IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - No se agotaron todos los mecanismos de defensa judicial / INCIDENTE DE NULIDAD POR INDEBIDA NOTIFICACIÓN DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA - Medio idóneo y eficaz [La Sala deberá] (…) verificar si (…) se satisfacen los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela; y, en caso afirmativo, como segundo aspecto determinar si las decisiones judiciales adoptadas por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrieron en la violación al debido proceso.
(…) Toda vez que en el presente caso no se cumple el requisito de subsidiariedad, ante la existencia de otro mecanismo judicial, como lo es el incidente de nulidad por indebida notificación, se concluye que la acción de tutela se torna improcedente. En ese sentido, se modificará la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Segunda - Subsección A, bajo el entendido que no se debía negar la solicitud de amparo sino que en su defecto se debió declarar la improcedencia del mecanismo constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02878-01(AC) Actor: ILUMINACIONES DE LA FRONTERA S.A.S. Demandado: JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CÚCUTA y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte accionante, contra la sentencia de 25 de julio de 2019, mediante la cual la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación negó la solicitud de amparo constitucional.
I.
ANTECEDENTES. 1.1. Solicitud de amparo. ILUMINACIONES DE LA FRONTERA S.A.S., promueve acción de tutela contra el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DE CÚCUTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, a efectos de lograr el amparo constitucional al debido proceso. Dicha garantía la considera socavada por las autoridades judiciales demandadas, en razón a que tuvieron por no contestada la demanda y adicionalmente rechazaron por extemporáneos los llamamientos en garantía realizados por la accionante. 1.2.
Hechos. En criterio de la Sala, los hechos relevantes para analizar el caso concreto son los siguientes:
1.2.1. HELÍ GARCÍA y OTROS promovieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del MUNICIPIO DE VILLA DEL ROSARIO, EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DE VILLA DEL ROSARIO EICVIRO E.S.P., e ILUMINACIONES DE LA FRONTERA S.A.S. 1.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Noveno Mixto Administrativo de Cúcuta, el cual por auto de fecha 22 de mayo de 2017 admitió la demanda, disponiendo la vinculación de los sujetos que conforman el extremo demandado, así como también la del Ministerio Público y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. 1.2.3.
La accionante en sede de tutela manifiesta que en el proceso de la referencia nunca se le notificó en debida forma el auto admisorio de la demanda, en la medida que no se recibió la comunicación al correo electrónico registrado ante la Cámara de Comercio. 1.2.4. Pese a la mencionada situación, ILUMINACIONES DE LA FRONTERA S.A.S., radicó ante el Juzgado de Conocimiento memorial de contestación de la demanda, así como también presentó solicitud de llamamiento en garantía de SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A., y AXA COLPATRIA SEGUROS S.A. 1.2.5.
La titular del Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Cúcuta, por auto de fecha 22 de noviembre de 2017 se declaró impedida para seguir conociendo del asunto, el cual fue aceptado por su homónimo el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cúcuta. 1.2.6. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cúcuta por auto de fecha 15 de marzo de 2018, dispuso negar la solicitud de llamamiento en garantía realizada por ILUMINACIONES DE LA FRONTERA S.A.S., a SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A., y AXA COLPATRIA SEGUROS S.A., lo anterior por cuanto el término para hacer uso de dicha opción había fenecido. 1.2.7.
La anterior decisión fue objeto de recursos de reposición y subsidiario de apelación, el primero de ellos rechazado por improcedente, en sentir del Juzgado de Conocimiento, por auto de 17 de mayo de 2018; y el segundo, confirmado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por auto de 22 de mayo de 2019. 1.2.8. El recurso promovido por la parte accionante al interior del proceso ordinario, expuso que ellos no habían recibido la comunicación al correo electrónico establecido para tales efectos.
Sino que recibieron el oficio en físico en la dirección de notificaciones indicada en la demanda, circunstancia por la cual, el término vencía el día 13 de septiembre de 2017. 1.2.9. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró que en el presente caso: “…que la notificación electrónica se realizó de manera correcta, teniendo en cuenta que el correo electrónico que se encuentra en el (fl.278) es el correo electrónico de ALUMBRADO PÚBLICO DE VILLA DEL ROSARIO.
