CUANTÍA EN EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA / INAPLICACIÓN POR EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / DERECHO AL ACCESO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA La exigencia de una determinada cuantía respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es contraria a la Constitución Política, en consecuencia, consideró que este requisito, tratándose de asuntos en materia laboral, debe inaplicarse, teniendo en cuenta que su exigencia se traduce en el desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.
La posición unificada, tiene su fundamento, entre otros argumentos, en que la interpretación de reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia en sentido material[1], por lo que la libertad de configuración del legislador debe ceder para favorecer la satisfacción de este derecho en cuanto a la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin sujeción a la cuantía. En atención a los presupuestos fácticos del caso concreto y teniendo en cuenta los postulados normativos y jurisprudenciales atrás expuestos, en el asunto bajo examen no hace falta que se satisfaga el requisito de la cuantía previsto en el artículo 257 del CPACA como quiera que mal podría una exigencia de naturaleza económica, minar el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva, del que pende la salvaguarda de otros principios constitucionales como la seguridad jurídica, la igualdad y la confianza legítima, tal como se sostuvo en la providencia de unificación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la cuantía en el recurso extraordinario de unificación, ver: Consejo de Estado, sección segunda, providencia de unificación CE-AUJ-005-S2-2019 del 28 de marzo de 2019, radicado: 15001-23- 33-000-2003-00605 01 (0288 – 2015) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 256 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 257 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 260 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 261 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-33-35-009-2013-00089-01(0831-19) Actor: MARÍA OLIMPIA GARCÍA FIGUEREDO Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Temas: Recurso de queja. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Inaplicación del requisito de cuantía. AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-983-2019 ASUNTO El despacho se pronuncia sobre el recurso de queja formulado por la parte demandante contra el auto del 10 de octubre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual no se concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia de segunda instancia del 23 de agosto de 2018.
ANTECEDENTES 1. La señora María Olimpia García Figueredo, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional[2], en la cual solicitó la nulidad de la Resolución 3560 del 28 de junio de 2011 mediante la cual se negó la sustitución de la asignación de retiro del causante Alejandro Sandoval Mancipe y como consecuencia pidió el reconocimiento y pago de esa prestación en un 100%. 2.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 29 de junio de 2016[3], negó las pretensiones de la demanda. 3. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia[4]. 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia el 23 de agosto de 2018, en la cual confirmó la sentencia apelada[5]. 5.
Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, mediante escrito del 21 de septiembre de 2018[6]. 6. A través de providencia del 10 de octubre de 2018[7], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, para lo cual argumentó que de la revisión de los requisitos se advierte que en el presente caso resulta improcedente el recurso, pues tratándose de una sentencia de contenido patrimonial, cuando el medio de control ejercido sea el de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, el numeral 1.º del artículo 257 del CPACA exige que la cuantía de las pretensiones de la demanda exceda 90 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de interposición y como en el presente caso se estimó en $29.178.182 no se configura este presupuesto. 7.
La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio recurso de queja[8]. Señaló que si la cuantía debe exceder los 90 smlmv, se puede ver con toda claridad que el valor de la condena al momento de la interposición del recurso supera dicho monto, por lo que resulta viable la concesión del mismo. 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 14 de diciembre de 2018[9], reiteró las consideraciones expuestas y además argumentó que cuando se trata de sentencias que no sean de carácter condenatorio, se debe acudir al valor de las pretensiones indicadas en la demanda para determinar la cuantía del interés para recurrir.
En consecuencia no repuso el auto y dispuso lo correspondiente para el recurso de queja. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de queja interpuesto contra el auto del 10 de octubre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual no se concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 del este último.
Aspectos normativos del recurso de queja. El artículo 245 del CPACA consagra el recurso de queja en los siguientes términos: «Artículo 245. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código.
Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil.» Es menester tener en cuenta que la finalidad del recurso de queja, para el caso que ahora nos ocupa, es permitir al superior funcional valorar los motivos por los cuales no se concedió el recurso de extraordinario de unificación de jurisprudencia, para determinar si estuvo bien o mal denegado, como lo expresa el artículo citado.
Ahora bien, debido a que el artículo 245 del CPACA remite al Código General del Proceso, para el trámite e interposición del recurso mencionado, el artículo 353 de dicho código indica: «Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.
Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.
El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso.[…]» Sobre el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia De acuerdo con el artículo 256 del CPACA el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin: «Artículo 256.
Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» En cuanto a su procedencia, causal, competencia y trámite en general, el CPACA se ocupa en los artículos 257 y siguientes.
En efecto, este recurso extraordinario fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta corporación, en atención a lo dispuesto por el artículo 258 del CPACA, razón por la cual su finalidad a voces del artículo 256 atrás transcrito, es asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia que desconozca el precedente vinculante y, cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
De este modo, puede concluirse que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia habilita que las sentencias judiciales proferidas por los tribunales administrativos, dictadas en única y segunda instancia, sean objeto de revisión por el Consejo de Estado a efectos de analizar si se apartaron de una sentencia con carácter vinculante como lo son las de unificación jurisprudencial[10].
Requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En este punto, es importante señalar que los requisitos que debe verificar el tribunal administrativo para proceder a la concesión de este recurso extraordinario, están regulados en los artículo 257, 260 y 261 del CPACA. En efecto, las exigencias que el legislador previó en las normas señaladas, están referidas a la naturaleza de la decisión impugnada, cuantía, legitimación y oportunidad.
En cuanto al primer requisito, esto es, la naturaleza de la decisión impugnada, resulta claro que solo son susceptibles de ser recurridas las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en única y segunda instancia. Igualmente están legitimados, según lo prescribe el artículo 260 del CPACA, tanto las partes como los terceros procesales que hayan resultado agraviados con la sentencia, con la precisión de que si la sentencia de segunda instancia es exclusivamente confirmatoria, no podrá interponer el recurso quien no apeló la sentencia de primer grado ni adhirió a la apelación de la otra parte, según el parágrafo del articulo indicado.
Otro requisito, el de la oportunidad, regulado en el artículo 261 del CPACA, prevé que el recurso debe interponerse, ante el tribunal administrativo que expidió la providencia, por escrito dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la sentencia impugnada. Ahora bien, como el requisito objeto de debate en el asunto bajo examen, está relacionado con la cuantía, se hará referencia a la reciente providencia de unificación de la sección segunda, donde se abordó entre otros aspectos, el presupuesto de la cuantía para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Excepción de inconstitucionalidad de la cuantía como requisito del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. La sección segunda del Consejo de Estado en providencia de unificación del 28 de marzo de 2019[11], al estudiar un recurso de queja analizó la concesión, procedibilidad y requisitos del recurso de extraordinario de unificación de jurisprudencia. En la referida decisión se abordó, entre otros, el tema específico de la cuantía para la concesión del recurso extraordinario, puntualmente se argumentó lo siguiente: « […] 67.
La Sala de Sección sostendrá la tesis, según la cual, el requisito de la cuantía exigido en materia laboral para el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contraviene los artículos 1, 2, 13 y 229 de la Constitución Política, lo que, por lo tanto, en el caso concreto, impone la inaplicación de esta exigencia por inconstitucional, proceder que tiene fundamento en el artículo 4 ejusdem, pues con base en la supremacía constitucional y el mandato de efectividad de los derechos de esta naturaleza es imperativo sostener la aplicación preferente de la norma de normas por sobre cualquier otra de inferior jerarquía que, en un determinado evento, le contraríe. […] 69.
En armonía con ello, es preciso señalar que el requisito legal que condiciona a una determinada cuantía el derecho que tienen las personas de acudir a la jurisdicción para que, a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se les aplique el precedente judicial y sus casos sean fallados atendiendo a criterios uniformes e iguales, socava el derecho constitucional y fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva, último que sumado a principios como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, cuyo amparo deviene del texto superior y de instrumentos normativos internacionales incorporados al orden interno, impone que, en la pugna con principios como la libertad de configuración normativa del legislador, la balanza se incline a favor del primero, siendo procedente remover los obstáculos que, por resultar excesivos, impiden su plena realización. […] 118.
En conclusión, se presenta una vulneración del derecho a la igualdad respecto de quienes satisfacen el requisito económico de la cuantía y quienes no lo hacen, debiéndose garantizar en términos equitativos la posibilidad de solicitar la aplicación de las sentencias de unificación por medio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin que, para tal fin interese el monto económico de la controversia. 119.
Por último, debe anotarse que el hecho de que se admita acudir a tal medio impugnatorio sin miramientos relativos a la cuantía, en nada afecta la finalidad de dicho mecanismo procesal, consistente en la preservación del precedente vertical, por el contrario, de esta forma se promueve tal propósito al garantizar que todos los usuarios de la administración de justicia puedan obtener la resolución de sus conflictos en condiciones uniformes, lo que sin duda alguna se proyecta en beneficio de algunos de los fines esenciales del Estado. […]» Como se observa, la sección segunda concluyó en la providencia en cita, que la exigencia de una determinada cuantía respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es contraria a la Constitución Política, en consecuencia, consideró que este requisito, tratándose de asuntos en materia laboral, debe inaplicarse, teniendo en cuenta que su exigencia se traduce en el desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.
