ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 / APLICACIÓN DEL CRITERIO UNIFICADO DEL CONSEJO DE ESTADO - Sentencia SU del 28 de agosto de 2018 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [L]a Sala deberá resolver si la entidad accionada (…), vulneró el derecho fundamental al debido proceso al haberse incurrido en el fallo acusado en un defecto sustantivo por indebida aplicación del precedente judicial, desconociendo derechos adquiridos.
(…) [L]a actora señaló que el Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo como quiera que justificó su decisión en la indebida aplicación del precedente jurisprudencial, al citar las sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y la del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, pues no le eran aplicables por tratarse de un régimen especial previsto en Decreto Ley 546 de 1971 y por cuanto la pensión y la reliquidación de la misma ya había sido decidida con la anterior tesis del Consejo de Estado, el proceso a revisar ya había hecho tránsito a cosa juzgada y, los efectos de la SU de 28 de agosto de 2018 no resultaban aplicables a los asuntos en curso de recursos extraordinarios.
(…) [Ahora bien,] la actora no puede alegar indebida aplicación del precedente escudándose en pertenecer a un régimen especial, pues, primero, dicho argumento ya lo había alegado en el traslado del recurso extraordinario de revisión y, segundo, el Consejo de Estado se pronunció al respecto arguyendo que “la prestación periódica de la actora debe liquidarse con el 75% del IBL resultado de promediar los últimos diez años al servicio de la Rama Judicial, pues así lo ha establecido el precedente reiterado de la Corte Constitucional (…)” esto es, [en ejercicio de] su autonomía e independencia judicial que caracteriza la función de los jueces de la Republica.
En cuanto a lo aludido por la accionante frente a la indebida aplicación del precedente del Consejo de Estado, sentencia SU de 28 de agosto de 2018, esta Sala considera que tampoco le asiste razón a la actora, porque si bien dicha sentencia (…) en estricto sentido (…) no le era aplicable al asunto, es claro que el juez de revisión no solo tuvo en cuenta dicha providencia del Consejo de Estado, sino las de la Corte Constitucional.
(…) [En ese orden de ideas, se negará el amparo solicitado]. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO
20. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02686-00(AC) Actor: JULIA INÉS SÁNCHEZ DE SALGADO Demandado: CONSEJO DE ESTADO-SALA DE DECISIÓN Nº 22 Procede la Sala a decidir la acción de tutela instaurada por la señora Julia Inés Sánchez de Salgado contra el Consejo de Estado - Sala Especial de Decisión No 22.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Solicitud de amparo 1.- El 5 de junio de 2019 (fol. 1), la señora Julia Inés Sánchez de Salgado interpuso tutela contra la sentencia del 5 de febrero de 2019 proferida por el Consejo de Estado - Sala Especial de Decisión No 22, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, por cuanto aplicó de manera indebida el precedente judicial, desconociendo sus derechos adquiridos. 2.- En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fol. 10): 1.
Tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso de la señora Julia Inés Sánchez de Salgado, violado por el (sic) Sala Especial de Decisión No 22 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 2. Dejar sin efectos jurídicos la decisión de revisión de 5/feb/19 dictada por la Sala Especial de Decisión No 22 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dictada en el recurso extraordinario de revisión propuesto por la UGPP contra la señora Julia Inés Sánchez de Salgado (rad. 1100103000201801884 00), que infirmó la sentencia del 18 de abril de 2013, proferida en segunda instancia por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 410012331000201000006-01, para que en su lugar se dicte su remplazo de conformidad con el derecho fundamental al debido proceso y al derecho adquirido, confirmando esta sentencia del 18 de abril de 2013. 2.
Hechos Como hechos la accionante señaló los siguientes: 3.- La señora Julia Inés Sánchez de Salgado nació el 28 de enero de 1947 y, prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 1 de septiembre de 1972 hasta el 30 de junio de 2006. El último cargo desempeñado por la señora Sánchez de Salgado fue el de Juez Segundo de Familia del Circuito de Neiva, Huila. 4.- Mediante las Resoluciones No. 018970 del 17 de julio de 2002, No. 31754 de 2002 y 5976 de 2004, la entonces Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL reconoció a favor de la actora una pensión vitalicia de vejez.
Esta pensión fue reliquidada a través de Resolución No. 61078 del 18 de diciembre de 2008, y a juicio del accionante, sin tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 6 del decreto 546 de 1971 y 45 del Decreto 1045 de 1978. 5.- Inconforme con dicha resolución, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando que se reliquidara la pensión conforme al régimen especial de pensiones de la Rama Judicial, esto es, incluyendo en la asignación básica, el 100% de la bonificación de servicios, doceavas partes de la prima de Navidad, servicios y vacacional.
Esta pretensión fue concedida en sentencia de 29 de mayo de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo del Huila y confirmada por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de abril de 2013. 6.- La UGPP presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 18 de abril de 2013, con base en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir cuando la cuantía del derecho que se reconoció excedió lo debido de acuerdo a la ley, toda vez que, a su juicio, la señora Sánchez de Salgado no tenía derecho a que se le reliquidara la pensión con el 100% de la bonificación por servicios prestados. 7.- La Sala Especial de Decisión No. 22 del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de febrero de 2019, declaró fundado el recurso extraordinario de revisión, toda vez que “la prestación periódica de la actora debe liquidarse con el 75% del IBL resultado de promediar los últimos 10 años de servicio de la Rama Judicial, pues así lo ha establecido el precedente judicial (…) sentencia C-258 de 2013 y SU de la Sala Plena 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado”. 8.- La accionante solicitó adición de la sentencia anterior, la cual fue negada mediante auto de 7 de mayo de 2019, notificado el 16 del mismo mes y año. 3.
Fundamentos de la Vulneración 9.- Como fundamentos de la solicitud de amparo, la accionante Julia Inés Sánchez de Salgado señaló que en la sentencia recurrida, el Consejo de Estado incurrió en el defecto sustantivo por la indebida aplicación del precedente judicial, como quiera que acogió, como precedente, la sentencia C-258 de 2013, que excluía de su aplicación los asuntos en los que ya se hubiese adquirido la pensión y en los que se regían por el Decreto Ley 546 de 1971. 10.- Adicionalmente, señaló que la sentencia SU de 28 de agosto de 2018, tampoco debía ser considerada como precedente en la providencia acusada, toda vez que se trataba de un recurso extraordinario de revisión que escapaba a sus efectos, por cuanto la pensión y la reliquidación de la misma i) ya había sido decidida con la anterior tesis del Consejo de Estado; ii) el proceso a revisar ya había hecho tránsito a cosa juzgada y iii) sus efectos resultaban “aplicables a todos los procesos en vía gubernativa y los contenciosos en curso de acciones ordinarias” mas no en los asuntos en curso de recursos extraordinarios. 4.
Oposición 4.1 Consejo de Estado-Sala Especial de Decisión No. 22 11.- La magistrada ponente de la sentencia cuestionada manifestó su oposición a la prosperidad del mecanismo constitucional ejercido. Consideró i) que no tiene relevancia constitucional, pues que lo que pretendía el accionante era revivir la discusión sobre los fundamentos jurisprudenciales del recurso extraordinario de revisión y, ii) que la decisión se encontraba ajustada a la normatividad y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que, si bien, correspondía al estudio de la regla general del IBL en el régimen de transición, podía ser aplicada a los demás regímenes especiales (fls. 109-111). 4.2 UGPP (tercero con interés) 12.- La subdirectora de Defensa Judicial Pensional pidió rechazar por improcedente la solicitud de amparo toda vez que a la accionante no se le vulneró derecho fundamental alguno, en razón a que las actuaciones procesales como el fallo acusado estuvieron ajustados a derecho.
Además, aseguró que en el asunto bajo estudio se configuró la cosa juzgada, lo que también tornaba improcedente la solicitud de amparo (fls. 92-102). II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia 13.- De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991, el 13 del Acuerdo 58 de 1999, el 2 del acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sala es competente para decidir el objeto de estudio. 2.- Problema jurídico 14.- De la exposición de los hechos que dieron origen a la presente tutela interpuesta por la señora Julia Inés Sánchez de Salgado, la Sala deberá resolver si la entidad accionada, Consejo de Estado-Sala Especial de Decisión No. 22, vulneró el derecho fundamental al debido proceso al haberse incurrido en el fallo acusado en un defecto sustantivo por indebida aplicación del precedente judicial, desconociendo derechos adquiridos. 15.- Para tal fin, deberá comprobarse si están configurados o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De superar este análisis, deberá establecerse si en este caso se configura o no el defecto alegado. 3. Del cumplimiento de los requisitos de procedencia 16.- De conformidad con lo establecido en la sentencia C-590 de 2005[1], la Sala da cuenta del cumplimiento de los requisitos generales de la presente tutela contra providencia, toda vez que: i) la accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); en tanto, contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iii) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), como quiera que la sentencia acusada se dictó el 5 de febrero de 2019 y quedó ejecutoriada el 16 de mayo de 2019; la fecha de presentación de la acción de tutela fue el 5 de junio de 2019, esto es, dentro del término de los 6 meses que ha precisado tanto esta Corporación[2] como la Corte Constitucional[3] y; iv) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 17.- Una vez verificado el cumplimiento de las causales genéricas del amparo, corresponde a la Sala establecer si la providencia cuestionada, proferida en el marco del recurso extraordinario de revisión, incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación del precedente judicial al infirmar la sentencia de 18 de abril de 2013, por cuanto consideró que la cuantía del derecho reconocido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho excedió lo debido, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 4.- Análisis del caso 18.- La Sala procede a negar la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 18.1.- La señora Julia Inés Sánchez de Salgado controvierte la sentencia de revisión de 5 de febrero de 2019 mediante la cual el Consejo de Estado declaró fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP e infirmó la sentencia de 18 de abril de 2013[4], proferida por el Consejo de Estado en el sentido de “i) revocar la sentencia de 29 de mayo de 2012 proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto declaró la nulidad parcial de la Resolución 61078 del 18 de diciembre de 2008 y señaló que la prestación pensional de la actora debía liquidarse con el 75% de la asignación mensual más alta y, ii) ordenar a la UGPP que profiera la nueva liquidación de la pensión de vejez de la señora Julia Inés Sánchez de Salgado, tasando el IBL con el promedio de los últimos diez años de servicio de la actora en la Rama Judicial”. 18.2.- Como fundamentos de la solicitud de amparo, la actora señaló que el Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo como quiera que justificó su decisión en la indebida aplicación del precedente jurisprudencial, al citar las sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y la del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, pues no le eran aplicables i) por tratarse de un régimen especial previsto en Decreto Ley 546 de 1971 y ii) por cuanto la pensión y la reliquidación de la misma ya había sido decidida con la anterior tesis del Consejo de Estado, el proceso a revisar ya había hecho tránsito a cosa juzgada y, los efectos de la SU de 28 de agosto de 2018 no resultaban aplicables a los asuntos en curso de recursos extraordinarios. 18.3.- En efecto, frente al primer argumento de la accionante respecto de la sentencia C-258 de 2013, esta Sala estima pertinente reiterar que la Ley 100 de 1993 se creó con el fin de unificar el sistema pensional, preservando una transición en favor de las personas que se encontraban cerca de consolidar sus derechos.
Empero, lo cierto es que hasta la expedición del Decreto 691 de 1994[5], se incorporó a los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y a partir de esa fecha surgieron distintas interpretaciones del artículo 36 de la Ley en cuestión. 18.4.- Inicialmente, la jurisprudencia constitucional determinó que los beneficiarios del régimen de transición tenían derecho a que el ingreso base y el monto de la pensión fueran determinados con base en el régimen anterior[6].
