IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / ADECUACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [C]uando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo, por regla general, el mecanismo para ejercer su revisión y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

A pesar de lo anterior, también resulta pertinente mencionar que en algunas situaciones esta Corporación ha aceptado que el medio de control de reparación directa procede para obtener la reparación de perjuicios producidos por un acto administrativo. Tal sería el caso del daño especial producido por un acto general. […] Como se puede evidenciar, pese a los nuevos argumentos introducidos en el recurso de apelación, en el presente proceso la demanda está destinada a cuestionar y controvertir la legalidad de unos actos administrativos conocidos por los demandantes y que se ejecutaron, y no un daño especial derivado de una actuación legal y legítima de la administración municipal. […] Por lo anterior, fue acertado que el a quo adecuara el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, al juicio de legalidad de la actuación materializada con la expedición de unos actos administrativos de carácter particular y, por ende, en el sub lite la caducidad tiene que ser examinada conforme a las reglas procedimentales de dicho medio de control. […] Ahora, una vez constatado por la Sala que la adecuación del medio de control realizada por el a quo fue válida, corresponde determinar si ha operado o no el fenómeno de la caducidad, teniendo en cuenta que según el literal d) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 la demanda en la que se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

Así las cosas, se advierte que el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a la notificación de la Resolución […] -que puso fin a la actuación de cierre definitivo del establecimiento de comercio- (notificada el 26 de marzo de 2015), por lo que el término máximo para presentar la demanda venció el 27 de julio de 2015, de ahí que la demanda presentada el 11 de julio de 2017 se encuentre caducada sin importar la solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante la Procuraduría General de la Nación el 20 de abril de 2017.

En esa medida, la Sala confirmará la decisión del a quo por considerar que, en efecto, el medio de control procedente en el sub lite se encuentra caducado. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / APLICACIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio -actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otros- el legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que respecta a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado.

Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa.

Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A.- indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella.

Por otro lado, según lo establecido en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que, en principio, este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos.

No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 140 DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Si bien es cierto que los medios de control […] -reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho- tienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito reparatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos.

Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En este orden, resulta relevante que por disposición del legislador, la técnica para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho varía en razón a la pretensión de anulación de un acto administrativo, ya que a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable que se invoquen las normas violadas y se explique el concepto de violación -numeral 4 del artículo 162 del C.P.A.C.A.-.

Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio poseen otras diferencias relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, entre las cuales se destacan respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente -numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado -numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A., aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL De otro lado, se advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo.

Conforme a los anteriores argumentos, se desprende que existen tanto diferencias sustanciales como procesales en lo que respecta a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se advierten distintas i) las causas que habilitan su ejercicio, ii) las formalidades requeridas para su presentación y iii) el término de caducidad previsto por la ley para cada una de ellas.

A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa en situaciones en las que están de por medio actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad -daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.

MEDIDA DE REPARACIÓN DEL DAÑO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO ESPECIAL [S]e persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas. En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado.

Puede observarse que en este caso no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, por el contrario, se admite que este se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no se está en la obligación de soportar. En estos eventos, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”.

En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad.

En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. REPARACIÓN DE PERJUICIOS / ACTO ADMINISTRATIVO REVOCADO / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La segunda hipótesis en la cual se ha aceptado la procedencia del medio de control de la reparación directa se da cuando el daño ha sido producto de un acto administrativo general que ha sido revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados se encontraba cobijado por una presunción de legalidad pero, con posterioridad, deviene en antijurídico en razón a que la administración o la jurisdicción reconocen que el mismo era ilegal, siendo retirado del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desapareciendo el deber de los administrados de soportar sus efectos.

Sin embargo, en este caso se ha precisado que solo procede el medio de control de reparación directa cuando entre el daño antijurídico alegado y el acto administrativo general no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, ya que de ser así estaríamos ante una situación jurídica posiblemente consolidada.

Lo anterior por cuanto la nulidad del acto administrativo general no implica que automáticamente opere el decaimiento o sobrevenga la nulidad de los actos administrativos particulares frente a los cuales no existió oposición, esto debido a que los mismos mantienen su presunción de legalidad a pesar de desaparecer con posterioridad los fundamentos jurídicos que los soportaban.

INEJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO IRREGULAR / CONFIGURACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO El tercer supuesto bajo el cual procede de manera excepcional el medio de control de reparación directa tiene que ver con aquellos casos en los cuales se alega que la causa del perjuicio no es propiamente el acto sino su ejecución irregular, evento en el cual se configura una operación administrativa ilegal cuya indemnización puede ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo sino los daños causados con su cumplimiento defectuoso o irregular.

Sobre el particular es pertinente indicar que existe una operación administrativa ilegal cuando, por ejemplo, se va más allá de la orden emitida y se excede de lo ordenado en detrimento directo del afectado, tal como sucede en el evento en que se expide un acto administrativo que ordena demoler el segundo piso de un edificio y, erradamente, se derriba toda la edificación, situación que da lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden ser reclamados a través del ejercicio del medio de control de reparación directa.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto del año dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 23001-23-33-000-2017-00336-01(61672) Actor: ÁNGELO ARMANDO MORALES ESGUERRA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE MONTERÍA – SECRETARÍA DE GOBIERNO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - LEY 1437 DE 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la providencia del 18 de enero de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control (fol. 68 - 69, c.ppl).

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Córdoba el 11 de julio de 2017, el señor Ángelo Armando Morales Esguerra y otros, actuando a través de apoderado, formularon demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del municipio de Montería – Secretaría de Gobierno, en la que se plantearon las siguientes pretensiones (fol. 1 – 21, c.1): “PRIMERO: Declárese que el MUNICIPIO DE MONTERÍA, es responsable administrativamente por el daño causado a los demandantes ÁNGELO ARMANDO MORALES ESGUERRA (propietario del establecimiento de comercio SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA), FRANCIA HELENA OLAYA HERNÁNDEZ, actuando en nombre y representación de su menor hija ALEJANDRA MORALES OLAYA, EDIWALTER MORALES OLAYA y ANGIE LILIANA MORALES OLAYA, por los perjuicios causados como consecuencia del SELLAMIENTO DEFINITIVO del establecimiento de comercio denominado SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA, ordenado mediante Resolución No. 0041 adiada el 28 de noviembre de 2014 y materializado este sellamiento definitivo el día 21 de abril de 2015 mediante Acta de Inspección de Policía.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, Condénese al MUNICIPIO DE MONTERÍA, a pagar al señor ÁNGELO ARMANDO MORALES ESGUERRA, en calidad de víctima, por concepto de perjuicios Materiales en la modalidad de Lucro Cesante Consolidado y Futuro: (…)

TERCERO: Condénese a pagar al MUNICIPIO DE MONTERÍA, a favor de los demandantes por concepto de DAÑOS MORALES, los salarios mínimos legales mensuales que a continuación se indican (…).

CUARTO: Condénese a pagar al MUNICIPIO DE MONTERÍA, a favor de los demandantes por concepto de DAÑO A LA VIDA EN RELACIÓN, los salarios mínimos legales mensuales que a continuación se indican (…)”. 2. En síntesis, los hechos y circunstancias que se adujeron en la demanda fueron los siguientes: 2.1. La parte demandante manifestó que el establecimiento de comercio “SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA”, con Cámara de Comercio desde 1998, funcionaba en la calle 31#3-66 del municipio de Montería y tenía como actividad comercial la venta de carnes y productos de mar, frutas, verduras, abarrotes, productos agrícolas y electrodomésticos. 2.2.

De igual forma adujo el demandante que desde el año 2002, el mencionado establecimiento poseía certificación de la Oficina de Planeación Municipal para uso comercial del suelo. 2.3. Se explicó en la demanda que, con ocasión a la expedición del Acuerdo Municipal 029 de 2010, mediante el cual se actualizó y ajustó el POT del municipio de Montería, se prohibió el funcionamiento de expendios de carne entre las calles 23 a 41 y carreras 1ª a 7ª (artículo 56), área donde se encontraba el establecimiento de comercio antes mencionado. 2.4.

