MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA PENSIÓN GRACIA / DERECHO AL MÍNIMO VITAL Y MÓVIL No se afecta el núcleo esencial del mínimo vital de la demandada con el decreto de la medida cautelar consistente en la suspensión del pago de la pensión gracia reconocida, por cuanto es patente que en este caso lo que se restringe finalmente son solo las variables adicionales de su derecho al mínimo vital congruo (como resultaría ser el pago de un crédito), y no la limitación definitiva de tal prerrogativa en sí misma considerada, debido a que detenta otra fuente de ingresos como la pensión ordinaria de jubilación, y en tanto al efectuarse un ejercicio de ponderación de dicha garantía individual frente al interés colectivo de protección del erario, ésta última primaría sobre la que es titular la demandada, en razón a que como se ha determinado jurisprudencialmente, derechos como el precitado son relativos y pueden limitarse sin lesionar su esencia siempre y cuando se valore el caso en concreto como el particular, y cuando éste afecte o vaya en detrimento, verbigracia, de los mismos recursos públicos que ostensiblemente son finitos y que por lo tanto deben protegerse ante cualquier irregularidad que no justifique su gasto, en orden de cumplir con los fines estructurales del Estado.

PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURÍDICA / CONFIANZA LEGÍTIMA / DERECHO ADQUIRIDO / DERECHO RECONOCIDO EN VÍA ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / IMPROCEDENCIA DE RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA A DOCENTES DEL ORDEN NACIONAL La parte apelante aseveró que con fundamento en el principio de la seguridad jurídica y la confianza legítima, todo derecho reconocido en vía administrativa por una entidad sin que haya mediado un fallo judicial y basado en una interpretación normativa cuyo convencimiento es pleno en determinado momento, no puede ser objeto del decreto la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto que así lo ordene, pues se trataría intrínsecamente de un derecho adquirido inmodificable.

No obstante lo anterior, esta posición carece de cohesión jurídica en lo que respecta al sentido y fin ulterior de dicho concepto previsto en el artículo 58 superior, pues aquél hace alusión a que las prerrogativas reconocidas o configuradas en vigencia de determinado régimen aplicable, deben seguir sometidas a aquél por irretroactividad de la ley posterior y por respeto de los principios referidos inicialmente; sin embargo, en ningún momento esta norma ni los lineamientos de la Corte Constitucional han previsto que tales derechos adquieran el carácter de absolutos frente a una eventual revisión judicial en lo atinente a su causa y origen cuando precisamente tales aspectos resulten confusos en cuanto a su legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 58 CONCEPTO DE DERECHO ADQUIRIDO / CONFIGURACIÓN DE DERECHO ADQUIRIDO A partir de una hermenéutica adecuada frente al alcance y naturaleza jurídica del concepto de derecho adquirido, es dable inferir que aquél exige como requisito sine qua non para su configuración, que su ingreso al patrimonio de una persona se derive de un reconocimiento ipso iure o en vía administrativa por el cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal fin, como serían las circunstancias de hecho y de derecho que acrediten la titularidad de la prerrogativa solicitada, de tal suerte que ésta se encuentre debidamente garantizada por el ordenamiento, al punto de ser plenamente exigible y oponible a terceros, sin que pueda ser objeto de desconocimiento por parte de los agentes estatales con fundamento en un marco normativo posterior que modifique las condiciones de acceso al derecho subjetivo en cuestión, a diferencia de lo que sucede con una simple expectativa legítima que el administrado solo creía posible llegar a adquirir en algún momento, o incluso disímil a una situación jurídica aparentemente consolidada.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 76001-23-33-000-2016-00228-01(4730-17) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ESPERANZA ZÚÑIGA ESCOBAR Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Resuelve apelación contra auto que decretó medida cautelar de suspensión provisional.

AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA Auto interlocutorio O-927-2019 ASUNTO El Consejo de Estado procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca el 2 de agosto de 2017, que decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados.

ANTECEDENTES Solicitud de la medida cautelar[1] La entidad demandante solicitó el decreto de la suspensión provisional de los efectos derivados de las Resoluciones n.° 22669 del 13 de agosto de 1998 y 43849 del 21 de septiembre de 2007, mediante las cuales la extinta Cajanal reconoció y reliquidó respectivamente una pensión gracia a favor de la demandada, al asegurar que dichos actos administrativos presentaron irregularidades en cuanto a la verificación de requisitos para otorgar el derecho en mención. En cuanto al marco normativo transgredido, recordó que antes de la nacionalización de la educación oficial decretada mediante la Ley 43 de 1975, existían en Colombia dos categorías de docentes: los que estaban vinculados con el Ministerio de Educación Nacional y los que estaban vinculados laboralmente con los departamentos y municipios, estos últimos a quienes se les reconoció la pensión gracia con fundamento en los requisitos previstos por el artículo 4.° de la Ley 114 de 1913.

Posteriormente adujo que jurisprudencialmente[2] se han interpretado los lineamientos y alcances de las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, relativas al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en el sentido de que ésta se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicios en instituciones educativas del orden departamental, distrital o municipal, sin que para tal efecto sea posible acumular o computar tiempos del orden nacional.

Con base en lo anterior, concluyó que para el presente caso, se observó que la demandada laboró como docente al servicio del Departamento de Valle del Cauca por espacio aproximado de 6 años, 8 meses y 5 días, pero de la misma forma fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional con el fin de que desempeñara labores en el Instituto INEM Jorge Isaac de Cali, por un lapso de 25 años, 5 meses y 25 días; situación que implicó el incumplimiento del requisito de no recibir o haber recibido otra pensión o emolumento proveniente del tesoro nacional, y por lo tanto era claro que dicho tiempo no podía ser computado para efectos del reconocimiento pensional objeto de litigio.

Del pronunciamiento sobre la solicitud de la medida cautelar La parte demandada no se pronunció frente a la solicitud de suspensión provisional, tal como se indicó en constancia secretarial del 5 de agosto de 2016, visible a folio 21 del cuaderno 1. PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca a través de auto proferido el 2 de agosto de 2017 (por medio del cual resolvió un recurso de reposición contra la orden inicial de negar el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte demandante), decidió reponer y en consecuencia decretar la suspensión provisional de los efectos inherentes a las Resoluciones n.° 22669 del 13 de agosto de 1998 y 43849 del 21 de septiembre de 2007, a través de las cuales la extinta Cajanal reconoció y reliquidó pensión gracia a favor de la demandada, y para tal efecto enlistó los hechos relevantes que halló probados dentro de la actuación. A continuación, al analizar el contenido y alcance de la Ley 114 de 1913, aseguró que esta normativa consagró el reconocimiento de la pensión gracia en beneficio de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por un término no menor a 20 años, y de igual forma contempló que para reunir dicho tiempo, se podrían computar los servicios prestados en diversas épocas, incluso aquellos con anterioridad a la vigencia de dicha ley.

Igualmente aseguró que el derecho a percibir la pensión gracia no podía ser reconocido a un docente que hubiera recibido alguna recompensa por parte de la Nación o que se encontrara pensionado por parte de ella, y que por lo tanto resultaba claro que los únicos beneficiarios de dicha prestación eran los educadores locales o regionales. Este planteamiento lo corroboró al indicar que por parte del Consejo de Estado y para la época de expedición del acto administrativo de reconocimiento pensional, ya existían pronunciamientos que precisaban el hecho de que los 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, debían haberse prestado en planteles educativos del orden municipal, distrital o departamental, bien como maestro de primaria oficial, empleado o profesor de escuela normal, inspector de instrucción pública o profesor de enseñanza secundaria; pero que en todo caso, el tiempo laborado en instituciones de carácter nacional no podía ser tenido en cuenta con el fin de obtener ese derecho prestacional, lo cual igualmente fue desarrollado posteriormente por la Corte Constitucional en Sentencia C-479 de 1998.

Puntualmente al contrastar estos postulados con los actos demandados, consideró que en la resolución de reconocimiento se consignó como fundamento para conceder la pensión gracia el que Cajanal sostenía en su momento respecto de los docentes de carácter nacional, sin embargo estimó que dicho criterio no se encontraba acorde con la normativa que regulaba los requisitos para acceder a esta prestación, ni con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular, razón por la cual aseveró que se configuraba una motivación falsa de las decisiones reprochadas que permitía decretar la medida cautelar solicitada.

Finalmente añadió que al realizar un juicio de ponderación entre los intereses que persigue la UGPP y la protección del principio de la confianza legítima que alega la demandada, se obtiene que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar, en tanto esto implicaría un detrimento mayor para el erario, en la medida en que la entidad demandante asumiría el pago de una prestación económica que legalmente no se encuentra en el deber de cubrir.

