PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES DEL ESTADO – Alcance / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PÚBLICOS – Excepciones / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PÚBLICOS – No es de carácter absoluto La Constitución Política de Colombia establece en el artículo 63 que los bienes públicos, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio arqueológico de la Nación son: (i) inalienables;

(ii) imprescriptibles; e (iii) inembargables. A su vez, el mencionado artículo le otorgó al legislador la posibilidad de ampliar los bienes considerados como inalienables, imprescriptibles e inembargables; sin embargo esta potestad se encuentra sometida a límites, como lo determinó esta Corporación: “[…] el artículo 63 de la Constitución enlista algunos bienes inembargables, pero también le otorga la facultad al legislador de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes, siempre y cuando ello no comporte una transgresión a otros derechos o principios constitucionales.

En consecuencia, fue en atención a dicho precepto que el legislador en las disposiciones demandadas determinó qué bienes tienen la calidad de inembargables […]. La Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha fijado el alcance del principio de inembargabilidad, al respecto expuso: […] el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política.

En esa medida, la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros […].

En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, a saber: i) ante la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) cuando se requiera el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y, iii) cuando se persigue el pago de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Sin embargo, la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 028 de 2008, norma que establece la regla de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, dijo que estos recursos, por poseer una “destinación social específica” a la población más vulnerable, gozan de una protección constitucional reforzada, en tal sentido, solo pueden ser embargados bajo una única excepción, consistente en i) garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, después de haber transcurrido 18 meses desde su ejecutoria.

En este caso, las autoridades judiciales están facultadas para “imponer medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica”. Esta modificación a las tradicionales excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones fue reiterada en las sentencias C-937 de 2010, T-873 de 2012 y C-539 de 2010.

En este orden de ideas, esta Sala considera que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es de carácter absoluto, sino que se encuentra sometido a las mencionadas excepciones que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial se apartó del precedente jurisprudencial que le resulta aplicable al caso / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES DEL ESTADO – Interpretación a la luz de las sentencias que la corte constitucional ha proferido en la materia En el presente asunto, la señora Dora Hurtado Buenaños manifiesta que el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó desconocieron el precedente constitucional al resolver la solicitud de medidas cautelares que la actora elevó mediante escritos de 24 de noviembre de 2017, 13 de abril de 2018, 20 de junio de 2018 y 24 de agosto de 2018, porque desconocieron que el principio de inembargabilidad no es absoluto.

A juicio de la accionante, las autoridades judiciales incurrieron en defecto sustantivo porque en las “providencias censuradas se realizó” un análisis sobre las solicitudes de embargo “sin tener en cuenta los pronunciamientos que desde vieja data viene aplicando la H. Corte Constitucional, respecto a la inembargabilidad”, toda vez que, en su caso, “concurren 2 de las 3 excepciones que desde el año 1992 y con ocasión a pronunciamientos de la Corte Constitucional han existido”. […]. [e]stima la Sala que el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó incurrieron en desconocimiento del precedente e interpretaron inconstitucionalmente el numeral 1 del artículo 594 del CGP, cuando afirmaron en sus proveídos que las cuentas cuyo titular era el Departamento del Chocó eran inembargables y que las excepciones al principio de inembargabilidad, creadas por la Corte Constitucional, fueron eliminadas por el legislador con la expedición del Código General del Proceso; por lo que vulneraron los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso reclamados por el accionante.

Por ello considera esta Sala de Decisión que debe revocarse el fallo proferido por el a quo, autoridad que negó las pretensiones de la acción de tutela, para en su lugar amparar el derecho de la accionante por encontrarse acreditada la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia. Finalmente, el juez contencioso, al proferir nuevo proveído, debe tener en cuenta que la naturaleza jurídica de la obligación que está siendo ejecutada al interior del proceso ejecutivo No. 27001-33-33-002-2017-00164-00 no obedece a una acreencia laboral, toda vez que la sanción moratoria, contenida en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995, no tiene esta connotación. De acuerdo con lo anterior, la autoridad judicial debe analizar sobre cuáles recursos de la entidad accionada procede la medida de embargo y sobre cuáles resulta improcedente la aplicación de tal mecanismo.

Empero, el funcionario judicial no puede desconocer que al accionante le asiste el derecho, en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad, de hacer uso de las medidas cautelares para garantizar el pago de la obligación mencionada, siempre y cuando estos recursos no hagan parte del Sistema General de Participaciones. De manera que, la orden de embargo puede afectar recursos pertenecientes a la entidad territorial, que sean distintos a los del Sistema General de Participaciones, por cuanto, la naturaleza de la acreencia no es de origen laboral.

En ese orden de ideas, en esta oportunidad la Sala dejará sin efectos los autos de 27 de noviembre de 2018 y 8 de marzo de 2019, con el fin de que el Juez Segundo Administrativo de Quibdó profiera nueva providencia, para que provea de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta ocasión. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTICULO 594 – NUMERAL 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01287-01(AC) Actor: DORA HURTADO BUENAÑOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Ampara los derechos al debido proceso y a la administración de justicia / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / El numeral 1º del artículo 594 del CGP debe ser interpretado a la luz de las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido en la materia Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la señora Dora Hurtado Buenaños, por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 16 de mayo de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó la solicitud de amparo promovida por el accionante.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La señora Dora Hurtado Buenaños, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela[1] en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y del Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al “[…] debido proceso y al acceso a la administración de justicia […]”, con ocasión de las providencias de 27 de noviembre de 2018 y de 8 de marzo de 2019, proferidas por las referidas autoridades judiciales, respectivamente, dictadas en el proceso ejecutivo con radicación No. 27001-33-33-002-2017-00164-00.

II.

HECHOS De conformidad con lo planteado por el accionante, los hechos que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Indica que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de la prima de navidad, la prima de alimentación, las vacaciones, el retroactivo salarial del año 2004, la prima de alimentación del año 2003 y 2004, las cesantías y la sanción moratoria contenida en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995[2].

II.2. Manifiesta que el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, mediante sentencia de 22 de junio de 2011, condenó al Departamento del Chocó a pagarle: “[…] una indemnización moratoria a razón de un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías en los términos del parágrafo del art 2º de la Ley 244 de 1995, desde el 14 de marzo del 2005 hasta cuando se haga efectiva la cancelación de la prestación reseñada […]”[3].

II.3. Como consecuencia de lo anterior, mediante escrito de 4 de noviembre de 2011, solicitó al Departamento del Chocó el cumplimiento de la sentencia. II.4. A pesar de solicitud anterior, informa que el Departamento del Chocó no pagó la obligación, por lo que presentó medio de control ejecutivo, en el que elevó las siguientes pretensiones: “[…] Con fundamento en los hechos expuestos, muy comedidamente solicito al señor Juez, que previo el reconocimiento de mi personería para actuar en nombre de mi prohijado (a), y cumplido los trámites del proceso ejecutivo con título judicial – Sentencia (sic), se sirva librar mandamiento ejecutivo de pago a favor de mi mandante y en contra del (la) DEPARTAMENTO DEL CHOCO (sic), por las siguientes sumas de dineros (sic):

PRIMERO. A favor de DORA HURTADO BUENAÑOS, la suma de DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS ($238.553.455) por concepto de Capital (sic), y conforme a la solicitud de cumplimiento del fallo.

SEGUNDO. Por los intereses moratorios de dicho (s) capital (s) a la tasa máxima legal vigente, que se causaron desde él (sic) momento en que se hizo exigible la obligación hasta que se haga efectivo el pago total de la misma, liquidados de conformidad con la tabla de que para tal efecto expide la superintendencia Bancaria […]”[4] II.5.

El conocimiento del medio de control correspondió, inicialmente, al Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, autoridad que libró mandamiento de pago[5], ordenó seguir adelante con la ejecución[6], liquidó el crédito[7] y el 16 enero de 2016 se declaró impedido para seguir conociendo del asunto. II.6. El Demandante presentó varias oportunidades solicitud de medidas cautelares[8], solicitando el embargo los recursos depositados en las cuentas bancarias pertenecientes al Departamento del Chocó. Para ello, enlistó las cuentas sobre las cuales se dirigiría su solicitud, señalando la entidad bancaria a la que debía dirigirse la orden.

II.7. El Juez Segundo Administrativo de Quibdó, mediante auto de 27 de noviembre de 2018, negó la solicitud de medidas cautelares sobre las cuentas bancarias, aduciendo que “no era posible para esa judicatura determinar si los bienes sobre los cuales se solicita la medida de embargo, pueden ser o no objeto de la misma”[9]. II.8. La señora Dora Hurtado Buenaños apeló la providencia anterior argumentando que su caso se encuentra amparado por las excepciones al principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales; para sustentar su tesis citó numerosos fallos de la Corte Constitucional en los cuales esa corporación estudió el alcance del principio de inembargabilidad.