Sin embargo, según los demandantes, la precitada norma señalaba como excepción los supermercados y los hipermercados, es decir, aquellos sitios de venta al público con otras actividades comerciales distintas a la venta exclusiva de carnes. 2.5. Debido a la prohibición introducida en el POT, algunos ciudadanos afectados presentaron acción de tutela, la cual fue conocida por el Juzgado Segundo Municipal para Adolecentes de Montería, autoridad judicial que el 13 de enero de 2014 emitió sentencia en la que ordenó al municipio de Montería que elaborara un plan de acción con los comerciantes afectados con la medida que permitiera la reubicación de sus establecimientos de comercio. 2.6.

Pese a lo anterior, el municipio de Montería, con base en el Acuerdo 029 de 2010, expidió el 28 de noviembre de 2014 un acto administrativo siguiendo el procedimiento previsto en la Ley 232 de 1995, reglamentada por el Decreto 1897 de 2008, en el que decidió el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado “SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA”. 2.7.

Sobre este punto adujo la parte demandante que la autoridad municipal no tuvo en cuenta la certificación de uso del suelo con la que contaba desde el año 2002, la cual no había sido objeto de revocatoria directa. II. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 18 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Córdoba rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control.

El a quo consideró que en el presente caso la fuente del daño se encontraba en los actos administrativos que habían dispuesto el cierre definitivo del establecimiento de comercio “SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA” y que, por tal motivo, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho (fol. 68 - 69, c.ppl).

Así las cosas, comoquiera que el término de 4 meses establecido por el literal c, numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 ya se encontraba vencido al momento de la presentación de la demanda, esto es, para el 11 de julio de de 2017, se consideró que no era posible dar trámite al proceso por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo Córdoba, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación. En síntesis, los motivos de su inconformidad fueron los siguientes (fol. 71 - 73, c.ppal): Indicó que el a quo incurrió en un error, por cuanto no se pretende la legalidad de los actos administrativos -la cual está demandada ante el Juzgado Tercero Administrativo de Montería-, sino la reparación de los perjuicios ocasionado por el “hecho del legislador”.

Con base en lo anterior, explicó que se debió adecuar el medio de control a uno diferente al de reparación directa puesto que las pretensiones de la demanda no están dirigidas a una declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho sino a que se reparen los perjuicios como el lucro cesante (consolidado y futuro), los daños morales y perjuicios anexos que se hayan ocasionado por la expedición de un Acuerdo Municipal.

IV. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad del medio de control procedente o, si por el contrario, no era posible disponer el rechazo de la demanda por ese motivo. Con el propósito de resolver el interrogante antes planteado la Sala deberá analizar los siguientes aspectos: a) la fuente del daño en el caso concreto, b) el medio de control procedente y, finalmente, c) la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

V. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 150[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esta Corporación conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 243.1[2] y 125 ibídem.

VI. CONSIDERACIONES Estima la Sala que se debe confirmar la decisión proferida el 18 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por los motivos que se expondrán a continuación: 1.

Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio 1. Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio -actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otros- el legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que respecta a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado. 2.

Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa. 3.

Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[3] -C.P.A.C.A.- indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada[4] y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella[5]. 4.

Por otro lado, según lo establecido en el artículo 140[6] de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que, en principio, este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos.

No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante. 5. Si bien es cierto que los medios de control previamente analizados -reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho- tienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito reparatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos[7].

Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En relación con lo anterior, esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa[8] (Negrillas fuera de texto). 6. De igual forma, en cuanto a la técnica que se debe utilizar para su formulación, es posible advertir que en los eventos en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo resulta indispensable que se invoque uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder. 7.

Caso contrario ocurre con la reparación directa, la cual no fue sometida por el legislador a la configuración de determinada causal por encontrarse fundada principalmente en el daño antijurídico -art. 90 de la C.P.-, concepto amplio que no se encuentra reducido a causales específicas previstas en la ley. 8. En este orden, resulta relevante que por disposición del legislador, la técnica para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho varía en razón a la pretensión de anulación de un acto administrativo, ya que a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable que se invoquen las normas violadas y se explique el concepto de violación -numeral 4 del artículo 162 del C.P.A.C.A.-. 9.

Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio poseen otras diferencias relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, entre las cuales se destacan respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente -numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado -numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A., aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa. 10.

De otro lado, se advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo. 11.

Conforme a los anteriores argumentos, se desprende que existen tanto diferencias sustanciales como procesales en lo que respecta a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se advierten distintas i) las causas que habilitan su ejercicio[9], ii) las formalidades requeridas para su presentación y iii) el término de caducidad previsto por la ley para cada una de ellas. 12.

A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa en situaciones en las que están de por medio actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad -daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.

A continuación se analizará con mayor detenimiento cada una de estas excepciones: 1.13. Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado -daño especial- 1. En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas.

En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado. 2. Puede observarse que en este caso no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, por el contrario, se admite que este se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no se está en la obligación de soportar. 3.

En estos eventos, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”[10]. 4.

En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad.

En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. Sobre el particular se ha dicho lo siguiente[11]: La jurisprudencia nacional[12] de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard).

De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas (…).

Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva,[13] en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas[14]. 1.14.

Cuando se reclaman perjuicios derivados de un acto administrativo general revocado o anulado 1. La segunda hipótesis en la cual se ha aceptado la procedencia del medio de control de la reparación directa se da cuando el daño ha sido producto de un acto administrativo general que ha sido revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados se encontraba cobijado por una presunción de legalidad pero, con posterioridad, deviene en antijurídico en razón a que la administración o la jurisdicción reconocen que el mismo era ilegal, siendo retirado del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desapareciendo el deber de los administrados de soportar sus efectos[15]. 2.

Sin embargo, en este caso se ha precisado que solo procede el medio de control de reparación directa cuando entre el daño antijurídico alegado y el acto administrativo general no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, ya que de ser así estaríamos ante una situación jurídica posiblemente consolidada. 3.

Lo anterior por cuanto la nulidad del acto administrativo general no implica que automáticamente opere el decaimiento o sobrevenga la nulidad de los actos administrativos particulares frente a los cuales no existió oposición, esto debido a que los mismos mantienen su presunción de legalidad a pesar de desaparecer con posterioridad los fundamentos jurídicos que los soportaban. 1.15.

Cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo 1. El tercer supuesto bajo el cual procede de manera excepcional el medio de control de reparación directa tiene que ver con aquellos casos en los cuales se alega que la causa del perjuicio no es propiamente el acto sino su ejecución irregular, evento en el cual se configura una operación administrativa ilegal cuya indemnización puede ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo sino los daños causados con su cumplimiento defectuoso o irregular. 2.

Sobre el particular es pertinente indicar que existe una operación administrativa ilegal cuando, por ejemplo, se va más allá de la orden emitida y se excede de lo ordenado en detrimento directo del afectado, tal como sucede en el evento en que se expide un acto administrativo que ordena demoler el segundo piso de un edificio y, erradamente, se derriba toda la edificación, situación que da lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden ser reclamados a través del ejercicio del medio de control de reparación directa.

Sobre este evento la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado lo siguiente: Al contrario, cuando la ejecución de un acto administrativo es irregular, esto es, cuando excedió lo contenido en el acto o cuando no se notificó o se notificó de manera indebida o se ejecutó de manera anticipada, los actos materiales de la ejecución constituyen una operación administrativa ilegal que, en caso de haber causado perjuicios, da lugar a una acción de reparación directa[16]. 1.15.3 Debido a que ya fueron explicados los eventos en los que se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, corresponde a la Sala analizar si el cierre definitivo del establecimiento de comercio de propiedad de la parte demandante en el municipio de Montería se encuadra dentro de alguno de los supuestos previamente enunciados. 1.

El caso en concreto 1. Según lo relatado en la demanda, el Acuerdo Municipal 029 de 2010, actualizó y ajustó el POT del municipio de Montería y estableció, entre otros aspectos, en su artículo 56, la prohibición del funcionamiento de expendios de carne entre las calles 23 a 41 y carreras 1ª a 7ª, área donde se encontraba el establecimiento de comercio denominado “SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA”, cuyo propietario es el señor Ángelo Armando Morales Esguerra. 2.

Posteriormente, teniendo como base la normatividad antes mencionada y aplicando el procedimiento previsto en la Ley 232 de 1995, reglamentada por el Decreto 1897 de 2008, la Secretaría de Gobierno del municipio de Montería expidió la Resolución 0041 del 28 de noviembre de 2014, mediante la cual ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado “CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA”, por no cumplir con los requisitos relativos al uso del suelo. 3.

Contra dicha decisión se presentaron los recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos de forma adversa al propietario del establecimiento de comercio, mediante las resoluciones números 0047 del 19 de diciembre de 2014 (fol. 34 - 38, c.1) y 0116 del 17 de marzo de 2015 (fol. 39 – 45, c.1). 4. Por lo anterior, la diligencia de cierre definitivo del establecimiento de comercio se adelantó el 21 de abril de 2015, por la Inspección Primera Urbana de Policía de Montería (fol. 46 - 48, c.1). 5.

Visto el panorama en que se produjo cierre del establecimiento de comercio de propiedad de los demandantes, procederá la Sala a determinar cuál es la fuente del daño ocasionado conforme a los hechos y pretensiones planteadas en el escrito de la demanda. 2.6. La fuente del daño: el cierre definitivo del establecimiento de comercio denominado “SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA” 2.6.1.

Como se explicó en líneas precedentes, cuando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo, por regla general, el mecanismo para ejercer su revisión y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.6.2. A pesar de lo anterior, también resulta pertinente mencionar que en algunas situaciones esta Corporación ha aceptado que el medio de control de reparación directa procede para obtener la reparación de perjuicios producidos por un acto administrativo.

Tal sería el caso del daño especial producido por un acto general. 2.6.3. Ahora, en efecto, en el sub judice el Consejo Municipal de Montería expidió el Acuerdo 029 de 2010, acto general por el cual se modificó el uso del suelo en ese municipio y se afectó el funcionamiento del establecimiento de comercio denominado “SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA”, situación que, en principio, podría dar lugar a que se estime procedente el medio de control de reparación directa por daño especial causado por un acto administrativo de carácter general, respecto del cual no se pretende cuestionar su legalidad. 2.6.4.

De igual forma, tampoco puede obviarse que la parte actora manifestó en el recurso de apelación que los actos administrativos particulares que definieron el sellamiento del establecimiento de comercio sí fueron demandados en el término legal, y que el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está siendo conocido por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería. No obstante, sobre este punto es preciso advertir que la parte demandante no aportó información adicional que permitiera constatar la existencia de dicho asunto. 2.6.5.

En esos términos, aunque la parte demandante brinda algunos argumentos que podrían dar lugar a considerar viable la procedencia del medio de control de reparación directa, advierte la Sala algunas inconsistencias frente a la causa del daño invocada en la demanda y la explicada en el recurso de apelación. 2.6.6. En efecto, en el escrito de la demanda se esbozaron diferentes argumentos dirigidos a cuestionar la legalidad del cierre del establecimiento de comercio, esto, en tanto se afirmó que se afectaron derechos fundamentales y principios como el de confianza legítima, por no observar que se contaba con una certificación vigente para el uso del suelo (certificación de la Oficina de Planeación Municipal para uso comercial del suelo del año 2002). 2.6.7.

Pese a lo anterior, en el recurso de apelación el demandante varió los argumentos inicialmente expuestos en la demanda para sustentar que el daño hoy reclamado se generó en el “hecho del legislador”, y que es distinta la pretensión acá incoada con la de nulidad y restablecimiento del derecho en el juicio de legalidad de los actos administrativos que materializaron la decisión de la autoridad municipal. 2.6.8.

En ese contexto, adujo que lo que pretende la demanda en el sub lite es la cual procura es la reparación de los perjuicios y no la nulidad de los actos administrativos particulares mediante los cuales se dio aplicación al Acuerdo Municipal que actualizó el POT del municipio de Montería. 2.6.9. No obstante, para la Sala es evidente que fue a través de unos los actos administrativos de carácter particular que se definió la situación jurídica del establecimiento de comercio denominado “SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES DE COLOMBIA” -Resoluciones 0041 del 28 de noviembre de 2014, 0047 de 19 de diciembre de 2014 y 0116 del 17 de marzo de 2015-. 2.6.10.

En esa medida, no fue el Acuerdo Municipal 029 de 2010 el causante directo del daño, pues si bien a través del mismo se actualizó y ajustó el POT, este no dio lugar de manera inmediata al cierre del establecimiento de comercio, sino que lo hicieron los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Gobierno del municipio de Montería, los cuales fueron notificados y surtieron efectos con la posterior diligencia de cierre adelantada por la Inspección de Policía. 2.6.11.

Como se puede evidenciar, pese a los nuevos argumentos introducidos en el recurso de apelación, en el presente proceso la demanda está destinada a cuestionar y controvertir la legalidad de unos actos administrativos conocidos por los demandantes y que se ejecutaron, y no un daño especial derivado de una actuación legal y legítima de la administración municipal. 2.6.12.

Por lo anterior, fue acertado que el a quo adecuara el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, al juicio de legalidad de la actuación materializada con la expedición de unos actos administrativos de carácter particular y, por ende, en el sub lite la caducidad tiene que ser examinada conforme a las reglas procedimentales de dicho medio de control. 2.6.13.

Además, se reitera que solamente fue en el recurso de apelación formulado por la parte demandante que se alegó un presunto daño especial o “hecho del legislador”, y que luego de revisar la demanda y sus pretensiones lo que se evidencia es ciertas inconformidades con las determinaciones adoptadas que, en últimas, tienen que ver con su legalidad, pues no por otro motivo se expresa en la demanda, por ejemplo, que el daño proviene de las determinaciones adoptadas y que estas aparentemente desconocieron otro acto administrativo que supuestamente autorizaba el funcionamiento del establecimiento de comercio denominado “SUPERMERCADO CARNECOL – CARNES COLOMBIA”. 2.6.14.

De igual forma, conviene mencionar que aunque la parte demandante mencionó en su recurso la existencia de otro proceso judicial en el que se pretendía la declaratoria de nulidad de los actos que dispusieron el cierre definitivo del establecimiento de comercio, lo cierto es que no se brindaron elementos suficientes para verificar o constatar esa situación (no se dio número de radicado ni documento alguno que permitiera individualizar el proceso), de ahí que no pueda la Sala dar por cierta esa aseveración en esta providencia y sea viable pronunciarse sobre la caducidad del medio de control procedente. 2.6.15.

Ahora, una vez constatado por la Sala que la adecuación del medio de control realizada por el a quo fue válida, corresponde determinar si ha operado o no el fenómeno de la caducidad, teniendo en cuenta que según el literal d) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 la demanda en la que se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. 2.6.16.

Así las cosas, se advierte que el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a la notificación de la Resolución 0116 del 17 de marzo de 2015 –que puso fin a la actuación de cierre definitivo del establecimiento de comercio- (notificada el 26 de marzo de 2015), por lo que el término máximo para presentar la demanda venció el 27 de julio de 2015, de ahí que la demanda presentada el 11 de julio de 2017 se encuentre caducada sin importar la solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante la Procuraduría General de la Nación el 20 de abril de 2017. 2.6.17.

En esa medida, la Sala confirmará la decisión del a quo por considerar que, en efecto, el medio de control procedente en el sub lite se encuentra caducado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 18 de enero de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por estado conforme lo dispone la ley.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las desanotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado AIRR/2C ----------------------- [1]La disposición indica: “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.” [2] La norma dispone: “Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: “1. El que rechace la demanda. (…).” [3] El artículo dispone: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp., nº 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [6] Dispone: “Artículo 140.

Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.// De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. // Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. // En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp., nº 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. n.º 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de julio de 2016, exp., n.º 55302, Hernán Andrade Rincón. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp., n.º 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [12] Cita original: [19] “La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precisó: “La acción administrativa tiene por finalidad el servicio público.

Si la acción administrativa trae beneficio a muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de ésta no tiene justificación posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley. Dentro del imperativo de tal razón, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestión del servicio público, ha de ser adecuadamente reparado” (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE NEGOCIOS GENERALES, Sentencia de 3 de agosto de 1949) (…)”. [13] Cita original: [21] “CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 23 de mayo de 1973, Exp. 978, Actor: Vitalia Duarte Vda. de Pinilla, C.P. Alonso Castilla Saiz”. [14] Cita original: [22] “CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 20 de febrero de 1989, exp. 4655, C.P. Antonio José de Irisarri: “La existencia del Estado y su funcionamiento implica incomodidades o inconvenientes para los asociados, que éstos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas.

Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarle, porque la equidad así lo impone (…) // “Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan sólo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad.

Por ello es quizás aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas que campea en la Constitución, opera de manera directa”. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp., n.º 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, exp., n.º 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth.