RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión tomada en audiencia inicial que declaró no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO Y MATERIAL – Diferencias / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO POR PASIVA – No probada respecto de la Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio Villavivienda en tanto que las pretensiones están dirigidas a obtener un reconocimiento de perjuicios de su parte [S]e ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demanda -legitimación material-.
Sobre este último asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos: “[…] Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.” En el anterior contexto, encuentra la Sala que le asiste razón al Tribunal de primera instancia, en tanto tuvo por acreditada la legitimación de hecho por pasiva de la Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda -, ya que de los hechos y las pretensiones de la demanda se advierte que ésta está dirigida a que se ordene como restablecimiento del derecho “[…] el reconocimiento de los perjuicios materiales causados por la inacción judicial del Agente Especial Interventor (Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda -) […].
Ahora bien, conviene aclarar que el presente es un pronunciamiento frente a la legitimación de hecho de la empresa demandada, pues la legitimación material por pasiva solo puede verificarse luego de recaudas todas las pruebas solicitadas por ambos extremos procesales y agotadas las etapas correspondientes del proceso. Por consiguiente, el Despacho confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Clases / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL - Concepto Esta Corporación ha sostenido que “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona, como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-. […] Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material.
Al respecto precisó: i) La de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada.” NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Tercera, de 10 de diciembre de 2018, Radicación 05001-23-31-000-2009-00485-01, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico; de 16 de mayo de 2019, Radicación 25000-23-26- 000-2011-00438-01, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; y de 28 de junio de 2019, Radicación 05001-23-33-000-2015-00397-01, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 50001-23-33-000-2016-00340-01 Actor: YAZMÍN INDIRA CALDAS LUJÁN Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Y OTRO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Recurso de apelación contra el auto que negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva AUTO El Despacho decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda – contra el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el día 18 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Meta[1], mediante el cual se negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por dicha Empresa. 1.- Antecedentes El 24 de mayo de 2016[2], a través de apoderado judicial, los señores Yazmin Indira Caldas Lujan, Frank Giovani Caldas Lujan y Juval Enrique Castro Parra, en su calidad de asociados de la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América – Corporación Casa-, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Los demandantes formularon en su escrito las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0071 del 22 de mayo de 2015, por la cual se ordenó la intervención mediante la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de CORPOCASA por parte del Municipio de Villavicencio. SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No, 0197 del 1 de octubre de 2015, notificada personalmente el 28 de octubre de 2015, mediante la cual fue resuelto el recurso de reposición contra la referida Resolución 081 de 2015, donde se resolvió no reponer y confirmar la decisión inicialmente adoptada por el Municipio de Villavicencio.
TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0103 del 1 de junio de 2015, mediante la cual se designó como Agente Especial Interventor a la Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – VILLAVIVIENDA. CUARTA: Como resultado de la ilegalidad de los actos administrativos antes mencionados se proceda a declarar como restablecimiento del derecho lo siguiente: a. El valor indeterminado pero determinable correspondiente al avalúo comercial actualizado de todos los bienes inmuebles propiedad de CORPOCASA, transferidos mediante la Escritura Pública 7211 de 2015 al Departamento del Meta, suma que se estima preliminarmente en dieciocho mil quinientos millones de pesos m/cte.
($18.500.000.000). b. El reconocimiento de los perjuicios materiales correspondientes a la diferencia del cierre financiero para la ejecución del proyecto Urbanización de Pinares de Oriente, entre el año 2009 (Acta de inicio del 25 de febrero de 2010) y la fecha suscripción del otrosí al Convenio que reanudó la ejecución del citado convenio, esto es la suma de cinco mil millones de pesos m/cte.
($5.000.000.000) c. El reconocimiento de los perjuicios económicos ocasionados por la intervención forzosa por parte del Municipio para el desarrollo del Convenio No. 2010 de 2009, celebrado entre el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta y CORPOCASA para la ejecución del proyecto Urbanización Pinares de Oriente, correspondientes a los gastos administrativos en los que incurrió la Corporación para iniciar el proceso constructivo, en especial los costos administrativos generados por mayor permanencia en obra y los generados por el tiempo transcurrido adicional sin poder ejecutar el proyecto, perjuicios que ascienden a la suma de cinco mil trescientos sesenta y dos millones seiscientos sesenta y siete mil trescientos diecisiete pesos m/cte.
