PROGRAMA DE DESCONGESTION JUDICIAL – Alteración de reglas de competencia y creación de cargos de funcionarios / FACULTADES DE LA SALA ADMINISTRATIVA EN PROGRAMAS DE DESCONGESTIÓN JUDICIAL / DESCONGESTION JUDICIAL - Facultades de la Sala Administrativa del C. S de la J. / COSA JUZGADA – Características / COSA JUZGADA EN ACCIÓN DE NULIDAD - Elementos / COSA JUZGADA EN ACCIÓN DE NULIDAD - Irrelevancia del requisito de identidad jurídica entre las partes / COSA JUZGADA – Efectos / COSA JUZGADA – Identidad de objeto y causa petendi / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Probada respecto del Acuerdo 839 de 2000 Existe identidad de objeto, toda vez que, tanto en el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, como en el caso sub examine, se demandó la nulidad, entre otros, de los artículos segundo y cuarto del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual “[…] se complementan las medidas de descongestión adoptadas por el Acuerdo 524 de 1999, adicionado por los acuerdos 757, 758 y 783 de 2000 […]”. […] [E]xiste identidad de causa petendi, toda vez que: Tanto en el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, como en el presente asunto se pretende la nulidad de los artículos segundo y cuarto del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2009.

Los cargos formulados en ambos procesos consisten en determinar la falta de competencia y la vulneración del principio de legalidad por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para ordenar la remisión a la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá de todos los procesos adelantados contra el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, ordinarios con sentencia proferida antes de la entrada en vigencia del Acuerdo núm. 524 de 1999 para ser resueltos los grados jurisdiccionales de consulta, así como de todos los procesos ejecutivos adelantados contra ese mismo establecimiento público para lograr constituir en debida forma el título ejecutivo, toda vez que dicha facultad, a juicio de los demandantes, le correspondía al Congreso de la República o al Presidente de la República –en casos excepcionales- y no a la parte demandada.

Las anteriores pretensiones fueron denegadas por esta Sala, mediante la sentencia proferida el 20 de mayo de 2004 dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, conforme lo señalado supra, por lo tanto, produjo efectos de cosa juzgada en relación con la causa petendi anteriormente señalada. [E]n el caso sub examine, la Sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada, en la medida que existe identidad de objeto y de causa petendi, toda vez que, conforme lo señalado supra el objeto y las pretensiones de la presente acción nulidad resultan coincidentes con las señaladas dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001-03-24-000-2001-00222-01 y que fueron denegadas por esta Sección mediante sentencia de 20 de mayo de 2004, por lo que se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia antes aludida, como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 164 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 175 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 839 DE 2000 (3 de agosto) SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – ARTÍCULO SEGUNDO (Cosa juzgada) / ACUERDO 839 DE 2000 (3 de agosto) SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – ARTÍCULO CUARTO (Cosa juzgada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00273-00 Actor: HERNANDO GÓMEZ VINASCO Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - SALA ADMINISTRATIVA Referencia: Acción de nulidad Asunto: Se decide sobre la nulidad de los artículos segundo y cuarto del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual “[…] se complementan las medidas de descongestión adoptadas por el Acuerdo 524 de 1999, adicionado por los acuerdos 757, 758 y 783 de 2000 […]” SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad señalada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó el señor Hernando Gómez Vinasco contra la Nación – Rama Judicial-Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, para que se declare la nulidad de los artículos segundo y cuarto del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual “[…] se complementan las medidas de descongestión adoptadas por el Acuerdo 524 de 1999, adicionado por los acuerdos 757, 758 y 783 de 2000 […]” La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Hernando Gómez Vinasco, en nombre propio, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad establecida en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[1], en adelante Código Contencioso Administrativo, contra la Nación – Rama Judicial- Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Pretensiones 2. La parte demandante solicitó que se declare la nulidad de los artículos segundo y cuarto del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual “[…] se complementan las medidas de descongestión adoptadas por el Acuerdo 524 de 1999, adicionado por los acuerdos 757, 758 y 783 de 2000 […]”.