Por tanto, el término de traslado de la demanda debió iniciar a partir del día 13 de junio de 2017, contando con 55 días hábiles para realizar la respectiva contestación, contando sólo hasta el día 6 de septiembre de 2017 para presentar el llamamiento, al haberlo presentado el día 12 de septiembre, este se entiende como extemporáneo en los términos de la Ley 1437 de 2011.” 1.3.
Sustento de la vulneración. En criterio del accionante, en la medida que no fue notificado en debida forma del auto admisorio de la demanda, puesto que dicho acto procesal se materializó en una dirección de correo electrónico que no aparece registrada en el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio. Conforme lo anterior, tanto el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cúcuta como el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, incurrieron en defecto procedimental por desconocimiento de las normas procesales que regulan la notificación del auto admisorio de la demanda y, en consecuencia, erraron al momento de realizar el cómputo del término para contestar la demanda y realizar los llamamientos en garantía. 1.4.
Pretensiones. Con base en los hechos antes planteados, la parte accionante solicita se accedan a las siguientes pretensiones: “PRIMERA. Se tutele el debido proceso esgrimido por mi representada. SEGUNDA. Se tenga por contestada la demanda en tiempo y presentados dentro del término legal los llamamientos en garantía que fueron radicados en la misma fecha.
TERCERA. Como consecuencia de lo anterior se revoquen los autos de fecha 22 de mayo de 2019 notificado por estados el día 24 de mayo de 2019 emitido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER y 15 de marzo de 2018 notificado por estados el 16 de marzo de 2018 emitido por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DE CÚCUTA y en su lugar se disponga la admisión de los correspondientes llamamientos en garantía respecto de SEGUROS GENERALES SURAMERICANA y AXA COLPATRIA.” 1.5.
Trámite en primera instancia. 1.5.1. Por auto de 26 de junio de 2019 el Magistrado Ponente admitió la acción de tutela de la referencia, disponiendo la notificación de las autoridades judiciales accionadas, y la vinculación de los sujetos procesales al interior del proceso de reparación directa. En igual sentido, ordenó vincular a las sociedades llamadas en garantía, dadas las implicaciones que eventualmente pudiera llegar a tener el fallo de tutela.
Se destaca que ningún sujeto demandado o vinculado al trámite realizó manifestación alguna. 1.5.2. La instancia concluyó por sentencia de 25 de julio de 2019, en la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo formulado en razón a que el auto admisorio de la demanda le fue notificado a la empresa de Alumbrado Público de Villa del Rosario, de la cual Iluminaciones de la Frontera S.A.S., es concesionario de aquella y, por ende, es válida tal notificación. En ese sentido, las decisiones judiciales reprochadas en sede constitucional se encuentran acordes con el ordenamiento jurídico y no configuraron una vía de hecho. 1.5.3.
La accionante, inconforme con la anterior decisión, radicó escrito de impugnación en el cual pone en evidencia que el correo electrónico de la empresa de Alumbrado Público de Villa del Rosario, esto es a.p.villadelrosario@hotmail.com, no corresponde al consignado en el registro mercantil; así como tampoco se tiene por demostrado de donde surgió tal dirección de correo electrónico.
II. CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 25 de julio de 2019 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico. En el presente caso se debe verificar si, con base en los argumentos establecidos en el escrito de impugnación, la decisión proferida en primera instancia debe ser confirmada, modificada o revocada. Para lo cual se debe establecer en primer lugar si en el presente caso se satisfacen los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela; y, en caso afirmativo, como segundo aspecto determinar si las decisiones judiciales adoptadas por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrieron en la violación al debido proceso. 2.3.
Acción de tutela contra providencias judiciales. En tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales se debe indicar como primera medida que la Corte Constitucional, en virtud de la sentencia C-590 de 2005[1] estableció los requisitos de procedibilidad de la misma. En ese sentido, la mencionada decisión indicó: “En ese marco, los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales han sido desarrollados por la doctrina de esta Corporación tanto en fallos de constitucionalidad, como en fallos de tutela.
Esta línea jurisprudencial, que se reafirma por la Corte en esta oportunidad, ha sido objeto de detenidos desarrollos. En virtud de ellos, la Corporación ha entendido que la tutela sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro de estos pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto.” Dicha decisión consignó que los requisitos generales para la interposición de la acción de tutela son: i) Que la cuestión objeto de debate en sede de tutela tenga relevancia constitucional, ii) Que la parte accionante haya hecho uso de todos los mecanismos, bien sea ordinarios o extraordinarios, para la defensa judicial de sus derechos, requisito denominado subsidiariedad iii) Que se cumpla el requisito de inmediatez, traducido en la razonabilidad de tiempo que debe existir entre la decisión judicial cuestionada y la interposición de la acción de tutela, iv) Que en tratándose de yerros de raigambre procesal, se debe establecer la incidencia del mismo en la suerte del proceso, no basta con la anomalía sino que la misma debe tener trascendencia v) Que el accionante identifique tanto los hechos que sirven de fundamento como los derechos que se consideran conculcados; y vi) Que la acción de tutela no recaiga sobre una sentencia de tutela.
En lo que refiere a los requisitos especiales, también denominados vías de hecho, la Corte Constitucional ha indicado que éste debe quedar palmariamente demostrado en el proceso y son los siguientes: i) Defecto orgánico, que refiere específicamente a que el funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo; ii) Defecto procedimental absoluto, que es la actuación judicial que no se encuentra amparada por el propio ordenamiento jurídico; iii) Defecto fáctico, que se refleja en un yerro del juez frente a los medios de prueba; iv) Defecto material o sustantivo, en el que el juez al momento de resolver el caso lo hace atendiendo una norma que no resultaba aplicable; v) Error inducido, en el cual la decisión del juez tiene su génesis la actuación irregular bien sea de una entidad pública o un particular; vi) Decisión sin motivación, en el cual el juez no justifica o explica las razones que le permiten tomar una determinación; vii) Desconocimiento del precedente, en los eventos que la autoridad judicial al momento de tomar la decisión judicial no atiende la jurisprudencia del órgano judicial de cierre; y viii) Violación directa de la Constitución, frente a las reglas o principios que ésta establece y no son tenidos en cuenta.
A su turno, el Consejo de Estado a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó el criterio de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, acogiendo en integridad los argumentos plasmados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. En ese sentido indicó: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[2] En suma, la prosperidad de la acción de tutela requiere como primera medida, el cumplimiento de los requisitos adjetivos o generales de procedencia de la misma, los cuales permiten al juez constitucional abordar el fondo del asunto; como segundo aspecto, se debe identificar de manera contundente cual o cuales fueron los yerros cometidos por la autoridad judicial y que dan lugar a la configuración de una vía de hecho; y, por último, es necesario que la vía de hecho tenga la suficiencia necesaria para dar por sentado la violación de los derechos fundamentales. 2.4.
Caso concreto. En el presente asunto, habrá de modificarse la decisión de primera instancia, en atención a que el accionante en sede de tutela contaba con otros mecanismos judiciales para lograr la salvaguarda de sus derechos fundamentales. Nótese que el reparo acá planteado por el accionante se traduce en la indebida notificación que se le hizo del auto admisorio de la demanda, el cual data del 22 de mayo de 2017 por cuanto se realizó a una dirección de correo electrónico que no corresponde a la establecida en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Cúcuta.
El acto de notificación del auto admisorio de la demanda, reviste una trascendencia vital en el curso normal del proceso, puesto que a través del mismo se logra el regular entrabamiento de la litis y se permite a la parte demandada hacer uso del derecho de defensa. Al respecto la Corte Constitucional ha indicado: “La Corte ha mantenido una sólida línea jurisprudencial, en el sentido de que la notificación, en cualquier clase de proceso, se constituye en uno de los actos de comunicación procesal de mayor efectividad, en cuanto garantiza el conocimiento real de las decisiones judiciales con el fin de dar aplicación concreta al debido proceso mediante la vinculación de aquellos a quienes concierne la decisión judicial notificada, así como que es un medio idóneo para lograr que el interesado ejercite el derecho de contradicción, planteando de manera oportuna sus defensas y excepciones.
De igual manera, es un acto procesal que desarrolla el principio de la seguridad jurídica, pues de él se deriva la certeza del conocimiento de las decisiones judiciales.”[3] En ese sentido, el legislador fue cauto al redactar la disposición que regula la notificación de la primera providencia con la que se da inicio a un proceso, estableciendo en el artículo 199 del CPACA: “Art. 199: El auto admisorio de la demanda y el mandamiento de pago contra las entidades públicas y las personas privadas que ejerzan funciones propias del Estado se deben notificar personalmente a sus representantes legales o a quienes estos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, o directamente a las personas naturales, según el caso, y al Ministerio Público, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo 197 de este código.
De esta misma forma se deberá notificar el auto admisorio de la demanda a los particulares inscritos en el registro mercantil en la dirección electrónica por ellos dispuesta para recibir notificaciones judiciales. El mensaje deberá identificar la notificación que se realiza y contener copia de la providencia a notificar y de la demanda. Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.
El secretario hará constar este hecho en el expediente. En este evento, las copias de la demanda y de sus anexos quedarán en la secretaría a disposición del notificado y el traslado o los términos que conceda el auto notificado, sólo comenzarán a correr al vencimiento del término común de veinticinco (25) días después de surtida la última notificación. Deberá remitirse de manera inmediata y a través del servicio postal autorizado, copia de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio, sin perjuicio de las copias que deban quedar en el expediente a su disposición de conformidad con lo establecido en este inciso.
En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción en donde sea demandada una entidad pública, deberá notificarse también a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los mismos términos y para los mismos efectos previstos en este artículo. En este evento se aplicará también lo dispuesto en el inciso anterior. La notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se hará en los términos establecidos y con la remisión de los documentos a que se refiere este artículo para la parte demandada.” Con base en lo anterior, el epicentro del asunto se contrae en determinar qué mecanismo judicial estableció la ley para amparar a aquellos sujetos que no fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda, lo cual impone analizar el régimen de nulidades.
Las nulidades desde el ámbito procesal se constituyen en la sanción establecida en la Ley por la inobservancia de las normas que rigen el curso normal de los procesos; las cuales, conforme lo establece el artículo 208 del CPACA[4], coinciden con las establecidas en el CGP en su artículo 133 y que son: “El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (..) 8.
Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece.” Puestas de ese modo las cosas, se concluye que ILUMINACIONES DE LA FRONTERA S.A.S., contaba con otro mecanismo judicial que es útil e idóneo para plantear su controversia de cara a la notificación del auto admisorio de la demanda, traducido en la promoción de un incidente de nulidad ante el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cúcuta, el cual se debió realizar en los términos de que trata el artículo 209 CPACA que dispone: “Solo se tramitarán como incidente los siguientes asuntos: (…) 1.
Las nulidades del proceso.” 2.5. Conclusión. Toda vez que en el presente caso no se cumple el requisito de subsidiariedad, ante la existencia de otro mecanismo judicial, como lo es el incidente de nulidad por indebida notificación, se concluye que la acción de tutela se torna improcedente. En ese sentido, se modificará la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Segunda – Subsección A, bajo el entendido que no se debía negar la solicitud de amparo sino que en su defecto se debió declarar la improcedencia del mecanismo constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 25 de julio de 2019, proferida por la Sala Segunda – Subsección A de esta Corporación, que negó las pretensiones al interior del trámite de acción de tutela, para en su lugar declarar IMPROCEDENTE la solicitud de amparo conforme lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Por conducto de Secretaría DEVOLVER el expediente 54-001-33-40-009- 2016-01188-00 con destino al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cúcuta.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA. Magistrado. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] En torno al tema de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe indicar que la misma ha tenido una evolución al interior de la Corte Constitucional.
En ese sentido la doctrina ha indicado lo siguiente: “Para reconstruir esa trayectoria presento cinco etapas. La primera es la etapa fundacional, que va de 1991 a 1994 y abarca el origen de la figura, las normas que sirvieron de fundamento y la jurisprudencia inicial de la Corte Constitucional (i). El segundo periodo va de 1994 a 1996 y se materializa en la primera formulación dogmática de la vía de hecho y sus cuatro modalidades iniciales (ii), que luego darán paso a un tercer momento, en el que se enuncia un “test” para vías de hecho, comprendido entre 1996 y 2005 (iii).
La cuarta etapa está marcada por la expedición de la sentencia C-590 de 2005, que enuncia las causales generales y especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, que en buena parte constituye el “estado del arte” de la figura (iv), para finalmente describir cómo procede la acción en el Consejo de Estado y cuál es la posición anacrónica de la Corte Suprema de Justicia (v).” QUINCHE RAMÍREZ, Manuel F. La acción de tutela.
Tercera edición. Editorial Temis 2007. Pág.268. [2] Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 31 de julio de 2012, expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. M.P. GARCÍA GONZÁLEZ, María Elizabeth. [3] Sentencia C-670 de 2004. M.P. VARGAS HERNÁNDEZ, Clara Inés. [4] Serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil y se tramitarán como incidente.