ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO DE PETICIÓN – Para que la Presidencia de la República declare un estado de excepción por el cual se conjure la situación de crisis de los migrantes venezolanos/ EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES / ACTO DE GOBIERNO / DECLARATORIA DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Requiere de un estudio y análisis político, jurídico y presupuestal / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN [E]l presente amparo constitucional tiene como finalidad la protección del derecho fundamental de petición que el accionante considera vulnerado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República al no dar una respuesta de fondo a la solicitud encaminada a que se declare un Estado de Emergencia económica y social en todo el territorio nacional para resolver, por razones humanitarias, la grave crisis que padecen todos los migrantes venezolanos en el país. (…) Del examen de lo allegado al proceso, concluye la Sala que en el sub examine no existe una vulneración al derecho fundamental de petición invocado por el [tutelante], puesto que es evidente que era imposible que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República diera una respuesta de fondo, por la naturaleza y objeto del mismo, el cual requiere del respectivo estudio y análisis político, jurídico y presupuestal, que no puede ser resuelto en el término que la ley dispuso para contestar un derecho de petición. En este punto, debe resaltarse que el alcance del derecho de petición, si bien, es cierto, está previsto para formular peticiones ante las autoridades públicas y privadas con el objeto de obtener una respuesta clara, precisa y congruente con lo pedido, también lo es que no es el medio idóneo para promover y obtener por medio del mismo y en el término establecido para su resolución, actos de gobierno que involucren decisiones que, de conformidad con el ordenamiento jurídico corresponden a las facultades regladas del Gobierno Nacional, las que en todo caso deben estar sujetas a las requisitos y procedimiento que la Constitución Política y la Ley imponen para estos eventos.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejo ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00075-01(AC) Actor: DINIER SAÚL SANDOVAL CARDONA Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 25 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B, mediante la cual se negó el amparo invocado la acción de tutela de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Solicitud 1.- El 8 de febrero de 2019 (fls. 2-11, c. 1), el señor Dinier Saúl Sandoval Cardona presentó acción de tutela contra la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con el propósito de que se protegiera su derecho fundamental de petición. A título de amparo constitucional, el accionante solicitó: ORDENAR al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República dar respuesta en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, a las peticiones 1, 2 y 3 formuladas por el suscrito accionante del día 21 de diciembre de 2018. 2.

Hechos 2.- De la lectura del escrito de tutela y de sus anexos, se extraen como hechos relevantes, los siguientes: 3.- El 20 de diciembre de 2018 (fls. 13-18, c. 1), el señor Dinier Saúl Sandoval Cardona envió por correo certificado un escrito dirigido al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por medio del cual solicitó que se declarara el Estado de Emergencia económica y social en todo el territorio nacional, para “atender los graves problemas que afronta la Nación, ante la migración masiva de venezolanos en suelo patrio”. 4.- El accionante manifestó que el 21 de diciembre de 2018 recibió una comunicación a su correo electrónico por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (fl. 19, c. 1), en la que se le informó que la entidad recibió su petición, sin resolver de fondo el asunto. 3.

Fundamentos de la vulneración 5.- El accionante manifestó que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República vulneró su derecho fundamental de petición, de conformidad con los estándares constitucionales y legales aplicables al mismo, pues omitió dar respuesta de fondo y concreta a la solicitud presentada el 21 de diciembre de 2018, limitándose únicamente a acusar de recibo el escrito presentado. 4.

Oposición. 4.1- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 6.- El 15 de febrero de 2019 (fls. 127-131, c. 1), el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en respuesta a la acción de tutela presentada por el señor Dinier Saúl Sandoval Cardona, presentó un escrito, en el que solicitó declarar su improcedencia o, en su defecto, desvincular a la entidad, por las siguientes razones: 7.- Señaló que efectivamente, el 21 de diciembre de 2018, recibió la petición presentada por el accionante y que, en esa misma fecha, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República procedió a dar respuesta mediante oficio número OFI18-00170082, en el que manifestó: “(…) acuso recibo de su comunicación sin fecha, (…) por la cual solicita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República declarar el estado de emergencia económica y social por razones humanitarias frente a la situación de los migrantes venezolanos”, dando respuesta efectiva a lo solicitado. 8.- Mencionó que con fundamento en la legislación colombiana y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho de petición se rige que por varias reglas y elementos de aplicación, dentro de los cuales era destacable que la respuesta exigida como garantía del derecho no implica necesariamente la resolución favorable de lo solicitado. 9.- Por lo anterior, consideró que en el presente caso no se vulneró el derecho de petición del accionante, puesto que el mismo se contestó mediante el oficio ya mencionado; sin que se encontrara obligada a hacer mayor pronunciamiento respecto a lo solicitado, debido a la naturaleza de la petición, por lo que informó únicamente el recibo de la misma. 10.- Manifestó que en cuanto a la petición efectuada dirigida a que se declarara el Estado de Emergencia económica, social y ecológica, era necesario indicar que se trata de una facultad reglada asignada al del Gobierno Nacional, pues es el presidente de la República con la firma de su gabinete ministerial, quien tiene la facultad de declararlo en caso de que sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar el orden social, económico y ecológico del país, de acuerdo con el ordenamiento constitucional. 11.- La declaración del Estado de Emergencia presupone la concurrencia de los presupuestos establecidos por la Constitución Política y el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, además de un control estricto y riguroso por parte de la Corte Constitucional.. 4.2.