Presupuestos fácticos 3. El demandante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 4. Indicó que, mediante el Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se ordenó a los juzgados laborales de los circuitos judiciales de Bogotá, Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Tumaco y Buenaventura remitir a la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá todos los procesos adelantados contra el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia para que dicha Sala conociera de los grados jurisdiccionales de consulta de las sentencias que correspondan a lo preceptuado en el artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social proferidas antes de la entrada en vigencia del Acuerdo núm. 524 de 1999. 5.

Asimismo, señaló que el acto administrativo acusado acordó que “[…] las sentencias que no fueron consultadas debiendo serlo, y en virtud de los cuales se ha iniciado proceso ejecutivo, los respectivos jueces tomarán las medidas pertinentes para que se surta el grado jurisdiccional de consulta y se logre constituir en debida forma el título ejecutivo, de conformidad con la ley y en la sentencia SU-962 de 2009 […]”, lo cual, a su juicio, no tiene un fundamento constitucional ni legal.

Normas violadas y concepto de violación 6. La parte demandante señaló como normas violadas las siguientes: • Artículos 29, 31, 121, 151, 256, 257 de la Constitución Política. • Artículos 15, 65, 69, 100, 108 y 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. • Ley 712 de 5 de diciembre de 2001[2]. • Artículos 6, 126 y 331 del Código de Procedimiento Civil. • Artículos 5, 19, 63, 85, 93 de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996[3]. 7.

La parte demandante expuso los cargos de violación de la siguiente forma: Falta de competencia 8. Sostuvo que para la fecha de expedición del acto acusado, el artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, norma en la cual se fundamentó, no señalaba la procedencia del grado jurisdiccional de consulta para las sentencias proferidas contra las entidades descentralizadas, como lo era, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, toda vez que la inclusión de este grado jurisdiccional se realizó mediante la Ley 1149 de 13 de julio de 2007[4], por lo que, a su juicio, el acuerdo acusado equivale a una reforma del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y de la Ley 270, lo cual, le corresponde al Congreso de la República o al Presidente de la República –en casos excepcionales- y no a la parte demandada.

Textualmente, señaló: “[…] Teniendo presente que es la ley la que determina en qué casos los Tribunales Superiores de Distrito Judicial conocen del grado jurisdiccional de consulta, no podía el Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 ordenar a los juzgados laborales de los diferentes circuitos que remitieran todos los procesos con sentencia proferida en contra del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia inclusive todos los archivados con anterioridad al Acuerdo 524 de junio 21 de 1999 ni con posterioridad a esa fecha, por lo tanto, resulta incuestionable que el Acuerdo tantas veces mencionado vulnera las anteriores disposiciones al modificar la normativa sobre la consulta vigente para la fecha en que se profirió el acto administrativo […]”. 9.

Por tanto, manifestó que el acto acusado al ordenar que la Sala de Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá conociera del grado jurisdiccional de consulta contra las sentencias que se encontraban ejecutoriadas por no haber sido interpuesto en debida forma los recursos de apelación o, en las que ya se conformó el título ejecutivo, le asignó funciones sin competencia para ello, toda vez que: i) la Ley no disponía como función de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá la de conocer el grado jurisdiccional de consulta de las sentencias proferidas contra entidades descentralizadas y ii) cuando se podía exigir ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada de una relación de trabajo que emane de una decisión judicial en firme.

Vulneración de normas en que debía fundarse 10. Señaló que el acto acusado desconoce los artículos 63, 85 y 93 de la Ley 270 en la medida que, a su juicio, la facultad de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar los trámites judiciales y administrativos no comprende la regulación de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso, que conforme a los principios de legalidad y de debido proceso corresponden exclusivamente al legislador. 11.

Finalmente, indicó que la sentencia SU-962 de 1.º de noviembre de 1999[5] proferida por la Corte Constitucional no podía ser el fundamento del acto acusado, en la medida que fue dictada en el marco de una acción de tutela con efectos inter partes y, en esa medida, sus consideraciones no abarcaban a los demás procesos adelantados contra el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia Contestación de la demanda[6] 12.

La parte demandada contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. 13. Para el efecto señaló que al expedir el acto administrativo acusado se ciñó a los lineamientos constitucionales y legales que delimitan su actuación, toda vez que cuenta con plenas facultades para regular medidas tendientes a disminuir el atraso de los despachos judiciales, de conformidad con el artículo 257 de la Constitución Política y los artículos 63 y 85 de la Ley 270, 14.

En efecto, indicó que entre las facultades estatutarias señaladas en los artículos 63 y 85 de la Ley 270 a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en caso de congestión de los despachos judiciales, se encuentra la de regular la forma como las corporaciones pueden redistribuir los asuntos que tengan para fallo entre los tribunales y despachos judiciales que se encuentren al día y que igualmente podrá crear, con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados sustanciadores o de fallo, de acuerdo con la Ley de presupuesto, lo cual fue reiterado en el artículo 62 de la Ley 446 de 7 de julio de 1998[7] al señalar la facultad de la Sala Administrativa para crear Secciones especiales de Descongestión de carácter transitorio. 15.

Por tanto, adujo que la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá fue creada en virtud de una facultad expresa citada supra, por lo que no resultaba acertado afirmar que las medidas adoptadas en el presente asunto usurpen las funciones del Congreso de la República para expedir los códigos o reformar sus disposiciones. 16.

Señaló que en la sentencia SU-962 de 1999 proferida por la Corte Constitucional era totalmente procedente al señalar que “[…] ante tan claras disposiciones, a juicio de la Corte no hay ninguna duda acerca de la obligatoria aplicación del artículo 69 el C.P.L y, por ende; de la forzosa tramitación de la consulta de las sentencias de primera instancia que sean total o parcialmente adversas a Foncolpuertos, toda vez que el pago de las acreencias reconocidas estaría a cargo de la Nación, responsable directa de las obligaciones laborales y del pasivo laboral de COLPUERTOS y de FONCOLPUERTOS […]”. 17.

Por tanto, indicó que no fue la Sala Administrativa del Consejo Superior de la judicatura la que impuso obligatoriedad de surtir el grado jurisdiccional consulta de las sentencias desfavorables del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, que no hubiesen sido recurridas en la debida oportunidad procesal; sino que fue realmente la Corte Constitucional quien en sentencia de tutela SU-962 de 1999, la que determinó que las sentencias de primera instancia, adversas al citado Fondo, debían consultarse con el Tribunal. 18.

Finalmente, propuso las siguientes excepciones: 18.1. La denominada “falta de causa para demandar”, al señalar que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura está facultada constitucional y legalmente para regular el trámite de la consulta, toda vez que es un asunto no previsto por el legislador. 18.2. La innominada, señalando que se debe declarar cualquier excepción que de oficio se encuentre probada.

Alegatos de conclusión 19. El Despacho sustanciador, mediante la providencia proferida el 31 de mayo de 2016[8], corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, los cuales se presentaron de la siguiente manera: Parte demandante[9] 20. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

Parte demandada 21. La parte demandada no presentó alegatos de conclusión. Concepto del Ministerio Público 22. El Ministerio Público guardó silencio durante el presente. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 23. Vistos los artículos 128 del Código Contencioso Administrativo[10]; y, el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en única instancia. Acto administrativo acusado 24.

El Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura[11] que textualmente señala: “[…] ACUERDO NO. 839 DE 2000 (3 de agosto) (Por el cual se complementan las medidas de descongestión adoptadas por el Acuerdo 524 de 1999, adicionado por los Acuerdos 757,758 y 783 de 2000.” LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, especialmente las señaladas en el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 y en el artículo vigésimo séptimo del Acuerdo 524 de 1999 ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO.- Elevar, a partir del día ocho (8) de agosto de 2000, el índice de egresos señalado en el parágrafo del artículo vigésimo del Acuerdo 524 de 1999, el cual no podrá ser inferior a treinta (30) procesos por mes calendario.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Los Juzgados Laborales de los Circuitos Judiciales de Santa Fe de Bogotá, Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Tumaco y Buenaventura remitirán a la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá los procesos cuyas sentencias correspondan a lo preceptuado en el artículo 69 del Código de Procedimiento Laboral, que fueron proferidas antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 524 de 1999, para que dicha Sala conozca el grado jurisdiccional de consulta de dichas sentencias y éstas queden debidamente ejecutoriadas.

ARTÍCULO TERCERO. - Los Juzgados Laborales del Circuito de Santa Fe de Bogotá, Cartagena, Santa Marta, Barranquilla, Buenaventura y Tumaco, presentarán un informe a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura respectivos, a más tardar el día 18 de agosto de 2000, que contendrá los siguientes datos: Fecha de las sentencias que debían ser consultadas y no lo fueron, número de proceso y demandante, si se encuentran en proceso ejecutivo y en qué estado del proceso, y cuáles han sido efectivamente pagadas.

El reporte se hará por escrito, se firmará bajo la gravedad de juramento, y las respectivas Salas Administrativas efectuarán las visitas administrativas que consideren necesarias para verificar lo reportado.

ARTÍCULO CUARTO. - Sobre las sentencias que no fueron consultadas, debiendo serlo, y en virtud de las cuales se ha iniciado proceso ejecutivo, los respectivos jueces tomarán las medidas pertinentes para que se surta el grado jurisdiccional de consulta y se logre constituir en debida forma el título ejecutivo, de conformidad con la ley y con la sentencia SU-962/99 de la Corte Constitucional.

ARTÍCULO QUINTO. - Los reportes serán consolidados y remitidos a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para realizar la evaluación pertinente y adoptar las medidas necesarias.

ARTÍCULO SEXTO. - El presente Acuerdo rige a partir de su fecha de publicación en la Gaceta de la Judicatura […]”. Cuestión Previa 25. La Sala precisa que, verificado el Sistema de Información Judicial Colombiano, las normas acusadas del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual “[…] se complementan las medidas de descongestión adoptadas por el Acuerdo 524 de 1999, adicionado por los acuerdos 757, 758 y 783 de 2000 […]”, fueron demandadas dentro de la acción de nulidad presentada por el señor Francisco Javier Marrugo Zambrano, proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01 y que sus pretensiones fueron denegadas por esta Sección, mediante la sentencia proferida el 20 de mayo de 2004, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Problemas jurídicos 26. Los problemas jurídicos que la Sala debe resolver, se contraen a determinar lo siguiente: 26.1 Si es procedente o no declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, respecto de la sentencia proferida por esta Sección el 20 de mayo de 2004, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222-01, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

En caso negativo determinar 26.2. Si es procedente declarar o no la nulidad del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por presuntamente, ser expedido sin competencia y con vulneración del principio de legalidad toda vez que, a juicio de la parte demandante, al ordenarse la remisión a la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá de todos los procesos adelantados contra el Fondo del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia cuyas sentencias correspondan a las señaladas en el artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social que: i) se hubieran proferido antes de la entrada en vigencia del Acuerdo núm. 524 de 1999, para que dicha Sala resolviera el grado jurisdiccional de consulta para quedar debidamente ejecutoriadas y ii) de las sentencias que no fueron consultadas y en virtud de las cuales se inició el proceso ejecutivo, se vulnera de manera flagrante la Constitución Política y la Ley, toda vez que dicha función le corresponde al Congreso de la República o al Presidente de la República –en casos excepcionales- y no a la parte demandada. 27.

Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera. Primer problema jurídico 28. Para resolver si es procedente o no declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de la sentencia proferida por esta Sección el 20 de mayo de 2004, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, esta Sala analizará los siguientes aspectos: i) marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales de la cosa juzgada declarada de oficio y ii) análisis del caso concreto del primer problema jurídico.

Marco jurídico y desarrollos jurisprudenciales de la cosa juzgada declarada de oficio 29. La Sala procederá a estudiar las características, los elementos y los efectos de la cosa juzgada tratándose de la nulidad o no de actos administrativos en los siguientes términos 30. Visto el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, sobre excepciones de fondo que textualmente señala: […] Artículo 164.

En todos los procesos podrán proponerse excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus […]”.

Características de la cosa juzgada 31. Esta Sección[12] ha señalado que el concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales, hace referencia a las características de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de las cuales los fallos ejecutoriados están dotadas; es decir, cuando las decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son susceptibles de cumplirse coercitivamente y no pueden ser modificadas por una decisión posterior, salvo las excepciones expresamente reguladas por la ley en tal sentido. 32.

De esta forma, el hecho de que la figura de la cosa juzgada impida que los asuntos decididos mediante sentencia en firme sean nuevamente sometidos a la controversia judicial, permite dar seriedad a las sentencias judiciales y poner término a la incertidumbre que se produciría si quien obtuvo una sentencia judicial contraria a sus intereses, pudiera seguir planteando su caso ante los tribunales hasta que fuera fallado conforme a ellos.

Elementos y efectos de la cosa juzgada 33. De acuerdo con el artículo 303 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[13], aplicable en virtud del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia ejecutoriada proferida en un proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior, y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. 34.

La citada sentencia señaló que la identidad jurídica entre las partes, es un presupuesto que carece de relevancia para la configuración de la cosa juzgada entratándose de acciones públicas de nulidad, en la medida que, estando habilitado todo ciudadano para “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”[14], no es necesario que la parte demandante del segundo proceso corresponda a la parte demandante del primero, precisamente, porque entre uno y otro existe un interés común, como es la defensa de la Constitución y la Ley, resultando irrelevante por lo mismo la identidad de las personas jurídicamente consideradas. 35.

En acciones de simple nulidad el citado fenómeno entraña además la siguiente particularidad en cuanto tiene que ver con sus efectos. Al respecto, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo[15]. prevé en sus dos primeros incisos, lo siguiente: “[…] Artículo 175. Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios […].” (Subrayas de la Sala) 36. De acuerdo con las disposiciones citadas se colige: 36.1. En la sentencia el juez se pronunciará de las excepciones propuestas y sobre las que de oficio encuentre probadas. 36.2.

Los efectos de la cosa juzgada dependerán de lo decidido en la sentencia. 36.2.1. Por un lado, si la sentencia accede a las pretensiones de la demanda, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, “[…] lo cual significa que la decisión judicial en firme que haya declarado la nulidad de un acto administrativo, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad deprecada […]”[16]. 36.2.2.

En efecto, la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados, situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado. 36.2.3. Por el otro, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi que, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, está contenida en los cargos esgrimidos o en el concepto de la violación que se invoca como sustento de la solicitud de nulidad; de ello se infiere que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de una acción de nulidad hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, solo respecto de los cargos que dan lugar a su interposición. Análisis del caso en concreto del primer problema jurídico. 37.

La Sala procede al estudio de los elementos de configuración de la cosa juzgada, en los siguientes términos: Identidad jurídica 38. Conforme lo señalado supra, por corresponder el proceso identificado con el número único de radicación radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01 y el caso sub examine a acciones públicas de nulidad, no es relevante el estudio de la identidad jurídica entre las partes.

Identidad de objeto 39. Existe identidad de objeto, toda vez que, tanto en el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01[17], como en el caso sub examine, se demandó la nulidad, entre otros, de los artículos segundo y cuarto del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual “[…] se complementan las medidas de descongestión adoptadas por el Acuerdo 524 de 1999, adicionado por los acuerdos 757, 758 y 783 de 2000 […]”.

Identidad de causa petendi 39. Respecto a la identidad de causa petendi, se observa que: |Problemas jurídicos resueltos por|Problema jurídico a resolver en | |la Sección en el proceso |el presente caso | |identificado con el número único | | |de radicación 11001 03 24 000 | | |2001 00222 01, C.P. Gabriel | | |Eduardo Mendoza Martelo. | | | | | |En dicho asunto la Sección se |Si es procedente declarar o no la| |pronunció de la legalidad de los |nulidad del Acuerdo núm. 839 de 3| |Acuerdos 839 de 2000 por el cual |de agosto de 2000 expedido por la| |se complementó las medidas de |Sala Administrativa del Consejo | |descongestión adoptadas por el |Superior de la Judicatura, por | |Acuerdo 524 de 1999, adicionado |presuntamente, ser expedido sin | |por los Acuerdos 757, 758 y 783 |competencia y con vulneración del| |de 2000, en cuanto a la creación |principio de legalidad toda vez | |de la Sala de Descongestión |que, a juicio de la parte | |Laboral del Tribunal Superior de |demandante, al ordenarse la | |Bogotá y de la remisión de |remisión a la Sala de | |expedientes para resolver los |Descongestión Laboral del | |grados jurisdiccionales de |Tribunal Superior de Bogotá de | |consulta de las sentencias |todos los procesos adelantados | |proferidas contra Foncolpuertos |contra el Fondo del Pasivo Social| |antes de la entrada en vigencia |de la Empresa Puertos de Colombia| |del Acuerdo núm. 524 de 1999 y |cuyas sentencias correspondan a | |para la constitución en debida |las señaladas en el artículo 69 | |forma del respectivo título |del Código Procesal del Trabajo y| |ejecutivo. |de la Seguridad Social que: i) se| | |hubieran proferido antes de la | |Respecto al Acuerdo núm. 839 de |entrada en vigencia del Acuerdo | |2000 planteó |núm. 524 de 1999, para que dicha | | |Sala resolviera el grado | |Falta de competencia de la Sala |jurisdiccional de consulta para | |Administrativa del Consejo |quedar debidamente ejecutoriadas | |Superior de la Judicatura para |y ii) de las sentencias que no | |que mediante, entre otros, el |fueron consultadas y en virtud de| |Acuerdo núm. 839 de 3 de |las cuales se inició el proceso | |noviembre de 2000 se ordenara la |ejecutivo, se vulnera de manera | |remisión a la Sala Especial de |flagrante la Constitución | |Descongestión del Tribunal |Política y la Ley, toda vez que | |Superior de Bogotá de los |dicha función le corresponde al | |procesos ordinarios para que |Congreso de la República o al | |dicha Sala conociera de los |Presidente de la República –en | |grados jurisdiccionales de |casos excepcionales- y no a la | |consulta de las sentencias que |parte demandada. | |correspondan a lo preceptuado en | | |el artículo 69 del Código de | | |Procedimiento labora (sic)l | | |proferidas o de los procesos | | |ejecutivos que no fueron | | |consultados antes de la entrada | | |en vigencia del Acuerdo núm. 524 | | |de 1999. | | | | | | | | |Para el efecto consideró “[…] | | |Señala que la entidad demandada | | |se arroga la competencia que el | | |legislativo le otorga al artículo| | |150 de la Constitución Política, | | |pues las reglas propias del | | |debido proceso, por ser una | | |institución del Código de | | |Procedimiento laboral (artículos | | |7, 10, 15 y 69) solo son | | |modificables por aquel […]”. | | | | | | | | |Violación de las normas en que | | |debieron fundarse | | | | | |“[…] Señala que la demandada | | |desconoció el principio de | | |legalidad de los trámites | | |judiciales y administrativos | | |atribuyéndose la facultad de | | |modificar la ley vigente al | | |entrar a regular el ejercicio de | | |las acciones judiciales; y como | | |ha quedado demostrado, se ha | | |convertido con ello a los jueces | | |naturales en simples instructores| | |o comisionados para practicar la | | |audiencia preliminar de | | |conciliación y las probatorias o | | |de trámite de rigor establecidas | | |en el Código de procedimiento | | |laboral, sobreponiendo la | | |prevalencia del derecho | | |sustancial a normas de rango | | |inferior como son los Acuerdos de| | |la Sala Administrativa […]”. | | | | | | | | 40.

La Sala de la Sección en la sentencia proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, resolvió: “[…] DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda […]” 41. Para el efecto, consideró que analizado el Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2000, además del Acuerdo 524 de 1999, adicionado por los Acuerdos 757, 758 y 783 de 2000, no se introdujo ningún recurso adicional ni se modificó lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, toda vez que, exclusivamente, se refería a la remisión a la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior de Bogotá, creada mediante el Acuerdo 524 de 1999, de los procesos en donde se hubieran proferido sentencias que estuvieran dentro de los presupuestos del artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, para que dicha Sala conociera el grado jurisdiccional de consulta de las citadas sentencias y quedaran debidamente ejecutoriadas, incluso de las sentencias que no fueron consultadas debiendo serlo y en virtud de las cuales se inició el proceso ejecutivo. 42.

Lo anterior, en virtud del artículo 351 del Código de procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 145 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, que señalaba que “[…] las sentencias sujetas a consultas no quedarían en firme sino luego de surtida esta […]”. Asimismo, porque conforme a la sentencia SU-962 de 1999 proferida por la Corte Constitucional y al artículo 1.º de la Ley 1.º de 1991[18], las sentencias adversas al Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia deben ser consultables de manera obligatoria por el hecho de que la Nación debía asumir el pago de las pensiones de cualquier naturaleza, así como de las prestaciones sociales e indemnizaciones a cargo de Puertos de Colombia.

Textualmente, consideró: “[…] En virtud de facultades tanto constitucionales como legales, se expidió el Acuerdo 524 de 1999, por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por el cual se dictan normas tendientes a descongestionar la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla y los Juzgados Laborales de los Circuitos Judiciales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Buenaventura, Tumaco y Santa Fe de Bogotá, y se acuerda en el artículo 1 crear, por el término de un año, en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, una Sala Laboral de Descongestión, conformada por cinco Magistrados.

Posteriormente, en los Decretos 757, 758 y 783 de 2000, se complementaron las medidas de descongestión. Se aduce en la demanda que se está modificando mediante Acuerdo del Consejo Superior, el Código de Procedimiento Laboral en lo relativo al grado jurisdiccional de Consulta, previsto en el artículo 69 del mismo que señala que las sentencias de primera instancia que fueren desfavorables al trabajador serán consultadas cuando no fueren apeladas.

También lo serán las que fueren adversas a la Nación, los departamentos o municipios. Si se analiza detenidamente el texto del artículo acusado, se observa que éste no está introduciendo ningún recurso adicional ni modificando lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, pues exclusivamente se refiere a remitir a la Sala Laboral de Descongestión, creada mediante Acuerdo 524 de 1999, las sentencias que estuvieren dentro de los presupuestos del artículo 69 del C. de P.L., para que dicha Sala conozca el grado jurisdiccional de consulta de dichas sentencias y éstas queden debidamente ejecutoriadas.

El citado artículo establece un límite en el tiempo a las sentencias que deben enviarse para Consulta: Sólo deberán enviarse a la Sala Laboral de Descongestión las proferidas antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 524 de 1999. El Acuerdo 839, fue expedido el 3 de agosto de 2000, es decir, que aparentemente está consagrando un efecto retroactivo al señalar que ciertas sentencias expedidas con anterioridad a 1999, deban ser enviadas a la Sala Laboral de Descongestión. Pero, en realidad lo que la norma acusada hace es definir cuáles sentencias son susceptibles del grado jurisdiccional de consulta por parte de la Sala Laboral de Descongestión que fue creada después de un juicioso estudio que permitió establecer el grado de congestión en esta jurisdicción ya que en el año de 1998 entraron 18.983 procesos nuevos contra la antigua empresa Puertos de Colombia que, sumados a los ya existentes, colapsaron esta jurisdicción. Se trataba de descongestionar los procesos represados y por ello era pertinente enviar a la Sala Laboral de descongestión las sentencias susceptibles del grado jurisdiccional de Consulta, dentro de los términos del artículo 69 del C. de P. L. para que allí fueran tramitados, quitándole a los juzgados ordinarios esta función a fin de que pudieran seguir evacuando los procesos pendientes de fallo.

Se afirma en la demanda que el artículo acusado está extendiendo la Consulta a las empresas industriales y comerciales del Estado, al permitir que este grado jurisdiccional se surta también en favor de Foncolpuertos; al respecto, es pertinente precisar que el artículo demandado para nada se refiere a esta situación, pues se limita a determinar que las sentencias proferidas antes de entrar en vigencia el Acuerdo 524 de 1999 y que cumplan con los presupuestos del artículo 69 del Código de Procedimiento Laboral, deberán ser enviadas a la Sala Laboral de Descongestión para que allí se surta este trámite, pero sin entrar a establecer nada nuevo en cuanto a las entidades beneficiarias de este recurso.

La Ley 1 de 1991 “Por la cual se expide el estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones” consagra en el artículo 35: “Artículo 35. Asunción de pasivos de Puertos de Colombia; aporte de Puertos de Colombia a las sociedades portuarias regionales La Nación Asumirá el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias ejecutoriadas o que se ejecutoríen a cargo de Puertos de Colombia, así como su deuda interna y externa”.

Esta es la razón por la cual, las sentencias proferidas en los juzgados laborales que han sido adversas a Foncolpuertos, deben ser consultadas, no en razón de la naturaleza de este organismo, sino por el hecho de que la Nación debe asumir el pago de las pensiones de cualquier naturaleza así como de las prestaciones sociales e indemnizaciones a cargo de Puertos de Colombia.

Se hace extensiva entonces a esta entidad la garantía que el recurso de Consulta ofrece a la Nación. Así lo ratificó la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en sentencia del 19 de octubre de 1999, con ponencia del doctor Rafael Méndez Arango.. En razón a que no se configuran las violaciones constitucionales y legales que el demandante señala, la Sala procederá a denegar las pretensiones de la demanda […]”. 43.

De lo anterior se colige que existe identidad de causa petendi, toda vez que: 43.1. Tanto en el proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, como en el presente asunto se pretende la nulidad de los artículos segundo y cuarto del Acuerdo núm. 839 de 3 de agosto de 2009. 43.2.

Los cargos formulados en ambos procesos consisten en determinar la falta de competencia y la vulneración del principio de legalidad por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para ordenar la remisión a la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá de todos los procesos adelantados contra el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, ordinarios con sentencia proferida antes de la entrada en vigencia del Acuerdo núm. 524 de 1999 para ser resueltos los grados jurisdiccionales de consulta, así como de todos los procesos ejecutivos adelantados contra ese mismo establecimiento público para lograr constituir en debida forma el título ejecutivo, toda vez que dicha facultad, a juicio de los demandantes, le correspondía al Congreso de la República o al Presidente de la República –en casos excepcionales- y no a la parte demandada. 43.3.

Las anteriores pretensiones fueron denegadas por esta Sala, mediante la sentencia proferida el 20 de mayo de 2004 dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, conforme lo señalado supra, por lo tanto, produjo efectos de cosa juzgada en relación con la causa petendi anteriormente señalada.

Conclusiones de la Sala 44. En suma, en el caso sub examine, la Sala declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada, en la medida que existe identidad de objeto y de causa petendi, toda vez que, conforme lo señalado supra el objeto y las pretensiones de la presente acción nulidad resultan coincidentes con las señaladas dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001-03-24-000-2001-00222-01 y que fueron denegadas por esta Sección mediante sentencia de 20 de mayo de 2004, por lo que se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia antes aludida, como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. 45.

Por tanto, al declararse probada de oficio la excepción de cosa juzgada la Sala se abstendrá de estudiar el segundo problema jurídico planteado por sustracción de materia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de cosa juzgada por existir identidad de objeto y de causa petendi respecto a las pretensiones denegadas en la acción de nulidad identificada con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ESTARSE a lo resuelto por la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia proferida, en única instancia, el 20 de mayo de 2004 dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001 03 24 000 2001 00222 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, archivar el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Decreto 01 de 2 de enero de 1984, “[…] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo […]” [2] Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo [3] Estatutaria de la Administración de Justicia [4] Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social para hacer efectiva la oralidad en sus procesos. [5] Corte Constitucional, sentencia SU 962 de 1 de noviembre de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz [6] Folios 190 a 202 [7] Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento  Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,  se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se  dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. [8] Folio 281 [9] Folio 284 a 300 [10] “[…] Artículo128.

Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. [11]http://actosadministrativos.ramajudicial.gov.co/web/Acto%20Administrativ o/Default.aspx?ID=5601 verificada la anterior página la Sala observa que el Acuerdo acusado se encuentra vigente sin modificaciones [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001 03 24 000 2012 00165 00 [13] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [14] C.P., artículo 40, numeral 6. [15] Aplicable al caso concreto. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 11001-03-25-000-2006-00388-00. [17] La citada sentencia señaló: La acción de nulidad propuesta recae sobre […] contra los artículos segundo y cuarto del Acuerdo 839 de 3 de noviembre de 2000 […] [18] Por la cual se expide el estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”