RECURSO DE APELACIÓN[4] La parte demandada presentó recurso de apelación contra la decisión reseñada con antelación, y recalcó que ésta acudió directamente ante la Caja Nacional de Previsión Social para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia en discusión, sin que hubiera sido necesaria una decisión judicial que así lo ordenara, por lo que resulta claro que dicha entidad le otorgó dicha prestación de manera autónoma y por haber demostrado el cumplimiento de los requisitos para tal efecto antes de que la postura sobre el pago de esta pensión a los docentes nacionales cambiara con la expedición de la Sentencia C-497 de 1998 de la Corte Constitucional.

Sobre el punto manifestó que los efectos retroactivos de la jurisprudencia están prohibidos por razones de orden público como lo es la seguridad jurídica de las decisiones de la administración contemplada en el artículo 58 constitucional, toda vez que las personas tienen confianza en el marco normativo vigente en su momento y conforme a aquél es que realizan los diferentes actos jurídicos y cumplen los deberes a que haya lugar.

Bajo ese entendido, precisó que dar efecto retroactivo a una norma equivale a destruir dicha confianza, más aún cuando las actuaciones de la administración que generen cambios súbitos en las condiciones a través de las cuales se regula la relación con los administrados, deben estar precedidas de un período de transición donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios para ajustarse a la nueva situación jurídica creada; lo cual aseguró que nunca ocurrió para el caso concreto, en el que se evidencia la vulneración del principio de confianza legítima, por cuanto la demandante realizaba actuaciones que la favorecieron de manera repetitiva y por varios años, hasta que de manera sorpresiva esto cambió substancialmente al punto de dar lugar a la pérdida de vigencia del beneficio económico inicialmente reconocido.

Como sustento adicional de impugnación, relató que el reconocimiento pensional por parte de Cajanal ocurrió desde el 12 de marzo de 1998, y desde esa fecha confió en que su pensión había sido reconocida de manera legítima y legal, al punto de haber adquirido obligaciones crediticias acorde con el nivel de vida que se le había generado con tales ingresos.

Seguidamente afirmó que su estado de salud se ha agravado en razón del estrés producido por este proceso judicial, lo cual le ha generado graves perjuicios, más aún cuando desde el 15 de octubre de 2013 tiene un crédito bancario cuyo pago mensual era descontado de lo percibido por concepto de su pensión gracia, y por lo tanto, al haberse suspendido su pago, se le ha ocasionado una afectación a su mínimo vital que consideró como un concepto mucho más amplio que el de salario.

Lo anterior lo sostuvo al explicar que la Corte Constitucional ha señalado que la noción del mínimo vital no se reduce a una perspectiva cuantitativa, sino que por el contrario es cualitativa, puesto que su contenido depende de las condiciones particulares de cada persona, en tanto este derecho no necesariamente corresponde a un salario mínimo legal mensual vigente, sino que depende del entorno familiar y personal en comparación con el estatus socioeconómico que ha alcanzado a lo largo de la vida, el cual estimó como vulnerado con el decreto de la medida cautelar solicitada por la demandante.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca el 2 de agosto de 2017, que decretó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Así mismo, este auto se profiere por la Sala de Decisión en virtud a que el asunto objeto de apelación constituye uno de los eventos previstos en el numeral 2.° del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. Problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.

¿El reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Zúñiga Escobar constituye un derecho adquirido en cabeza de ésta con fundamento en la garantía de la seguridad jurídica y la confianza legítima?; y en tal caso, ¿dicha situación debe primar sobre la aparente y probable contradicción de aquélla decisión frente al ordenamiento jurídico superior aplicable al asunto? 2.

¿El hecho de suspender el pago de la pensión gracia reconocida a la demandada podría configurar una violación de su garantía constitucional al mínimo vital, al punto de prevalecer sobre el decreto de la medida cautelar solicitada? Primer problema jurídico ¿El reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Zúñiga Escobar constituye un derecho adquirido en cabeza de ésta con fundamento en la garantía de la seguridad jurídica y la confianza legítima?; y en tal caso, ¿dicha situación debe primar sobre la aparente y probable contradicción de aquélla decisión frente al ordenamiento jurídico superior aplicable al asunto? Frente al cuestionamiento en comento, esta Subsección sostendrá la siguiente tesis: Para el caso concreto se advierte de manera preliminar que no existe un derecho adquirido del que sea titular la demandada, pues del análisis sumarial del acto acusado en contraste con el ordenamiento jurídico aplicable a su caso, se observa que resulta altamente probable declarar la ilegalidad de los actos administrativos reprochados, tal como pasa a verse: • De los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas en razón del principio de la seguridad jurídica.

Como primera reflexión, es indispensable precisar que la Corte Constitucional[5] ha desarrollado el concepto de derechos adquiridos al desglosarlo bajo las siguientes características: «[…] La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades al alcance de la protección a los derechos adquiridos, diferenciándolos de las expectativas legítimas.

A este respecto, ha sostenido que los derechos adquiridos constituyen derechos que son (i) subjetivos; (ii) concretos y consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden exigir plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al patrimonio de la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el legislador al expedir una nueva ley no los puede lesionar o desconocer; y (viii) se diferencian de las expectativas legítimas. […]» (subrayado fuera de texto).

Pues bien, a partir de una hermenéutica adecuada frente al alcance y naturaleza jurídica del concepto de derecho adquirido, es dable inferir que aquél exige como requisito sine qua non para su configuración, que su ingreso al patrimonio de una persona se derive de un reconocimiento ipso iure o en vía administrativa por el cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal fin, como serían las circunstancias de hecho y de derecho que acrediten la titularidad de la prerrogativa solicitada, de tal suerte que ésta se encuentre debidamente garantizada por el ordenamiento, al punto de ser plenamente exigible y oponible a terceros, sin que pueda ser objeto de desconocimiento por parte de los agentes estatales con fundamento en un marco normativo posterior que modifique las condiciones de acceso al derecho subjetivo en cuestión, a diferencia de lo que sucede con una simple expectativa legítima que el administrado solo creía posible llegar a adquirir en algún momento, o incluso disímil a una situación jurídica aparentemente consolidada como se explica a continuación. En cuanto a este último fenómeno en mención, se puede afirmar que se diferencia de un derecho adquirido en la medida en que si bien puede hablarse de una prerrogativa reconocida por alguna autoridad estatal mediante acto administrativo motivado que ha generado en el particular implicado una creencia o confianza legítima de que el referido reconocimiento fue legal y que por lo tanto no habría posibilidad de modificación o extinción de su derecho por haber ingresado supuestamente a su patrimonio (derivada de la buena fe en el proceder de los organismos públicos), lo cierto es que en punto a este concepto, lo que se configura efectivamente es la creación de una situación jurídica en razón de una decisión administrativa que surte plenos efectos, pero que en algunos casos por mala fe del particular y en otros por desconocimiento o convencimiento errado de ambas partes, adolece de serios vicios de ilegalidad como aquellos contemplados como causales de nulidad del artículo 137 del CPACA, los cuales hacen del acto una manifestación que cumple requisitos de existencia y eficacia, pero no de validez.

Ahora, si se tiene como supuesto que un derecho es concedido por una autoridad administrativa con fundamento en un acto viciado de ilegalidad, es decir, sin validez jurídica, y esta condición no ha sido revisada en vía judicial, es claro que al momento de ser sometida al juicio de legalidad propiamente dicho, esa prerrogativa creada para el particular en ningún momento se habría constituido como un derecho adquirido como lo prevé el artículo 58 constitucional, sino en efecto como una situación jurídica consolidada pero de forma aparente.

A esta afirmación se arriba en la medida en que para que exista un derecho adquirido intangible ante nuevas regulaciones o interpretaciones normativas, es imperioso que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que éste produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular consolidado de manera irregular.

En orden de blindar este planteamiento, vale recordar en primer lugar que la parte apelante aseveró que con fundamento en el principio de la seguridad jurídica y la confianza legítima, todo derecho reconocido en vía administrativa por una entidad sin que haya mediado un fallo judicial y basado en una interpretación normativa cuyo convencimiento es pleno en determinado momento, no puede ser objeto del decreto la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto que así lo ordene, pues se trataría intrínsecamente de un derecho adquirido inmodificable.

No obstante lo anterior, esta posición carece de cohesión jurídica en lo que respecta al sentido y fin ulterior de dicho concepto previsto en el artículo 58 superior, pues aquél hace alusión a que las prerrogativas reconocidas o configuradas en vigencia de determinado régimen aplicable, deben seguir sometidas a aquél por irretroactividad de la ley posterior y por respeto de los principios referidos inicialmente; sin embargo, en ningún momento esta norma ni los lineamientos de la Corte Constitucional han previsto que tales derechos adquieran el carácter de absolutos frente a una eventual revisión judicial en lo atinente a su causa y origen cuando precisamente tales aspectos resulten confusos en cuanto a su legalidad.