II.9. El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante auto de 8 de marzo de 2019, confirmó la decisión del juzgado, aduciendo lo siguiente: “[…] Conforme fue solicitada la medida cautelar la misma deviene en improcedente, pues la identificación de los bienes es exigencia legal prevista en el último inciso del artículo 83 en armonía con el artículo 599 del Código General del Proceso, cuando disponen, que en las demandas “en que se pidan medidas cautelares, se determinará las personas o los bienes objeto de ellas, así como el lugar donde se encuentran”.

Particularmente: Tal (sic) supuesto de ley en el presente asunto no se satisfizo. (…) En gracia de discusión, en el artículo 63, a su vez se prohíbe el embargo de los bienes y rentas de las entidades públicas, así como los bienes de uso público de propiedad de la Nación y además aquellos que determine la ley. Entre estos últimos se encuentran los bienes, las rentas, y los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías, y los recursos de la seguridad social (…).

(…) Si bien existe (sic) providencias de la H. Corte Constitucional que haciendo control de Constitucional (sic) a las normas que regulan la inembargabilidad puntualizó tres excepciones, no se puede pasar por alto que estas son anteriores a la entrada en vigencia del Código General del Proceso, y pues tal como lo señaló el H. Consejo de Estado, en providencial (sic) del 25 de junio de 2014, a partir del 1 de enero de 2014, en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resulta aplicable el Código General del Proceso […]”[10] III.

LAS PRETENSIONES Las pretensiones formuladas por el accionante fueron las siguientes: “[…] Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito a su Señoría TUTELAR, a Favor (sic) de mi (s) mandante (s) los derechos constitucionales fundamentales invocados, dejando sin efecto los autos interlocutorios del VEINTISIETE (27) DE NOVIEMBRE DE 2018, Y OCHO (8) DE MARZO DE 2019, expedidos por el JUZGADO SEGUNDO (2) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ Y POR EL H. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, respectivamente, y en su lugar se decreten las medidas cautelares, solicitadas, conminando a las entidades bancarias al cumplimiento de las mismas, y que (sic) necesarias para el cumplimiento de la obligación contenida en el mandamiento ejecutivo de pago, dentro del proceso ejecutivo con Sentencia con radicado: 27001-33-33-002-2017-00164-00[11]>> IV.

TRÁMITE DE LA TUTELA El doctor Rafael Suárez Vargas, magistrado de Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 3 de abril de 2019, admitió la presente acción de tutela y dispuso notificar al Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y al Tribunal Administrativo del Chocó, asimismo, se vinculó como terceros con interés en los resultados de la actuación al Departamento del Chocó – Secretaría de Salud Departamental.

V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se observa que: V.1. El Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, el Tribunal Administrativo del Chocó y el Departamento del Chocó - Secretaría de Salud Departamental, dentro de la oportunidad procesal concedida, guardaron silencio. VI. FALLO IMPUGNADO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia de 16 de mayo de 2019, negó la acción de tutela de la referencia aduciendo que no encontraba acreditada la vulneración a los derechos fundamentales alegados.

El a quo consideró que se cumplían los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, por ello, procedió a adentrase en el estudio de fondo de la acción de amparo, señalando lo siguiente: <<no se advierte la existencia de vicios en la providencia objeto de demanda, sino la pretensión de la accionante de discutir por esta vía lo resuelto por el Tribunal, lo cual no es posible, dado que la acción de tutela se concibió constitucionalmente como un procedimiento preferente y sumario de protección en el evento de no contarse con otro medio de defensa judicial eficaz e idóneo, excepción que no se presenta en el caso[12]>>.

En criterio del a quo: <<el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado, pues en la providencia objeto de censura, se explicaron las razones por las cuales se confirma el proveído de 27 de noviembre de 2015.

Además, se repite, no se puede por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional[13]>>. VII. FUNDAMENTO DE LA IMPUGNACIÓN Mediante escrito de 2 de julio de 2019, la parte actora presentó impugnación en contra del fallo dictado en primera instancia, reiterando las consideraciones jurídicas que expuso en el recurso de apelación contra el auto de 27 de noviembre de 2018 y en el escrito contentivo de la acción de tutela, en todos sus memoriales, cita fragmentos de sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que han estudiado el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada, a través de apoderado judicial, por la señora Dora Hurtado Buenaños, en contra de la sentencia de 16 de mayo de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[14], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[15], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[16].

VIII.2. Problema Jurídico De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela en segunda instancia verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[17], la Sala debe establecer lo siguiente: i) Si la acción de tutela presentada por la señora Dora Hurtado Buenaños, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo. ii) Si el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó vulneraron, en las providencias judiciales de 27 de noviembre de 2018 y de 8 de marzo de 2019, los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la actora y, en consecuencia, incurrieron desconocimiento del precedente al no decretar las medidas cautelares solicitadas.

Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; ii) alcance del principio de inembargabilidad de los recursos públicos: iii) resolver el caso concreto, adentrándose en el estudio de fondo siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[18], cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[19], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[20].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[21] que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VIII.4. Alcance del principio de inembargabilidad de los recursos públicos La Constitución Política de Colombia establece en el artículo 63 que los bienes públicos, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio arqueológico de la Nación son: (i) inalienables;

(ii) imprescriptibles; e (iii) inembargables. A su vez, el mencionado artículo le otorgó al legislador la posibilidad de ampliar los bienes considerados como inalienables, imprescriptibles e inembargables; sin embargo esta potestad se encuentra sometida a límites, como lo determinó esta Corporación: “[…] el artículo 63 de la Constitución enlista algunos bienes inembargables, pero también le otorga la facultad al legislador de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes, siempre y cuando ello no comporte una transgresión a otros derechos o principios constitucionales.

En consecuencia, fue en atención a dicho precepto que el legislador en las disposiciones demandadas determinó qué bienes tienen la calidad de inembargables […][22]. La Corte Constitucional[23] en reiterados pronunciamientos ha fijado el alcance del principio de inembargabilidad, al respecto expuso: […] el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política.

En esa medida, la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros […][24] (negrillas lo resalta la Sala) En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, a saber: i) ante la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas[25]; ii) cuando se requiera el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias[26] y, iii) cuando se persigue el pago de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible [27].

Sin embargo, la Corte Constitucional[28] al estudiar la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 028 de 2008, norma que establece la regla de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, dijo que estos recursos, por poseer una “destinación social específica” a la población más vulnerable, gozan de una protección constitucional reforzada[29], en tal sentido, solo pueden ser embargados bajo una única excepción, consistente en i) garantizar el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, después de haber transcurrido 18 meses desde su ejecutoria.

En este caso, las autoridades judiciales están facultadas para “imponer medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica[30]”. Esta modificación a las tradicionales excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones fue reiterada en las sentencias C – 937 de 2010, T - 873 de 2012 y C – 539 de 2010[31].

En este orden de ideas, esta Sala considera que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es de carácter absoluto, sino que se encuentra sometido a las mencionadas excepciones que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado. VIII.5. El caso concreto La señora Dora Hurtado Buenaños promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Chocó y del Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, por considerar que estas autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al “[…] debido proceso y al acceso a la administración de justicia […]”, en razón a que, a través de los autos de 27 de noviembre de 2018 y de 8 de marzo de 2019, se negaron a decretar el embargo de los recursos depositados en las cuentas bancarias cuyo titular es el Departamento del Chocó. La solicitud de embargo tiene por objeto garantizar el cumplimiento de la sentencia de 22 de junio de 2011, en la que se condenó a la entidad territorial pagar la indemnización moratoria contenida en el parágrafo del art 2º de la Ley 244 de 1995.

VIII.5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. i). Es evidente que el tema objeto de estudio tiene relevancia constitucional, en tanto se reclama la protección de derechos los fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que a juicio de la actora fueron desconocidos por los accionados. ii).

Se identificaron los hechos que originaron la presunta afectación de las aludidas garantías constitucionales, en los que la Sala resalta que el objeto de censura lo constituye una decisión contenida en una providencia judicial. iii). Asimismo, considera la Sala que se cumple el requisito de inmediatez, por cuanto la acción de tutela fue interpuesta el 18 de marzo de 2019 y la accionante tuvo conocimiento de la providencia judicial el 8 de marzo de 2019. iv).

El fallo objeto de amparo no fue dictado en una acción de tutela. v). Se cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez qu<e, el accionante agotó los recursos ordinarios dispuestos en la legislación para atacar los autos proferidos por las autoridades judiciales. En ese orden de ideas, pasa la Sala a revisar de fondo la solicitud de amparo.

VIII.5.2. Hechos relevantes que se encuentran probados. En la presente causa se tienen como probados los siguientes hechos: i) La señora Dora Hurtado Buenaños tiene a su favor un título ejecutivo emanado de la sentencia No. 221 de 22 de junio de 2011, proferida por el Juez Primero Administrativo de Quibdó, en la cual se condenó al Departamento del Chocó a pagar “una indemnización moratoria a razón de un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías en los términos del parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995, desde el 14 de marzo del 2005 hasta cuando se haga efectiva la cancelación de la prestación reseñada, (…) [32]”. ii) La sentencia se encuentra ejecutoriada desde el 20 de octubre de 2011[33]. iii) El accionante solicitó, a través de los memoriales radicados el 24 de noviembre de 2017, el 13 de abril de 2018, el 20 de junio de 2018 y el 24 de agosto de 2018, el embargo de las cuentas cuyo titular es el Departamento del Chocó. En la solicitud de embargo el accionante suministra el número de la cuenta, el titular de la cuenta y la entidad bancaria. iv) La demanda ejecutiva presentada por la señora Dora Hurtado Buenaños, con ocasión del título ejecutivo, cuenta con orden de seguir adelante con la ejecución desde el 17 de mayo de 2013 y se encuentra con liquidación del crédito aprobada el 17 de noviembre de 2016.

VIII.5.3. Análisis de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. V.III.5.3.1. Desconocimiento del precedente constitucional. En cuanto a la caracterización de este defecto, la jurisprudencia ha entendido por precedente, la sentencia o el conjunto de sentencias proferidas con anterioridad al asunto que debe resolverse, que presentan similitudes con un caso nuevo materia de escrutinio en relación con: i) patrones fácticos y ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla general para resolver la controversia, que también sirve para solucionar el nuevo caso.

Se hace la distinción entre precedente horizontal y vertical, teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia, para explicar que el primero se refiere a aquellas sentencias proferidas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción. Un juez individual o colegiado no puede separarse, sin una explicación suficientemente sustentada, del precedente fijado en sus propias sentencias, ni tampoco del establecido por las autoridades superiores, específicamente del emanado de las Altas Cortes.

De una forma más específica sostiene que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades, a saber: i) como causal autónoma contra providencia judicial cuando se trata de precedente constitucional, y ii) como defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, la cual se configura cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo cual conduce a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo.

Según la Corte Constitucional, para determinar si una sentencia constituye precedente aplicable se deben satisfacer los siguientes requisitos: i) que los hechos relevantes del caso se asemejen a los del caso a decidir, ii) que la regla de la decisión fijada en la providencia que se invoca como precedente se mantenga vigente, esto es, que no haya variado o evolucionado en otra sentencia más específica, y iii) que la consecuencia jurídica del caso resulte aplicable al caso actual.

En el presente asunto, la señora Dora Hurtado Buenaños manifiesta que el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó desconocieron el precedente constitucional al resolver la solicitud de medidas cautelares que la actora elevó mediante escritos de 24 de noviembre de 2017, 13 de abril de 2018, 20 de junio de 2018 y 24 de agosto de 2018, porque desconocieron que el principio de inembargabilidad no es absoluto.

A juicio de la accionante, las autoridades judiciales incurrieron en defecto sustantivo porque en las “providencias censuradas se realizó” un análisis sobre las solicitudes de embargo “sin tener en cuenta los pronunciamientos que desde vieja data viene aplicando la H. Corte Constitucional, respecto a la inembargabilidad”, toda vez que, en su caso, “concurren 2 de las 3 excepciones que desde el año 1992 y con ocasión a pronunciamientos dela (sic) Corte Constitucional han existido”.

Precisado lo anterior, la Sala señala que el Tribunal confirmó la providencia proferida el 28 de junio de 2018 por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, al considerar que: […] de acuerdo con el “precedente constitucional, la inembargabilidad de los recursos que las entidades territoriales reciban del Sistema General de Participaciones, con destino a los sectores salud, educación y de propósito general, por lo tanto (sic) constituye un desarrollo legislativo razonable de lo dispuesto en el artículo 63 constitucional.

De allí que la protección de estos recursos, tiene como finalidad cumplir las funciones sectoriales a cargo de las entidades territoriales, por esta razón, no pueden sujetarse a la eventualidad de medidas cautelares que obstaculicen e impidan la ejecución de planes y programas respectivos”. Asimismo, adujo que la forma en que “fue solicitada la medida cautelar deviene en improcedente, pues la identificación de los bienes es exigencia legal prevista en el último inciso del artículo 83 en armonía con el artículo 599 del Código General del Proceso”.

Y que en gracia de discusión, el artículo 63: “[…] prohíbe el embargo de los bienes y rentas de las entidades públicas, así como los bienes de uso público de propiedad de la Nación y además aquellos que determine la ley. Entre estos últimos se encuentran los bienes, las rentas, y los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y los recursos de la seguridad social (…) De acuerdo con el artículo 3º de la Ley 715 de 2001, el Sistema General de Participaciones está conformado por i) Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denomina participación para la educación; ii) Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denomina participación para la salud y iii) Una participación de propósito general (…) Sobre este punto, ha precisado la Corte Constitucional (…) que las excepciones al principio de inembargabilidad (…) solo procedente (sic) frente a las actividades señaladas en el artículo 15”.

(…) Si bien existe (sic) providencias de la H. Corte Constitucional que haciendo control de Constitucional (sic) a las normas que regulan la inembargabilidad puntualizó tres excepciones, no se puede pasar que estas son anteriores a la entrada en vigencia del Código General del Proceso, y pues tal como lo señaló el H. Consejo de Estado en providencial (sic) del 25 de junio de 2014, a partir del 1 de enero de 2014, en la Jurisdicción Contencioso Administrativo resulta aplicable el Código General del Proceso […]”.

(Negrillas de la Sala). Esta Sala considera que la tesis defendida por el Tribunal Administrativo del Chocó en el auto de 8 de marzo de 2019 incurre en (i) desconocimiento del precedente constitucional, e incluso en un defecto sustantivo por hacer una interpretación inconstitucional del numeral 1º del artículo 594 del CGP. Lo anterior, teniendo en cuenta que mediante sentencia de 15 de diciembre de 2017, esta Corte dirimió un conflicto similar promovido en contra del Juzgado 11 Administrativo de Medellín, despacho que se negaba a ordenar el embargo de los recursos contenido en el Fondo Especial de la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional – DIRAF, alegando que los recursos administrados eran inembargables.

En aquella oportunidad se encontró que el funcionario judicial incurría en un defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 594 del CGP: <<De conformidad con lo analizado en precedencia, la Sala considera que el Juzgado al denegar el embargo de los dineros depositados en la cuenta de Fondos Especiales, los cuales hacen parte del presupuesto general de la Nación, para respaldar el pago de obligaciones laborales reconocidas en una sentencia judicial, no sólo desconoció el precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional en relación con el principio de inembargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones, sino que también incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 594 del CGP, lo que implica la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del actor (…) La Sala destaca que el hecho de que el aludido principio fuese incluido nuevamente en el CGP y el CPACA, no implica per se que fueron derogadas las demás disposiciones que también lo contenían, salvo las previstas en el CPC y el CCA, ni que se deba desconocer la interpretación que de las mismas efectuó la Corte, máxime si se tiene en cuenta que el fin perseguido en todas ellas es el mismo, que no es otro que el de ordenar la prohibición de embargar las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, cuya existencia en el ordenamiento jurídico está condicionada a la interpretación que ha hecho la Corte y que, conforme se afirmó en la sentencia C-543 de 2013, siguen vigentes e incluso deben ser atendidas por los operadores judiciales para la aplicación del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA y los numerales 1, 4 y el parágrafo del artículo 594 del CGP, aunado a que esta última disposición permite invocar excepciones a la regla general siempre y cuando estén contenidas en la ley.>>.

(Negrillas de la Sala) En el mismo sentido y en un pronunciamiento más reciente, la Sala conoció la acción de amparo promovida en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena, autoridad que se negó a ordenar el embargo de los recursos depositados en las cuentas administradas por la ESE Hospital la Candelaria de El Banco, argumentando que los recursos eran inembargables en virtud del numeral 1 del artículo 594 del Código General del Proceso y del artículo 21 del Decreto Ley 28 de 2008.

En esa oportunidad, mediante sentencia de 19 de noviembre 2018 esta Corporación encontró que el Tribunal Administrativo del Magdalena desconoció el precedente constitucional: “[…] Al asegurar que, jurisprudencialmente, la embargabilidad de los recursos del SGP en salud, solamente es procedente cuando se persiga la prestación del servicio de salud.

A juicio de la Sala, dicha postura desconoce abiertamente las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en sentencia C- 1154 de 2008, a la cual el mismo Tribunal se refirió en la parte motiva de su providencia, no obstante no aplicó sus fundamentos al momento de resolver el asunto sub examine, pues la sentencia de constitucionalidad era clara en considerar que los recursos del SGP son inembargables, salvo en los casos en que con la medida se persiga el cumplimiento de acreencias laborales reconocidas en sentencia judicial, como es del caso, en cuyo evento las medidas cautelares deberán recaer sobre los ingresos de libre destinación y, solamente en el caso en que estos no sean suficientes, se podrá acudir a los de destinación específica […]”.

Bajo el entendido anterior y teniendo en que los pronunciamientos judiciales citados, estima la Sala que el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó incurrieron en desconocimiento del precedente e interpretaron inconstitucionalmente el numeral 1º del artículo 594 del CGP, cuando afirmaron en sus proveídos que las cuentas cuyo titular era el Departamento del Chocó eran inembargables y que las excepciones al principio de inembargabilidad, creadas por la Corte Constitucional, fueron eliminadas por el legislador con la expedición del Código General del Proceso; por lo que vulneraron los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso reclamados por el accionante.

Por ello considera esta Sala de Decisión que debe revocarse el fallo proferido por el a quo, autoridad que negó las pretensiones de la acción de tutela, para en su lugar amparar el derecho de la accionante por encontrarse acreditada la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia. Finalmente, el juez contencioso, al proferir nuevo proveído, debe tener en cuenta que la naturaleza jurídica de la obligación que está siendo ejecutada al interior del proceso ejecutivo No. 27001-33-33-002-2017-00164- 00 no obedece a una acreencia laboral, toda vez que la sanción moratoria, contenida en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995, no tiene esta connotación. En ese sentido la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación de 18 de julio de 2018[34], dijo: 182.

Visto lo anterior, es preciso concluir que la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías, es una sanción o penalidad cuyo propósito es procurar que el empleador reconozca y pague de manera oportuna la mencionada prestación, más no mantener el poder adquisitivo de la suma de dinero que la representa y con ella, la capacidad para adquirir bienes y servicios o lo que la ley disponga como su propósito. 183.

Desde la óptica del empleado, si bien la sanción moratoria representa una suma de dinero considerable, sucesiva mientras no se produzca el pago de las cesantías; ella ni lo compensa ni lo indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar, puesto que su propósito es procurar el pago oportuno de la prestación social, razón por la cual, no es posible hablar que estamos ante un derecho o una acreencia derivada de la relación de trabajo o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley. 184.

De ahí que, en materia de sanción moratoria sea necesario distinguir su naturaleza de la voluntad legislativa de orientar que el empleado fuera su beneficiario, y en ese panorama concluir que se trata de un derecho; pues contrario a ello, no se erige como una prerrogativa prestacional en la medida que no busca proteger al trabajador de las eventualidades a las que puede verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público. 185.

En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, (…), se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.

De acuerdo con lo anterior, la autoridad judicial debe analizar sobre cuáles recursos de la entidad accionada procede la medida de embargo y sobre cuáles resulta improcedente la aplicación de tal mecanismo. Empero, el funcionario judicial no puede desconocer que al accionante le asiste el derecho, en virtud de las excepciones al principio de inembargabilidad, de hacer uso de las medidas cautelares para garantizar el pago de la obligación mencionada, siempre y cuando estos recursos no hagan parte del Sistema General de Participaciones.

De manera que, la orden de embargo puede afectar recursos pertenecientes a la entidad territorial, que sean distintos a los del Sistema General de Participaciones, por cuanto, la naturaleza de la acreencia no es de origen laboral. En ese orden de ideas, en esta oportunidad la Sala dejará sin efectos los autos de 27 de noviembre de 2018 y 8 de marzo de 2019, con el fin de que el Juez Segundo Administrativo de Quibdó profiera nueva providencia, para que provea de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta ocasión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 16 de mayo de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para en su lugar: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la señora Dora Hurtado Buenaños.

En consecuencia, se dispone DEJAR SIN EFECTOS los autos de 27 de noviembre de 2018 y 8 de marzo de 2019, proferidos, respectivamente, por el JUEZ SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, al interior del medio de control ejecutivo identificado con el número único de radicación 27001-333-333-002-2017-00164-00, para que, en su lugar, el Juez Segundo Administrativo de Quibdó provea sobre la solicitud de embargo conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

CUARTO: Devolver el expediente No. 27001-333-333-002-2017-00164-00 al Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 1 al 24 del expediente. [2] Visible a folio 27 - 28 [3] Fragmento tomado del numeral tercero de la sentencia de 22 de junio de 2011, visible a folio 35. [4] Visible a folio 6 del medio de control ejecutivo radicado 27001-333-333- 002-2017-00164-00. [5] Auto de 22 de noviembre de 2012Visible a folio 27 – 29 del medio de control ejecutivo radicado 27001-333-333-002-2017-00164-00. [6] auto de 17 de mayo de 2013, visible a folio 49 – 50 del medio de control ejecutivo radicado 27001-333-333-002-2017-00164-00. [7] auto de 22 de julio de 2016, visible a folio 68 del medio de control ejecutivo radicado 27001-333-333-002-2017-00164-00. [8] Mediante escritos de 24 de noviembre de 2017(visible a folio 13 – 14), 13 de abril de 2018 (visible a folio 15 – 16), 20 de junio de 2018 (visible a folio 17 – 18) y 24 de agosto de 2018 (Visible a folio 56 – 58) del medio de control ejecutivo radicado 27001-333-333-002-2017-00164-00, cuaderno de incidente de desacato. [9] Visible a folio 59 del medio de control ejecutivo radicado 27001-333- 333-002-2017-00164-00. [10] Visible a folio 52. [11] Visible a folio 23. [12] Visible a folio 72. [13] Ibídem. [14] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [15] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [16] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [17] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [19] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [20] Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. [21] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [22] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 15 de diciembre de 2017, Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01532-01(AC).

En el mismo sentido también puede consultarse la sentencia C – 354 de 1997 de la Corte Constitucional, providencia que dice: “corresponde en consecuencia a la ley determinar cuales son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.

Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. [23] Sentencias C – 546 de 1992, C – 013 de 1993, C – 017 de 1993, C – 337 de 1993, C – 555 de 1993, C – 103 de 1994, C – 263 de 1994, C - 354 de 1997, C – 407 de 1997, T – 531 de 1999, T-539 de 2002, C – 793 de 2002, C- 566 de 2003, C-1064 de 2003, C-192 de 2005, C-1154 de 2008, C-539 de 2010, entre otras. [24] Sentencia C – 1154 de 2008.

MP, de 26 de noviembre de 2008) Clara Inés Vargas Hernández. [25] Sobre los alcances de esta excepción se ha referido la Corte Constitucional en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. [26] Ha sido estudiada por la Corte Constitucional en las siguientes sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C- 192 de 2005, entre otras. [27] Corte Constitucional, sentencia C – 103 de 1994, MP.

Jorge Arango Mejía. [28] Antes del Acto Legislativo No. 04 de 2007, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 793 de 2002, había establecido que frente a la regla de inembargabilidad que caracterizaba los recursos del Sistema General de Participaciones aplicaban las tres excepciones creadas por la jurisprudencia, y adicionalmente debía tenerse en consideración lo siguiente: “(…) no obstante, como ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporación, particularmente en los alcances del principio de inembargabilidad (…) Ahora bien, considera la Corte que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715.

El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en materia económica, que los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector educación se apliquen sólo a tales actividades. Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación. De lo contrario se afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado”. [29] Al respecto la Corte Constitucional, en la sentencia C – 1154 de 2008 expone: “5.2.- Los recursos del SGP tienen una especial destinación social derivada de la propia Carta Política, de manera que en virtud de ella gozan de una protección constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del Presupuesto General de la Nación. Es por ello que resulta constitucionalmente legítimo que el Legislador haya previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversión efectiva.

(…) 6.2.1.- Bajo el nuevo esquema constitucional, el Acto Legislativo No. 4 de 2007 dispuso expresamente que los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios “se destinarán a la financiación de los servicios públicos a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre”. [30] La parte resolutiva de la sentencia C – 1154 de 2008 condicionó la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto Ley 028 de 2008 a la siguiente regla: “Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica”. [31] Con la expedición del Acto Legislativo No. 04 de 2007 las excepciones a la regla de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones fue reelaborada para dar paso a una única causal de procedencia. Este cambio fue reiterado en la sentencia C – 539 de 2010, en la que el máximo órgano constitucional dijo: “(…) Nótese cómo la Corte en el fallo en comento, a sabiendas de que en ocasiones pretéritas, bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001, ella misma había señalado varias excepciones distintas al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, en esta ocasión, atendiendo al nuevo Acto Legislativo y al contenido, alcance y estructura de la norma acusada, sólo condicionó su exequibilidad a que “el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia”, bajo ciertas circunstancias pudiera hacerse efectivo sobre los recursos de destinación específica el SGP.

No así en otros casos excepcionales que había considerado bajo el anterior régimen constitucional. Así pues, para la Corte es claro que sobre la regla general de inembargabilidad de los recursos del SGP contenida en el artículo 21 del Decreto 028 de 2008, regla general que también cobija a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP, la Corte ya se pronunció declarando su constitucionalidad, pues el condicionamiento introducido sólo se refirió al pago de “obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia”.

Negrillas y subrayado nuestros. [32] Como consta en el folio 16 del expediente No. del medio de control ejecutivo radicado 27001-333-333-002-2017-00164-00. [33] Como consta en el sello secretarial visible a folio 17 del expediente No. del medio de control ejecutivo radicado 27001-333-333-002-2017-00164- 00. [34] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación de 18 de julio de 2018, Rad.

No. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012- 18. C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez.