ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTIVIDAD MINERA / NORMATIVIDAD EN EL DERECHO MINERO / COMPETENCIA EN EL PROCESO POLICIVO / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA La ley 685 de 2001, “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, además de fomentar y regular la actividad minera en sentido extenso, provee a los titulares mineros del amparo administrativo como mecanismo de protección de su actividad, consistente en la posibilidad de interponer una querella ante el alcalde o la autoridad minera, con el fin de que “se suspendan inmediatamente la ocupación, perturbación o despojo de terceros que la realice en el área objeto de su título …”(artículo 306 y subsiguientes).
Dicho amparo administrativo tiene por finalidad, entonces, brindarle al beneficiario del título minero la garantía del inmediato ejercicio de todos los derechos que se derivan del título e impedir, al mismo tiempo, las prácticas ilegales de explotación minera y se caracteriza por ser un procedimiento breve, preferente y sumario, en el que la autoridad, solo admite como prueba a los presuntos perturbadores la presentación de un título minero vigente e inscrito, para impedir la viabilidad del amparo deprecado (artículo 311 ibídem).
Ahora, pese a que el legislador denominó ese mecanismo como amparo “administrativo”, lo cierto es que se trata de un procedimiento de naturaleza meramente policiva, pues, lejos de resolver una confrontación entre el particular y el Estado –característica propia de un asunto administrativo–, remedia los conflictos que se suscitan entre los particulares, para lo cual acude a la imposición de medidas individuales tendientes a proteger, frente a los actos perturbadores de terceros, los intereses lícitos de una persona que ostenta un título válido de minería. […] Así las cosas, es claro que […] fue un procedimiento de índole policiva, no susceptible de control jurisdiccional, conforme al numeral 3 del artículo 105 de la ley 1437 de 2011, pues su finalidad fue resolver la controversia surgida entre dos sujetos de derecho privado que perseguían intereses particulares, es decir, por tratarse de una decisión proferida en un juicio de policía especialmente regulado por la ley.
FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 306 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 311 / LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 105 NUMERAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2019-00052-00(63621)A Actor: LA CANTERA LOS PINOS S.A.S Demandado: NACIÓN – AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA – “GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA” – MUNICIPIO DE MEDELLÍN Y LADRILLERA LAS MERCEDES S.A Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (MINERO) Procede el Despacho a pronunciarse sobre la demanda interpuesta en el presente asunto.
ANTECEDENTES 1. El 16 de agosto de 2016, La Cantera Los Pinos S.A.S. presentó demanda, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de reparación directa, contra la Agencia Nacional de Minería, la “Gobernación de Antioquia”, el municipio de Medellín y la Ladrillera Las Mercedes S.A., con el fin de que se declaren responsables por el “indebido desalojo e incautación ilegal de la maquinaria del (sic) que fue víctima” el demandante (fls. 3 a 12 C. Ppal).
Solicitó que, en consecuencia, se condene a la parte demandada a pagar, por concepto de perjuicios morales “objetivados” y “subjetivados”, 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; además, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, pidió la suma de $4.000’000.000, correspondientes al valor aproximado de la maquinaria retenida y, por concepto de lucro cesante, las sumas de $4.800’000.000 y $200’000.000, por la falta de operación y productividad de la cantera.
En apoyo de sus pretensiones, la parte actora relató -en síntesis- que, el 10 de julio de 2000, la Ladrillera Las Mercedes S.A., Rodrigo Moreno y Carlos Arturo Pérez firmaron un contrato de arrendamiento de un terreno, con el fin de destinarlo a la explotación de materiales del suelo y del subsuelo. El referido contrato se “pacto (sic) para el período comprendido del 10 de julio de 2000, (sic) hasta el 9 de julio de 2002”.
El 10 de julio de 2004 se renovó el contrato, por 36 meses contados a partir de esa fecha. Señaló que, el 21 de septiembre de 2012, la Ladrillera Las Mercedes S.A. presentó una solicitud de amparo administrativo ante la Agencia Nacional de Minería y en contra de La Cantera Los Pinos S.A.S, con el fin de que se le “ampare contra cualquier perturbación o embarazo sobre el área de la licencia de explotación de canteras radicada bajo el número 0080 y/o 080011”, pues el contrato de arrendamiento que celebró con los señores Rodrigo Moreno y Carlos Arturo Pérez no fue inscrito en el registro nacional minero.
Mediante resolución 58 del 6 de septiembre de 2013, la Agencia Nacional de Minería ordenó el desalojo y la suspensión inmediata de los trabajos y obras mineras de La Cantera Los Pinos S.A.S., la cual fue confirmada mediante la resolución 160 del 12 de diciembre de 2013. 2. A través de proveído del 9 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” admitió la demanda y ordenó notificar a las partes y al Ministerio Público (fls 357 a 358 C. 2). 3.
En audiencia inicial celebrada el 7 de marzo de 2019, el tribunal declaró probada la excepción de falta de competencia propuesta en la contestación de la demanda por el municipio de Medellín y por la Ladrillera Las Mercedes S.A. Como fundamento de su decisión, expresó que el artículo 295 de la ley 685 de 2001 establece que el Consejo de Estado conoce en única instancia “De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los (sic) que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte” y, como el asunto que se estudia no es de naturaleza contractual, pues la Cantera Los Pinos S.A.S. promovió la demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, es claro que la competencia para conocer de este asunto, tratándose de una acción relativa “a asuntos mineros, distintos de los contractuales en el que el acto administrativo lo expidiera una autoridad del orden nacional o del orden territorial, pero con base en una delegación de aquélla”, le corresponde en única instancia, al Consejo de Estado y agregó que “si una entidad territorial actuaba con delegación de una del orden nacional, la competencia jurisdiccional permanecía en cabeza de esta Corporación, porque en este caso la Nación era quien actuaba por intermedio de una autoridad territorial al delegarle la competencia que estaba a su cargo” (fls 32 C. Ppal).
Además, señaló el tribunal que, para efectos de establecer la competencia y asumir el conocimiento de un asunto minero, se tiene que identificar la acción que se interpone, la autoridad que adoptó la decisión que dio origen a la demanda y el contenido de tal decisión, en tanto que es ello lo que permite determinar si el asunto es “susceptible de calificar como minero”.
Concluyó el a quo que, como en este asunto se demandó en ejercicio de la acción de reparación directa con el fin de que se declare la responsabilidad administrativa y extracontractual de la Agencia Nacional de Minería con “ocasión del indebido desalojo e incautación ilegal de la maquinaria decisión que fue adoptada dentro de un proceso administrativo especial regulado por el artículo 309 de la Ley 685 de 2001 dicho litigio podría ser estudiado por este medio de control o por el medio de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sea cual fuere la vía que adopte, este Tribunal carece de competencia para conocer de la presente demanda porque se trata de un asunto minero que debe ser conocido en única instancia por el Consejo de Estado”. En consecuencia, el tribunal remitió el asunto a esta corporación (fls 31 a 33 C. Ppal). CONSIDERACIONES Sea lo primero establecer la naturaleza del presente asunto, para determinar si esta corporación es competente para asumir su conocimiento, toda vez que en la actuación previa el tribunal consideró que, por tratarse de un asunto minero en el que no media un debate de naturaleza contractual, debe ser conocido en única instancia por el Consejo de Estado.
La ley 685 de 2001, “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, además de fomentar y regular la actividad minera en sentido extenso, provee a los titulares mineros del amparo administrativo como mecanismo de protección de su actividad, consistente en la posibilidad de interponer una querella ante el alcalde o la autoridad minera, con el fin de que “se suspendan inmediatamente la ocupación, perturbación o despojo de terceros que la realice en el área objeto de su título …”(artículo 306 y subsiguientes).
Dicho amparo administrativo tiene por finalidad, entonces, brindarle al beneficiario del título minero la garantía del inmediato ejercicio de todos los derechos que se derivan del título e impedir, al mismo tiempo, las prácticas ilegales de explotación minera y se caracteriza por ser un procedimiento breve, preferente y sumario, en el que la autoridad, solo admite como prueba a los presuntos perturbadores la presentación de un título minero vigente e inscrito, para impedir la viabilidad del amparo deprecado (artículo 311 ibídem).
Ahora, pese a que el legislador denominó ese mecanismo como amparo “administrativo”, lo cierto es que se trata de un procedimiento de naturaleza meramente policiva, pues, lejos de resolver una confrontación entre el particular y el Estado –característica propia de un asunto administrativo–, remedia los conflictos que se suscitan entre los particulares, para lo cual acude a la imposición de medidas individuales tendientes a proteger, frente a los actos perturbadores de terceros, los intereses lícitos de una persona que ostenta un título válido de minería. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que: “… [a]ún (sic) cuando en principio podría ser discutible el carácter administrativo o policivo del proceso consagrado en el artículo 273 del Decreto 2655 de 1988, lo cierto es que su finalidad, su objeto, su trámite y su semejanza con los juicios civiles de policía regulados en el Código Nacional de Policía, (sic) permiten concluir que participa de una naturaleza policiva’.
Si bien, en esta oportunidad el amparo administrativo estaba regulado por el Decreto 2655 de 1988 y no por la Ley 685 de 2001 la cual rige actualmente, la naturaleza y finalidad del amparo administrativo sigue siendo la misma. “(…) “Es importante señalar que los procesos policivos adelantados por autoridades administrativas en cumplimiento de funciones judiciales, se desarrollan con base en normas específicas de procedimiento, que prescriben, entre otras disposiciones, que la sentencia así proferida hace tránsito a cosa juzgada formal y no es cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” [1] (subrayado y resaltado fuera de texto).
De conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional los amparos administrativos se asimilan a controversias de índole jurisdiccional y adquieren una connotación y efectos idénticos a las actuaciones con las que culmina un proceso judicial, dentro de las cuales se encuentra el tránsito a cosa juzgada formal de la decisión sobre el mismo.
Esta asignación especial de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas se aviene a lo consagrado en el artículo 116 constitucional, inciso tercero, según el cual "excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas". Así las cosas, es claro que la “DILIGENCIA DE CIERRE DEFINITIVO DE LOS TRABAJOS, DESALOJO DE LOS PERTURBADORES (CANTERA LOS PINOS S.A.S), EL DECOMISO DE LOS ELEMENTOS INSTALADOS PARA LA EXPLOTACIÓN Y LA ENTREGA A LA SOCIEDAD LADRILLERA LAS MERCEDES LTDA., DE LOS MINERALES EXTRAÍDOS POR LOS OCUPANTES” (fls 723 a 730 C. 3). fue un procedimiento de índole policiva, no susceptible de control jurisdiccional, conforme al numeral 3 del artículo 105 de la ley 1437 de 2011[2], pues su finalidad fue resolver la controversia surgida entre dos sujetos de derecho privado que perseguían intereses particulares, es decir, por tratarse de una decisión proferida en un juicio de policía especialmente regulado por la ley.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: DECLÁRASE que el presente asunto no es susceptible de control jurisdiccional; en consecuencia, DÉJASE sin efectos el auto del 9 de noviembre de 2017, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección “C” admitió la demanda interpuesta por la Cantera Los Pinos S.A.S. contra la Agencia Nacional de Minería, la “Gobernación de Antioquia”, el municipio de Medellín y la Ladrillera Las Mercedes S.A. y RECHÁZASE la demanda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169, numeral 3, de la ley 1437 de 2011[3].
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, ENVÍESE el expediente al el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, para que lo archive y devuelva los anexos sin necesidad de desglose, conforme lo establece el artículo 169 de la ley 1437 de 2011.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA GSG ----------------------- [1] Corte Constitucional sentencia T - 187 de 2013. Ver también sentencia T - 361 de 1993, en la que se dijo: “La intervención del Ministerio de Minas al decidir en forma definitiva la solicitud de amparo no tiene la virtud de sujetar a la jurisdicción contencioso administrativa la respectiva resolución contra la que no procede recurso alguno, porque la función aquí ejercida por la Administración Central es netamente policiva - protección del statu-quo minero mediante un trámite inmediato, con prelación a cualquier otro asunto - y su atribución al Ministerio de Minas y Energía obedece a la titularidad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables” (subrayado y resaltado fuera de texto). [2]
ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: “(…) “3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”. [3]
ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. “Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: “(…) “3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. En relación con esta causal, J. BENAVIDES señala: “Se incluye como motivo de rechazo que ‘el asunto no sea susceptible de control judicial’, lo cual ocurriría, por ejemplo, cuando se pretenda cuestionar la legalidad de una decisión proferida en un juicio de policía…” (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [Ley 1437 de 2011]: comentado y concordado, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Segunda Edición, 2016, pág. 470).