Intervención del gabinete ministerial 12.- En obedecimiento del auto admisorio de la acción de tutela, los Ministerios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Salud y Protección Social, de Hacienda y Crédito Público, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Justicia y del Derecho, de Comercio, Industria y Turismo, del Interior, de Minas y Energía y del Trabajo vinculados, solicitaron desestimar las pretensiones de la accionante y su desvinculación del proceso.. 5.

La sentencia impugnada 13.- El Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B, mediante sentencia del 12 de febrero de 2019 (fls. 207-213, c. ppal.), negó la pretensión formulada por el señor Dinier Saúl Sandoval Cardona, teniendo en cuenta los siguientes argumentos: 14.- Consideró que la solicitud presentada por el accionante sí fue contestada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en escrito del 21 de diciembre de 2018, sin dejar de lado que, la situación señalada por el señor Dinier Saúl Sandoval Cardona era de tal complejidad, que para las autoridades dar una respuesta cierta, precisa y definitiva implicaba cierta dificultad. 15.- Al respecto, recordó que la declaración de un estado de excepción es una facultad única y exclusiva del presidente de la República junto con su gabinete ministerial, por lo que, en su opinión, el asunto escapa de la esfera del ejercicio del derecho fundamental de petición previsto en el artículo 23 de la Constitución Política, puesto que la adopción de tal decisión implica una motivación sujeta a unas situaciones muy particulares, y no por medio de peticiones o recomendaciones que los ciudadanos realicen.. 6.

Impugnación 16.- El 4 de marzo de 2019 (fls. 262-264, c. ppal.), el señor Dinier Saúl Sandoval Cardona impugnó el fallo de primer grado, al considerar que el análisis desarrollado y la decisión adoptada no estuvieron conforme a derecho, puesto que desconocieron el marco constitucional y legal del derecho de petición. 17.- En su criterio, el oficio n.° OFI18-00170082 del 21 de diciembre de 2018 se limitó simplemente a acusar recibo del escrito de la petición, sin presentar una respuesta de fondo al tema propuesto por el accionante, puesto que el derecho fundamental de petición no se satisface con la simple manifestación de acusar recibo de la solicitud por parte de la entidad, sino que debe darse una respuesta que comprenda el fondo del tema sometido a su consideración. CONSIDERACIONES DE LA SALA 18.- Conforme los lineamientos establecidos por la Constitución Política[1] y la Corte Constitucional[2], el derecho de petición, como derecho fundamental, permite que todo ciudadano acuda ante las autoridades públicas o privadas en busca de una respuesta efectiva y concreta frente a sus solicitudes, por lo que su núcleo esencial reside en que la resolución sea completa y oportuna frente a la cuestión puesta de presente por el peticionario, de manera que, la no obtención de respuesta, el incumplimiento de los términos de contestación, la ausencia de notificación, y su contestación en forma evasiva o abstracta, comportan una vulneración a este derecho fundamental. 19.- No obstante lo anterior, también es claro que el solo hecho de ejercer el derecho de petición por un particular no implica que la autoridad requerida deba dar una respuesta positiva ni acceder a lo solicitado, es decir, que haya una resolución favorable en torno al objeto de la petición[3]. 20.- En cuanto al objeto de la solicitud del accionante, esto es, frente a los Estados de Emergencia, la Constitución Política[4] ha establecido que, cuando sobrevengan hechos que “perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia […]” (se destaca).

Precisa que la declaración del Estado de Emergencia debe ser motivada y suscrita por el presidente de la República, junto con su gabinete ministerial, quien dictará los decretos con fuerza de ley (legislativos) necesarios y exclusivos para sortear y remediar la crisis, y para impedir la extensión de sus efectos. 21.- Se establece además que una vez declarado el Estado de Emergencia y finalizado el término dispuesto para el uso de las facultades extraordinarias, se convocará al Congreso para que examine el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronuncie sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. 22.- Por su parte, la Ley 137 de 1994[5], por la cual se reglamentaron los estados de excepción en el país, en cuanto a los principios de aplicación y el control constitucional, determinó que “cuando se declaren los Estados de Excepción sin haber ocurrido los casos de (…) Emergencia Económica, Social y Ecológica, serán responsables el Presidente de la República y los Ministros”. 23.- La decisión de declarar el Estado de Emergencia implica entonces, de acuerdo a las normas citadas, una motivación previa, un estudio pormenorizado de las situaciones que se consideran perturban o podrían llegar a perturbar el orden económico, social o ecológico del país y la adopción de las medidas que se consideren oportunas y necesarias para lograr sortear tal amenaza.

Es decir, la declaratoria no puede estar sujeta a circunstancias subjetivas o abstractas, debe basarse en hechos ciertos y ajenos al normal desenvolvimiento del orden social y económico. 24.- Ahora bien, el presente amparo constitucional tiene como finalidad la protección del derecho fundamental de petición que el accionante considera vulnerado por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República al no dar una respuesta de fondo a la solicitud encaminada a que se declare un Estado de Emergencia económica y social en todo el territorio nacional para resolver, por razones humanitarias, la grave crisis que padecen todos los migrantes venezolanos en el país. 25.- Las peticiones propuestas por el accionante en el mencionado escrito, fueron las siguientes: 2.1.

PETICIÓN PRINCIPAL: 1- Sírvase expedir, con base en el Art. 215 de la Constitución Política Nacional el Estado de Excepción - Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional para conjurar la grave crisis económica, social, de inseguridad, de hambre, desempleo que padece los ciudadanos venezolanos ilegales en el país. 2- Sírvase comunicarle y enviarle con prontitud al Congreso de la Republica, el decreto presidencial que declara estado de Excepción – Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional, para lo de su competencia y control político. 3- Sírvase comunicarle al señor Procurador General de la Nación la decisión presidencial de declarar el estado de Excepción – Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional para atender y conjurar la grave crisis de los refugiados venezolanos. 26.- Por su parte, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Clara María González Zabala, mediante oficio OFI18-00170082 / IDM 110100 del 21 de diciembre de 2018, comunicó al señor Dinier Saúl Sandoval Cardona lo siguiente: Con el comedimiento que me es usual acuso recibo de su comunicación sin fecha, radicada en esta Secretaría Jurídica el día 21 de diciembre de 2018, por la cual solicita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República declarar el estado de emergencia económica y social, por razones humanitarias frente a la situación de los migrantes venezolanos. 27.-Del examen de lo allegado al proceso, concluye la Sala que en el sub examine no existe una vulneración al derecho fundamental de petición invocado por el señor Dinier Saúl Sandoval Cardona, puesto que es evidente que era imposible que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República diera una respuesta de fondo, por la naturaleza y objeto del mismo, el cual requiere del respectivo estudio y análisis político, jurídico y presupuestal, que no puede ser resuelto en el término que la ley dispuso para contestar un derecho de petición 28.- En este punto, debe resaltarse que el alcance del derecho de petición, si bien, es cierto, está previsto para formular peticiones ante las autoridades públicas y privadas con el objeto de obtener una respuesta clara, precisa y congruente con lo pedido, también lo es que no es el medio idóneo para promover y obtener por medio del mismo y en el término establecido para su resolución, actos de gobierno que involucren decisiones que, de conformidad con el ordenamiento jurídico corresponden a las facultades regladas del Gobierno Nacional, las que en todo caso deben estar sujetas a las requisitos y procedimiento que la Constitución Política y la Ley imponen para estos eventos.. 29.- Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que la <<resolución de la solicitud no implica otorgar lo pedido por el interesado, en tanto, existe una diferencia entre el derecho de petición y el derecho a obtener lo pedido[6]>>, en la medida en que <<el ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho a la solicitud y a tener una contestación para la misma, que en ningún caso implica otorgar la materia de la solicitud como tal>>[7], razón por la que en el caso particular y conforme a la naturaleza de la pretensión elevada mediante derecho de petición por el señor Dinier Saúl Sandoval Cardona, la respuesta emanada de la autoridad accionada no puede entenderse como vulneradora de la garantía fundamental invocada, razón por la que no había lugar al amparo solicitado y en consecuencia, la decisión adoptada en primera instancia debe ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B, que negó la petición de amparo dentro de la acción de tutela de la referencia.

SEGUNDO: Por Secretaría General de esta Corporación, NOTIFICAR esta decisión a las partes, por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión, previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Magistrado |Magistrado | | | | | | | | | | | | | RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Sala ----------------------- [1] Artículo 23: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”. [2] Ver, entre otras, Sentencia T-249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [3] Ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2011, exp. 41001-23-31-000-2011-00026-01, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [4] Sobre el particular ver el artículo 215: “Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

“Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. “Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. “El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. “El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

“El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.

“El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. “El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. “El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.

“Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento”. [5] Artículo 52.

Responsabilidad: “Cuando se declaren los Estados de Excepción sin haber ocurrido los casos de Guerra Exterior, Conmoción Interior, o Emergencia Económica, Social y Ecológica, serán responsables el Presidente de la República y los Ministros”. [6] Sentencia C-007 de 2017, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [7] Ibídem.