($5.362.667.317). d. El reconocimiento de los perjuicios económicos por no impetrar la acción contractual para el cumplimiento del Convenio 091 del 26 de noviembre de 2010 suscrito por CORPOCASA con el Departamento del Casanare, perjuicio que asciende a la suma de dos mil seiscientos veintiocho millones novecientos noventa y ocho mil quinientos nueve pesos m/cte.
($2.628.998.509). e. El reconocimiento de los perjuicios económicos por no impetrar la acción contractual para el cumplimiento del Convenio No. 1935 de 2009, celebrado entre el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta y CORPOCASA, perjuicio que asciende a la suma de tres mil seiscientos setenta y siete millones cuatrocientos treinta y dos mil cuatrocientos cincuenta y dos pesos m/cte.
($3.677.432.452). f. El reconocimiento de los perjuicios económicos por no impetrar la acción contractual para el cumplimiento del Convenio No. 1406 de 2009, celebrado entre el Departamento del Meta, el Fondo de Vivienda de Interés Social del Departamento del Meta y CORPOCASA, perjuicio que asciende a la suma de tres mil setecientos setenta y cuatro millones seiscientos cincuenta y siete mil ciento diez pesos m/cte.
($3.774.657.110). g. El reconocimiento de los perjuicios materiales causados por la inacción judicial del Agente Especial Interventor de los procesos judiciales respecto de los Convenios a los que se refieren los numerales 4.1., 4.2. y 4.3. en razón al pago del siniestro que efectuó Condor S.A. Compañía de Seguros Generales, pago que en la actualidad por estar caducada la acción se encuentra en firme y está en trámite la acción de recobro contra los garantes de la Corporación que a saber son: Corpocasa y Oscar Fernando Mendoza Parra, suma que asciende a nueve mil ciento cuarenta y nueve millones veintisiete mil quinientos veinte pesos m/cte.
($9.149.027.520) h. Los intereses moratorios sobre los recursos congelados por la Gobernación del Meta desde el año 2012, por valor de seis mil millones de pesos m/cte. hasta la fecha del giro que la Gobernación efectuó a Corpocasa en Agosto de 2015 una vez materializada la intervención. QUINTA: El pago deberá ordenarse debidamente indexado, incluyendo intereses de mora causados desde la fecha en que materializo la transferencia de la venta de los inmuebles en la escritura pública 7211 de 2015.
SEXTA: Se condene en costas y gastos del proceso al demandado por ser flagrante y evidente la grosera violación del principio de legalidad que debe atender cada acto administrativo.” Por auto de 22 de septiembre de 2016[3], el Tribunal Administrativo del Meta admitió la demanda. La Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda -, en el escrito de contestación de la demanda[4], propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, aduciendo que “[…] los tres actos demandados son proferidos por el Municipio de Villavicencio, entidad territorial, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, en los cuales la entidad Villavivienda no participó ni actuó en su elaboración ni expedición. En otros términos, los actos demandados no comprometen la voluntad administrativa de la entidad Villavivienda, [pues] no ejerció función administrativa en ninguno de ellos y tan solo es destinataria de los efectos del acto contenido en la resolución 103 de 2015 en la cual se designó como agente especial interventor a Villavivienda, lo que no puede entenderse como que intervino en la expedición de los actos demandados, pues claramente se diferencia la entidad que profiere el acto, de la entidad que es destinataria del acto.” Agregó igualmente que, “[…] la confusión del demandante se concreta en que una situación es la legitimación por pasiva, es decir, en contra de quien se puede formular la pretensión anulatoria y resarcitoria y otra el interés directo que un tercero puede tener en el proceso, ese si en cabeza de Villavivienda.
En efecto, Villavivienda tiene un interés en las resultas del proceso, porque los efectos de la decisión impactaran en su actuar como interventor designado, pero tal circunstancia no supone la existencia del presupuesto material para proferir sentencia en contra de Villavivienda.” 2.- El auto apelado El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 18 de julio de 2018, negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda -, con fundamento en que, “[…] la excepción de falta de legitimación en la Causa por Pasiva planteada por VILLAVIVIENDA, debe ser resuelta con el fondo del asunto y no en esta etapa procesal, teniendo en cuenta que esta entidad accionada está legitimada desde el punto de vista formal, en razón a que los demandantes, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consideraron que es esta entidad quien debe reconocer los perjuicios que reclaman, materializado dicha relación en las pretensiones formuladas.” Precisó, finalmente que, “[…] En cuanto a la falta de legitimación de los extremos desde el punto de vista material, se advierte que la misma hace referencia a la participación real y concreta de las partes en el hecho que dio origen a la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, situación que debe analizarse en la sentencia, siendo esta la razón para que solo después del debate probatorio se analice y resuelva si VILLAVIVIENDA participó en los hechos y, por ende, debe responder.” 3.- El recurso de apelación La Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda - interpuso recurso de apelación contra el anterior auto[5], en el que adujo que no participó en la expedición de los actos administrativos cuestionados y que la Empresa tiene interés directo en las resultas del proceso al ser el Agente especial interventor de la entidad Corpocasa, advirtiendo que lo mismo no supone que se dan los presupuestos para emitir una sentencia en contra de ella, en calidad de demandada.
De otro lado, se refirió a la diferencia existente entre el tercero con interés directo –calidad que dice tener la empresa en el presente asunto- y el litisconsorte necesario, acudiendo para ello a citas de doctrina. 4.- Traslado del recurso 4.1. La parte demandante indicó que el recurso de apelación debe ser declarado improcedente, toda vez que el auto impugnado no hace parte de las providencias que son susceptibles de este recurso, de conformidad con lo previsto en el artículo 243 del CPACA.
Adujo que, en caso de hacerse un estudio de fondo del recurso, el mismo debe dar lugar a confirmar la decisión impugnada, toda vez que en momento alguno se desestimaron los argumentos señalados en la providencia cuestionada y, en todo caso, formalmente la empresa en estos momentos se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 4.2. El Agente del Ministerio Público manifestó que, conforme a lo dispuesto en el inciso final del numeral 6º del artículo 180 del CPACA, el recurso de apelación es procedente contra la decisión aquí cuestionada, y precisó que para resolver sobre la legitimación por pasiva de la Empresa Villavivienda se debe agotar el debate probatorio, razón por la cual está de acuerdo en que esta controversia sea definida al resolver de fondo del asunto, teniendo en cuenta, además, que para este momento –de acuerdo con los actos acusados- es evidente la relación existente entre el Municipio de Villavicencio y la citada empresa. 5.- Consideraciones Esta Corporación[6] ha sostenido que “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona, como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.
En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.” Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. Al respecto precisó: i) La de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada.[7]” (Negrillas originales) De igual forma, se ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demanda -legitimación material-.
Sobre este último asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado[8] se ha pronunciado en los siguientes términos: “La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, de tal suerte que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.
A su vez, la legitimación material es condición necesaria –aunque no suficiente-para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.” (Negrilla fuera de texto) En el anterior contexto, encuentra la Sala que le asiste razón al Tribunal de primera instancia, en tanto tuvo por acreditada la legitimación de hecho por pasiva de la Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda -, ya que de los hechos y las pretensiones de la demanda se advierte que ésta está dirigida a que se ordene como restablecimiento del derecho “[…] el reconocimiento de los perjuicios materiales causados por la inacción judicial del Agente Especial Interventor (Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda -) de los procesos judiciales respecto de los Convenios a los que se refieren los numerales 4.1.,4.2. y 4.3., en razón al pago del siniestro que efectuó Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales, pago que en la actualidad por estar caducada la acción se encuentra en firme y está en trámite la acción de recobro contra los garantes de la Corporación que a saber son: Corpocasa y Oscar Fernando Mendoza Parra, suma que asciende a nueve mil ciento cuarenta y nueve millones veintisiete mil quinientos veinte pesos m/cte.
($9.149.027.520)” Ahora bien, conviene aclarar que el presente es un pronunciamiento frente a la legitimación de hecho de la empresa demandada, pues la legitimación material por pasiva solo puede verificarse luego de recaudas todas las pruebas solicitadas por ambos extremos procesales y agotadas las etapas correspondientes del proceso. Por consiguiente, el Despacho confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda -.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el día 18 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio – Villavivienda -, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y Cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 967 a 978 del expediente. [2] Folios 1 a 18 del expediente. [3] Folios 470 y 471 del expediente. [4] Contestación radicada el 23 de marzo de 2017 (Folios 895 a 928 del expediente). [5] Minuto 19:43 de la grabación en CD de la audiencia inicial que obra en el expediente. [6] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 16 de mayo de 2019. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00438-01(47649). [7] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 28 de junio de 2019. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00397-01(57565). [8] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 10 de diciembre de 2018. Consejero Ponente: Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00485-01(47697).