No obstante, la Corte en sentencia C-258 de 2013, entre otras[7], cambio su postura en el sentido de explicar que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 únicamente cobijaba los requisitos relacionados con la edad, el tiempo de servicios y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación, el cual debía ser promediado, para todos los efectos, con la base del régimen general, esto es, el promedio de los últimos 10 años de servicio. 18.5.- Además, la interpretación que se hizo en dicha sentencia respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[8], es un “precedente interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna”, conforme lo expuso la Sala plena de la Corte Constitucional en auto No. 326 de 2014[9]. 18.6.- Por lo tanto, la actora no puede alegar indebida aplicación del precedente escudándose en pertenecer a un régimen especial, pues, primero, dicho argumento ya lo había alegado en el traslado del recurso extraordinario de revisión y, segundo, el Consejo de Estado se pronunció al respecto arguyendo que “la prestación periódica de la actora debe liquidarse con el 75% del IBL resultado de promediar los últimos diez años al servicio de la Rama Judicial, pues así lo ha establecido el precedente reiterado de la Corte Constitucional (…)” esto es, ejerció su autonomía e independencia judicial que caracteriza la función de los jueces de la Republica. 18.7.- En cuanto a lo aludido por la accionante frente a la indebida aplicación del precedente del Consejo de Estado, sentencia SU de 28 de agosto de 2018, esta Sala considera que tampoco le asiste razón a la actora, porque si bien dicha sentencia expuso que “no puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada”, lo cierto es que la aplicación de la sentencia de unificación no es excluyente de los recursos extraordinarios de revisión. Por el contrario, lo que se observa es que le corresponde al juez natural evaluar las causales contenidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tal como sucedió en el asunto de la referencia. 19.- Finalmente, si bien en estricto sentido la sentencia de 28 de agosto de 2018 no le era aplicable al asunto, es claro que el juez de revisión no solo tuvo en cuenta dicha providencia del Consejo de Estado, sino las de la Corte Constitucional. 27.- Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NIÉGUESE la solicitud de tutela interpuesta por la señora Julia Inés Sánchez de Salgado contra la sentencia de 5 de febrero de 2019 proferida por la Sala Especial de Decisión No. 22 del Consejo de Estado, por no encontrarse probado el defecto sustantivo alegado.
SEGUNDO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 5 de agosto de 2014. Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [2] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01; Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.;
Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [3] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [4] Mediante la cual declaró la nulidad de la Resolución No. 61078 del 18 de diciembre de 2008, en el sentido de ordenar la reliquidación de la pensión reconocida en favor de la actora, en una cuantía de $3´599.890, con la aclaración de que “la bonificación por actividad judicial que devengó la demandante no constituye factor salarial y las primas de navidad y servicio deben incluirse en una doceava parte del total percibido por este concepto en el último año de servicio comprendido entre el 20 de junio de 2005 y el 30 de junio de 2006”. [5] Su artículo 1º dispone lo siguiente: “incorporación de servidores públicos.
Incorpórase al sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los siguientes servidores públicos: a) Los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas, y b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República”. [6] Consultar, entre otras, las Sentencias T-631 de 2002, T-526 de 2008 y T- 210 de 2011. [7] Consultar, entre otras, las Sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015. [8] Esta ley reguló la aplicación del régimen de transición, señalando que el modo de promediar la base de liquidación no podía ser la estipulada en la legislación anterior, en ese caso, lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992-, puesto que la transición sólo comprendía los conceptos de edad, monto y semanas de cotización, pero excluía el ingreso base de liquidación, en tanto, el mismo artículo 36, inciso tercero, determinó las reglas para ese fin. [9] De hecho, con base en lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013, la Corte analizó un caso similar al caso concreto en la sentencia SU-395 de 2017, expediente T-3.358.979, en el sentido de señalar que la interpretación constitucionalmente admisible es aquella según la cual el monto de la pensión se refiere al porcentaje aplicable al IBL, y, por tanto, el régimen de transición no reconoce que continúan siendo aplicables ni el IBL ni los factores salariales previstos con anterioridad a la Ley 100 de 1993.