Esto quiere decir que en concordancia con uno de los principios jurídicos básicos relativo a que ningún derecho es absoluto[6], mal podría considerarse que por haberse reconocido mediante un acto administrativo motivado el pago de una prestación periódica como la pensión gracia, ésta situación no pueda ser sometida a control de legalidad para determinar su validez jurídica, más aún cuando en caso de que se adoptara como cierta la posición de la demandada, dicho argumento solo sería adecuado si se asumiera que tal derecho fue obtenido en vigencia de un marco o interpretación normativa específica que ha cambiado y que no puede ser utilizada de manera retrospectiva y desfavorable a sus intereses ya materializados o configurados.

Empero, ante el mentado escenario debe aclararse que la posición sobre la improcedencia del reconocimiento de la pensión gracia a los docentes de carácter nacional, no corresponde a una modificación posterior de las leyes que la crearon ni a una hermenéutica jurídica contradictoria de los órganos jurisdiccionales de cierre, sino que ese era el entendimiento, fin y espíritu de la norma que ésta ha tenido desde su expedición, al margen de las aplicaciones erradas de algunas autoridades administrativas e incluso judiciales pese a que desde 1997 el Consejo de Estado había comenzado a plantear los alcances de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, en cuanto a la improcedencia de computar tiempos de servicio como docente nacional para el reconocimiento de la pensión gracia, tanto así que lo propio se ha consolidado a través de la Sentencia de Unificación SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018. • De la confrontación normativa entre los actos administrativos demandados y las normas e interpretación aplicable.

Al realizar el contraste entre acto y norma exigido por el artículo 231 del CPACA en orden de decretar la medida cautelar objeto de alzada, se observa que el contexto normativo invocado como vulnerado y efectivamente aplicable al caso sub iudice, contempla una prohibición o excepción en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia a docentes nacionales, o a los cuales se les haya computado para tal efecto tiempos al servicio de la Nación, pues en primer lugar, la Ley 114 de 1913 que creó dicha prestación previó lo siguiente en cuanto a uno de los requisitos perentorios para su pago: «ARTÍCULO 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3.

Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. […]» (Subrayado intencional.) A su turno, la Ley 91 de 1989 señaló para todos los docentes beneficiarios de la pensión en comento que: «ARTÍCULO  15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […]  2. Pensiones:   Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» (Líneas de la Sala). Ahora bien, como precisión jurisprudencial sobre la materia, y específicamente en cuanto al cumplimiento de todos los requisitos normativos, en especial la prohibición de computar tiempos de servicio docente del orden nacional, el Consejo de Estado[7] dejó por sentado en sentencia de unificación que: «[…] En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.[…]» La aludida conclusión tiene un respaldo incluso histórico en lo que se refiere al objetivo para el que fue creada la pensión gracia, por cuanto se ha reiterado que aquella prestación desde su estructuración a través de la Ley 114 de 1913, siempre ha tenido como fin compensar exclusivamente los niveles salariales inferiores a los que se encontraban sometidos los educadores (inicialmente de primaria), vinculados de manera directa con las diferentes entidades territoriales en virtud de la Ley 39 de 1903, en comparación con los docentes de carácter nacional vinculados por intermedio del Ministerio de Educación, en aras de garantizar la igualdad material a través de acciones positivas (o discriminación positiva), avalada por la Corte Constitucional en Sentencia C-479 de 1998.

Como se observa, no es cierto como lo afirma la parte apelante que al momento del reconocimiento de su pensión gracia existía una posición jurídica diferente en cuanto a la procedencia de reconocimiento de la prestación a favor de los docentes nacionales y que por lo tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado no resultaba aplicable de manera retroactiva a su caso, toda vez que el fin de la norma generadora del derecho siempre ha sido el mismo, no ha mutado con regulaciones posteriores y si bien ha habido interpretaciones diferentes al respecto por parte de autoridades administrativas o judiciales hasta que se emitieron pronunciamientos de órganos de cierre, tal hecho no convalidaba ni tornaba en legal la prerrogativa reconocida en contravía del ordenamiento aplicable.

Pues bien, al verificar las pruebas obrantes dentro de la actuación, así como los actos reprochados (tal como lo permite el artículo 231 del CPACA), se encuentra que la demandada efectivamente laboró como docente por un período para el Departamento de Valle del Cauca, pero igualmente prestó sus servicios en otro momento y de forma directa para el Ministerio de Educación Nacional en una institución del orden nacional, al punto de que en el acto administrativo de reconocimiento pensional, se evidencia que fueron computadas ambas clases de tiempos para determinar la obligación de pago de la prestación, tal como se desprende de los siguientes documentos: ✓ Certificación expedida el 17 de abril de 1998 por la jefe de la División de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación Departamental de Valle del Cauca, mediante la cual se deja constancia de que: «[…] la licenciada ZUÑIGA ESCOBAR ESPERANZA, identificada con cédula de ciudadanía N° 38’993.642 expedida en Cali (Valle), fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional como profesora II-B de Español en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada «INEM» Jorge Isaacs de Cali, mediante Resolución N° 3137 del 12 de septiembre de 1972, fecha de posesión septiembre 26 de 1.972.

Que ha venido laborando ininterrumpidamente y hasta la fecha en mismo (sic) Plantel para un TIEMPO TOTAL SERVIDO MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL DE: 25 AÑOS, 5 MESES y 25 DÍAS. Que la presente certificación se expide para ser presentada a la Caja Nacional de Previsión Social para trámite de Pensión de Gracia (sic). […]»[8] ✓ Resoluciones n.° 022669 del 19 de agosto de 1998[9] y 43849 del 21 de septiembre de 2007[10], a través de las cuales Cajanal EICE reconoció y reliquidó respectivamente una pensión gracia a favor de la señora Esperanza Zúñiga Escobar, con inclusión como tiempos laborados para el cumplimiento de los requisitos los siguientes: |ENTIDAD |CARGO Y TIPO|DESDE |HASTA |TOTAL | | |VINCULACIÓN | | | | |Ministerio de |Docente del |26 de |17 de |9202 días| |Educación |orden |septiembr|abril de | | |Nacional, |nacional |e de 1972|1998 | | |Instituto | | | | | |Nacional de | | | | | |Educación Media | | | | | |Diversificada | | | | | |INEM Jorge | | | | | |Isaacs de Cali | | | | | De este análisis probatorio preliminar se extrae con alto grado de certeza que la demandada en realidad prestó servicios como docente tanto para el orden territorial como para el orden nacional, y que ambos tiempos fueron tenidos en cuenta dentro del acto administrativo de reconocimiento pensional para acceder a la prestación, situación que en principio y sin perjuicio de lo que logre demostrarse o controvertirse en desarrollo pleno del proceso, permite inferir que resulta altamente probable la existencia de una infracción normativa de la decisión reprochada frente al ordenamiento jurídico aplicable (debidamente interpretado), de tal suerte que se ha creado una apariencia de buen derecho sobre los reclamos de la parte demandante que habilita al juez para decretar la medida cautelar solicitada.

En conclusión: Es ostensible que el derecho pensional reconocido a la demandada no solo carece de la naturaleza para ser considerado como un derecho adquirido, sino que en sí mismo debe ser estimado como una situación jurídica que si bien en principio y hasta el momento de dictar sentencia podría ser consolidada, desde este estadio procesal se advierte que dicha firmeza en cuanto a su creación es solamente aparente por cuanto a partir de una confrontación normativa entre el marco jurídico aplicable y los actos demandados, se logra advertir que existe una alta probabilidad de que dichas decisiones se encuentren viciadas por ilegalidad, más aún si se tiene en cuenta que no se esgrimen pruebas ni argumentos diferentes en esta oportunidad que puedan desvirtuar la conclusión del presente estudio preliminar.

Segundo problema jurídico ¿El hecho de suspender el pago de la pensión gracia reconocida a la demandada podría configurar una violación de su garantía constitucional al mínimo vital, al punto de prevalecer sobre el decreto de la medida cautelar solicitada? Sobre este interrogante la Subsección tiene como tesis que para el caso concreto no se genera una transgresión al mínimo vital de la demandada por el hecho de acceder al decreto de la medida cautelar bajo estudio, de modo que la suspensión provisional sobre los efectos derivados de los actos demandados debe permanecer, habida cuenta de los siguientes razonamientos: • Del mínimo vital y móvil como garantía constitucional En punto a esta prerrogativa supralegal, es dable señalar que si bien la Corte Constitucional ha reiterado (como lo hace la parte apelante), que dicho concepto no se limita a garantizar exclusivamente una remuneración asimilable al salario mínimo mensual vigente para sufragar los gastos básicos de una persona y su familia como alimentación, vivienda y salud, sino que se extiende a una noción de dignidad relativa a la verificación de la realidad socioeconómica que aquella persona ha adquirido a lo largo de su vida[11]; tal presupuesto en ningún momento implica que al advertirse una ilegalidad en la creación de determinada situación jurídica que afecta intereses generales, el derecho al mínimo vital la subsane o la supere, en la medida en que tal como ese mismo juez colegiado lo ha precisado de manera pacífica, ningún derecho es absoluto e inmodificable por fundamental que sea, al punto de ser pasible de restricción en la esfera circundante a su núcleo esencial, pero sin afectarlo[12].

Ahora bien, en aplicación de la aludida hermenéutica constitucional, se deduce que la protección del derecho al mínimo vital y móvil debe ser pleno (es decir, en las condiciones reales y actuales de vida de una persona) en primer lugar solo cuando esta prerrogativa no se encuentre en confrontación con otros derechos, principios o valores superiores que hagan necesario un ejercicio de ponderación tendiente a obtener una solución intermedia que favorezca todos los intereses en conflicto, bajo el supuesto de que habrá cesión de garantías de alguna parte para arribar a un punto de equilibrio o estabilidad jurídica verdaderamente constitucional.

Como se vislumbra de lo discurrido a lo largo del primer problema jurídico, es claro que la situación creada a la demandada a través de los actos administrativos que le reconocieron el pago de una pensión gracia, en esta oportunidad se puede considerar aparente y no constitutiva de un derecho adquirido, por cuanto se avizora preliminarmente una probable ilegalidad de dicha decisión, y en tal sentido se torna palmario que el interés particular de la docente pensionada de recibir la mentada prestación de manera indefinida porque el no hacerlo afectaría su mínimo vital y móvil, se contrapone al interés general de protección de los recursos públicos y de la estabilidad financiera de la Nación (contemplado en el artículo 128 constitucional), de tal suerte que aquéllos principios entran en un conflicto que debe ser resuelto bajo la égida de un juicio ponderativo encaminado a restringir alguna de las dos garantías colisionadas sin afectar sus núcleos esenciales.

En cuanto a la posibilidad de limitar el concepto pleno de mínimo vital, la misma Corte Constitucional[13] precisó para un caso particularmente similar al que es objeto de análisis que: «[…] Sin embargo, al momento de determinar si la presunción de vulneración al mínimo vital por suspensión en el pago de mesadas pensionales, es aplicable al caso de la pensión gracia, debe señalarse que, si bien no es posible rechazar de manera directa su afectación por contar con otra prestación legalmente compatible, tampoco es posible presumir su vulneración, pues tal presunción tiene sustento en el artículo 128 Superior, según el cual nadie puede percibir dos asignaciones del tesoro público. […]»   Para determinar la vulneración al mínimo vital, el juez deberá, en primer lugar, verificar si al afectado le han sido reconocidas, en realidad, dos prestaciones pensionales compatibles; en caso de ser así, el peticionario deberá aportar prueba, al menos sumaria, para determinar la violación al mínimo vital; en caso contrario, nada obsta para presumir que la suspensión en el pago, afecta su mínimo vital. […]» (Subrayado fuera de texto).

De lo transcrito se extrae que al hallarse probado el hecho de que el administrado percibe dos pensiones compatibles (incluida la pensión gracia), podrá tenerse por no afectada la esencia de su mínimo vital, a menos de que la parte interesada así lo demuestre, lo cual significa que en efecto dicha garantía puede ser menguada en la periferia de su núcleo esencial (que corresponde al concepto de mínimo vital congruo relacionado con el estilo de vida adquirido y no al sustento básico y necesario para vivir dignamente), esto cuando exista otra fuente de ingresos, tal como se verifica para el caso particular en el que incluso de manera confesada por la propia parte demandada en su recurso de apelación, aseguró que: «[…] Mi poderdante la señora ESPERANZA ZÚÑIGA ESCOBAR, nació el 12 de marzo de 1948, por lo cual a la fecha tiene más 70 años (sic), en la actualidad tiene dos pensiones una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación pagada por la FIDUPREVISORA S.A. y la Pensión Gracia.[…]»[14] En ese sentido y a pesar de que la demandada aporta certificado de estado actual de deuda donde se evidencia una demora en los pagos de la obligación financiera que manifestó haber contraído desde el año 2013 (la cual asegura que ya no podrá cancelar en razón de la suspensión de su pensión gracia), no es dable inferir que con dicho documento se tenga probada la afectación directa al núcleo esencial de su derecho al mínimo vital, puesto que abiertamente adujo que detenta otra pensión vitalicia de jubilación que le garantiza un ingreso fijo para costear sus gastos personales; situación si bien podría no se ajustarse a las condiciones de vida que le caracterizaban, sí le podría permitir vivir dignamente.

Así las cosas, al no haberse demostrado o configurado para el asunto de marras una afectación al núcleo esencial del derecho fundamental al mínimo vital de la demandada, en la medida en que con la suspensión del pago de la pensión gracia, aquella no será desprovista de la totalidad de recursos económicos, sino que se le restringirá el margen de ingresos ante una muy probable ilegalidad en el reconocimiento de tal prestación que eventualmente podría ser declarada así mediante sentencia ejecutoriada; claramente y luego de este análisis ponderativo, no se crea una condición de preponderancia de tal circunstancia alegada por la pensionada respecto de los intereses generales de protección del erario, la sostenibilidad del sistema pensional y el derecho a la seguridad social de la población, de modo que tampoco resulta preferente dicha situación concreta frente a la procedencia de la medida cautelar solicitada, tal como se señaló anteriormente.

En conclusión: no se afecta el núcleo esencial del mínimo vital de la demandada con el decreto de la medida cautelar consistente en la suspensión del pago de la pensión gracia reconocida, por cuanto es patente que en este caso lo que se restringe finalmente son solo las variables adicionales de su derecho al mínimo vital congruo (como resultaría ser el pago de un crédito), y no la limitación definitiva de tal prerrogativa en sí misma considerada, debido a que detenta otra fuente de ingresos como la pensión ordinaria de jubilación, y en tanto al efectuarse un ejercicio de ponderación de dicha garantía individual frente al interés colectivo de protección del erario, ésta última primaría sobre la que es titular la demandada, en razón a que como se ha determinado jurisprudencialmente, derechos como el precitado son relativos y pueden limitarse sin lesionar su esencia siempre y cuando se valore el caso en concreto como el particular, y cuando éste afecte o vaya en detrimento, verbigracia, de los mismos recursos públicos que ostensiblemente son finitos y que por lo tanto deben protegerse ante cualquier irregularidad que no justifique su gasto, en orden de cumplir con los fines estructurales del Estado.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, esta Subsección confirmará la providencia del 2 de agosto de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca dentro del proceso de la referencia, por la cual se decretó la suspensión provisional de los efectos derivados de las Resoluciones n.° 22669 del 13 de agosto de 1998 y 43849 del 21 de septiembre de 2007; toda vez que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca el 2 de agosto de 2017, el cual decretó la suspensión provisional de las Resoluciones n.° 22669 del 13 de agosto de 1998 y 43849 del 21 de septiembre de 2007; actos relacionados con el reconocimiento y reliquidación de una pensión gracia a favor de la señora Esperanza Zúñiga Escobar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la UGPP en contra de aquélla.

SEGUNDO: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y, ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Folios 1 a 8, cuaderno 1. [2] Se refiere a la Sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [3] Folios 51 a 58, cuaderno 1. [4] Folios 66 a 71 y 72 a 74 (adición al recurso), cuaderno 1. [5] Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-983 del 1.° de diciembre de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Exped. D-8171 [6] Tal como lo ha desarrollado y planteado pacíficamente la Corte Constitucional cuando con el fin de resolver problemas jurídicos de colisión de principios o derechos fundamentales, formula un ejercicio ponderativo que arroja la mentada conclusión de la siguiente manera: «No hay que olvidar que, tal y como lo consideró la Corte en otras sentencias, “la vida en comunidad conlleva forzosamente el cumplimiento de una serie de deberes recíprocos por parte de los asociados, el primero de los cuales es el de respetar los derechos de los demás. De ello se desprende la consecuencia lógica de que el hombre en sociedad no es titular de derechos absolutos, ni puede ejercer su derecho a la libertad de manera absoluta; los derechos y libertades individuales deben ser ejercidos dentro de los parámetros de respeto al orden jurídico existente y a los valores esenciales para la vida comunitaria como son el orden, la convivencia pacífica, la salubridad pública, la moral social, bienes todos estos protegidos en nuestro ordenamiento constitucional”».

Sentencia C-435 del 10 de julio de 2013, Exped.: D-9434 [7] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-SII-11- 2018 del 21 de junio de 2018. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. Int.: 3805- 2014. [8] Folio 104, cuaderno 1. [9] Folios 116 bis a 118. [10] Folios 120 a 122. [11] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de Unificación SU-995 del 9 de diciembre de 1999.

M.P. Carlos Gaviria Díaz. Expeds. T-218550 T-229080 T-233549 T-233551 T-233586 T-233681 T-233709 T-237521 [12] Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-600 del 3 de agosto de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Exped.: T-1611735. [13] Ídem. [14] Folio 67, cuaderno 1.