La posición unificada, tiene su fundamento, entre otros argumentos, en que la interpretación de reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia en sentido material[12], por lo que la libertad de configuración del legislador debe ceder para favorecer la satisfacción de este derecho en cuanto a la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin sujeción a la cuantía. En atención a los presupuestos fácticos del caso concreto y teniendo en cuenta los postulados normativos y jurisprudenciales atrás expuestos, en el asunto bajo examen no hace falta que se satisfaga el requisito de la cuantía previsto en el artículo 257 del CPACA como quiera que mal podría una exigencia de naturaleza económica, minar el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva, del que pende la salvaguarda de otros principios constitucionales como la seguridad jurídica, la igualdad y la confianza legítima, tal como se sostuvo en la providencia de unificación[13].
De este modo, en aplicación de la posición unificada de esta sección, el despacho considera que no le asiste razón al tribunal al no conceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte demandante, por cuanto como atrás se explicó, en casos como el acá estudiado se debe inaplicar el requisito de cuantía equivalente a 90 salarios mínimos legales mensuales vigentes, de que trata el artículo 257, numeral 1 del CPACA.
En conclusión: Luego de inaplicar en el caso concreto el requisito de la cuantía previsto en el artículo 257 del CPACA, se estima mal denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que presentó la parte demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de agosto de 2018.
Concesión del recurso extraordinario. En cuanto a la interposición del recurso, el artículo 261 del CPACA prevé lo siguiente: «Artículo 261. Interposición. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta.
En el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este término, si el recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto.
La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si el recurso no comprende todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido.» Como se observa, existe una actuación que en principio debe ser adelantada por el tribunal administrativo, esto es la concesión del recurso así como dar traslado para que el recurrente proceda a sustentarlo.
Ahora bien, toda vez que el legislador previó la procedencia de la queja cuando no se conceda el recurso extraordinario, según lo señala el artículo 245 del CPACA y a su vez debe observarse para su trámite las normas consagradas en el Código General del Proceso artículos 252 y 253, resulta adecuado interpretar que la actuación que debe ser adelantada por el tribunal con respecto a la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, debe ser asumida por esta instancia, toda vez que cuando el superior estima indebida la denegación del recurso, debe admitirla y además comunicar su decisión al inferior.
En consecuencia, luego de inaplicar el requisito referido a la cuantía, como los demás requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se encuentran debidamente superados, tal como lo analizó el a quo en el auto del 10 de octubre de 2018, deberá por parte de esta instancia concederse el mismo. Así mismo, se ordenará correr traslado por veinte (20) días a la parte recurrente para que lo sustente.
Finalmente, por la secretaría de la sección comunicar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la presente decisión. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Inaplicar en el caso concreto el requisito de cuantía equivalente a 90 salarios mínimos mensuales legales mensuales vigentes de que trata el artículo 257, numeral 1, del CPACA, de conformidad con la posición unificada de esta sección. Segundo: Estimar mal denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Tercero: Conceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que presentó la señora María Olimpia García Figueredo contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de agosto de 2018. Cuarto: En atención al artículo 261 del CPACA correr traslado por veinte (20) días a la recurrente para que sustente el recurso extraordinario propuesto.
Quinto: Por la secretaría de la sección comunicar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la presente decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Consejero Ponente ----------------------- [1] Principio que se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. [2] Folios 31 a 53. [3] Folios 373 a 381. [4] Folios 384 a 390. [5] Folios 440 a 453. [6] Folios 456 a 460. [7] Folios 462 y 463. [8] Folios 465 a 467. [9] Folios 477 y 478. [10] Frente al punto el artículo 271 del CPACA señala: «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.» [11] Consejo de Estado, sección segunda, providencia de unificación CE-AUJ- 005-S2-2019 del 28 de marzo de 2019, radicado: 15001-23-33-000-2003-00605 01 (0288 – 2015) demandante: Jaime Eduardo Flechas Mejía. [12] Principio que se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. [13] Consejo de Estado, sección segunda, providencia de unificación CE-AUJ- 005-S2-2019 del 28 de marzo de 2019, radicado: 15001-23-33-000-2003-00605 01 (0288 – 2015) demandante: Jaime Eduardo Flechas Mejía.