decirse que, tal y como lo concluyó la autoridad judicial demandada, en todo caso, la demanda de reparación directa no tenía vocación de prosperidad, por cuanto, de conformidad con la sentencia C-037 de 1996[16], no es posible predicar responsabilidad estatal por error jurisdiccional frente a actuaciones de las altas corporaciones de la rama judicial. 3.4.
En conclusión, la sentencia del 1° de octubre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no incurrió en defecto sustantivo, al declarar probada la caducidad de la acción de reparación directa por error jurisdiccional instaurada por el señor Vargas Espinoza contra la Rama Judicial. 3.4.1. Queda así resuelto el problema jurídico y, en consecuencia, la Sala denegará las pretensiones de la tutela.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Denegar las pretensiones de la demanda de tutela, por las razones expuestas. 2. Notificar a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.
Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 6 del cuaderno principal. [2] INHABILIDADES.
No podrá ser elegido personero quien: […] a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que le sea aplicable; […]. [3] INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: […] 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Así mismo, quien dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio. […]. [4] Folio 6 ibídem. [5] Folio 18 ibídem. [6] Folios 19 a 23 ibídem. [7] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. [8] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [9] SU-573 de 2017. [10] Cita del texto original: «Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2010, Rad. 17493 [fundamento jurídico 2]». [11] Cita del texto original: «Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de noviembre de 2015, Rad. 38833 [fundamento jurídico 1.3]». [12] Cita del texto original: «Consultado el sistema de la Corporación, el 16 de agosto de 2002, la Sección Quinta del Consejo de Estado concedió el recurso extraordinario de súplica interpuesto por Carlos Hipólito Vargas Espinosa contra la sentencia del 7 de junio de 2002, dentro del proceso n°. 25000-23-24-000-2001-00121-01». [13] Cita del texto original: «Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 7 de marzo de 2016, Rad. 54.374 [fundamento jurídico 3]». [14] ERROR JURISDICCIONAL.
Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley. [15] Cita del texto original: «Magistrado ponente: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, radicación: 08001-23-31-000-2009-00193-01(38833)». [16] En lo pertinente, la sentencia dice: En virtud de lo anterior, la Corte juzga que la exequibilidad del presente artículo debe condicionarse a que no es posible reclamar por la actuación de las altas corporaciones de la rama judicial, una responsabilidad del Estado a propósito del error jurisdiccional, pues ello equivaldría a reconocer que por encima de los órganos límite se encuentran otros órganos superiores, con lo cual, se insiste, se comprometería en forma grave uno de los pilares esenciales de todo Estado de derecho, cual es la seguridad jurídica.
Por lo demás, cabe anotar que es materia de ley ordinaria la definición del órgano competente y del procedimiento a seguir respecto de la responsabilidad proveniente del error en que incurran las demás autoridades judiciales pertenecientes a esta rama del poder público.