ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DEBIDO PROCESO - Trámite conciliatorio ante la Procuraduria En el presente caso, el señor [N.A.M.S.], instauró acción de tutela contra la Procuraduría, por considerar que vulneró su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto, por un lado, dio trámite a la a la solicitud de conciliación radicada bajo el núm. 453, convocada por el señor [A.M.J.], pese a haber sido inadmitida para que fueran corregidas algunas imprecisiones, que no se realizaron y, por el otro, no le fue notificada en debida forma tal solicitud.
Por lo anterior, pidió que se le ordene a dicha autoridad revocar el auto 002-453-19 de 8 de abril de 2019, que admitió la solicitud de conciliación y, en su lugar, se entienda desistida y como no presentada. En este orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si en el presente caso dicha autoridad le vulneró el derecho fundamental invocado por el actor, por una presunta indebida notificación y una irregularidad en el trámite conciliatorio. [De lo expuesto] se extrae que contrario a lo [dicho] por el actor en el escrito de tutela, sí le fue puesto en conocimiento la solicitud de conciliación, así como el auto admisorio, la petición de llamamiento en garantía, entre otros, de ello da cuenta la constancia que fue aportada por el convocante al trámite conciliatorio con el fin de que se pudiera llevar a cabo la audiencia con la presencia de todos los interesados, la cual fue suspendida en dos ocasiones por tal motivo.
Así las cosas, es del caso precisar que si bien el actor tuvo conocimiento del asunto mucho después de haberse admitido la solicitud de conciliación, esto es, cuando recibió por parte del Municipio y del convocante, la respectivas comunicaciones, también lo es que la Procuraduría adoptó todas las medidas pertinentes para lograr su comparecencia al trámite conciliatorio, pues como quedó visto, suspendió en dos ocasiones las audiencias hasta tanto no se acreditara la efectiva entrega de los traslados y citaciones y, así lograr la asistencia de todos las partes involucradas con el objeto de garantizar sus derechos fundamentales. […].
Al respecto, cabe precisar que si bien la Procuraduría inicialmente refirió que algunas de las súplicas incoadas en la solicitud de conciliación no podían ser admitidas hasta tanto no se precisaran, pues presuntamente hacían referencia a la relación laboral existente entre las partes, esto es, de la 1º a la 5º, allegada la petición a una nueva funcionaria, esta determinó que debía darse trámite a la petición, incluyendo dos de ellas, a pesar de no haberse hecho manifestación alguna frente al auto inadmisorio, dado que en sus sentir se debía garantizar el acceso a la administración de justicia y, por ende, agotarse el requisito de procedibilidad de manera parcial, esto es, sobre las pretensiones que podían ser susceptibles de ser conocidas por el Juez Contencioso Administrativo, que en últimas es quien realmente debe analizar que peticiones corresponden a su conocimiento y cuales son procedentes.
Por tal razón, la Sala considera que como bien lo afirmó el a quo, la actuación de la parte demandada fue dar prelación a las garantías de alto rango constitucional, tales como el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el procesal, sin transgredir derecho fundamental alguno, pues como quedó visto, impartió el trámite que correspondía, ajustando la solicitud con el objeto de que se pueda agotar expeditamente tal requisito e intentar conciliar los diferentes intereses.
Por lo precedente, la Sala confirmará el fallo del Tribunal, que denegó el amparo solicitado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2019-00242-01(AC) Actor: NELSON AUGUSTO MEDINA SÁNCHEZ Demandado: PROCURADORA 181 JUDICIAL I DELEGADA PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.
LA PROCURADURÍA NO VULNERÓ DERECHO FUNDAMENTAL ALGUNO AL ADMITIR LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PESE A QUE NO SE HUBIERA EFECTUADO MANIFESTACIÓN ALGUNA FRENTE AL AUTO INADMISORIO. ASÍ MISMO, GARANTIZÓ QUE TODAS LAS PARTES ACUDIERAN AL TRÁMITE CONCILIATORIO. DERECHOS FUNDAMENTALES: EL DEBIDO PROCESO, A LA DIGNIDAD HUMANA Y AL PRINCIPIO DE REPARACIÓN INTEGRAL.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia de 21 de junio de 2019, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas[1], que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor NELSON AUGUSTO MEDINA SÁNCHEZ, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela para obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, el que considera vulnerado por la Procuradora 181 Judicial I Delegada para Asuntos Administrativos[2], en el trámite de conciliación extrajudicial identificado con el número único de radicación 453.
I.2.- Hechos Señaló que el 14 de marzo de 2019, el señor ABELARDO MUÑOZ JIMÉNEZ, a través de apoderado especial, presentó ante la Procuraduría General de la Nación, solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad para presentar demanda de reparación directa contra él, las señoras LILIANA PATRICIA MEDINA SÁNCHEZ, PAULA MARCELA SÁNCHEZ y ROSALBA SÁNCHEZ DE MEDINA y el Municipio de Villamaría[3] (Caldas).
Indicó que a la solicitud se le asignó el radicado núm. 453 y correspondió por reparto a la Procuraduría 179 Judicial I para Asuntos Administrativos, que en auto 453-19 de 21 de ese mes y año, la inadmitió, por cuanto, las pretensiones incoadas en los numerales 1, 2, 3, 4 y 5, escapaban del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que se referían a una presunta relación laboral existente entre las partes, por lo que otorgó al convocante un plazo de 5 días para corregirla.
Adujo que con posterioridad la solicitud le fue reasignada a la Procuradora 181 Judicial I para Asuntos Administrativos, que en auto 002-453-19 de 8 de abril de 2019, sin que se hubiera hecho manifestación alguna frente al referido requerimiento, la admitió solamente respecto de las pretensiones incoadas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10.1, 10.2, 10.3 y 10.4, y fijó la audiencia de conciliación para el 6 de mayo de ese año. Indicó que el 2 de mayo de esa anualidad, el Municipio solicitó llamarlo en garantía junto con el señor FABER POLO GARZÓN. Adujo que hasta el 6 de ese mes y año, no había sido notificado ni de la solicitud de conciliación ni de la petición elevada por el Municipio, razón por la que llevándose a cabo la audiencia en esa fecha, se suspendió hasta que no se acreditara el recibido de la notificación por parte suya y del señor POLO GARZÓN. Manifestó que el 17 de mayo de esa anualidad, recibió en su domicilio el Oficio núm. SGJ-200-2019-043, en el que se le comunicó sobre la solicitud de conciliación y, el 21 de ese mes y año, recibió otro en el que se le indicó que había sido citado a la audiencia de conciliación fijada para el 4 de junio de 2019.
Sostuvo que en auto 003-453-19 de 20 de mayo de 2019, la Procuraduría fijó para el 4 de junio de 2019, la audiencia de conciliación, ordenó la notificación por aviso de la señora PAULA MARCELA SÁNCHEZ y negó la solicitud de llamamiento en garantía elevada por el Municipio. Manifestó que interpuso recurso de reposición contra los autos 002-453-19 y 003-453-19, y solicitó la nulidad de todo lo actuado, por cuanto, a su juicio, la solicitud de conciliación no se debía admitir teniendo en cuenta que el convocante no la había corregido.
Señaló que mediante auto 004-453-19 de 23 de mayo de 2019, la Procuraduría repuso el auto 003-453-19, no obstante, solo admitió la solicitud de llamamiento en garantía de él y del señor POLO GARZÓN. Indicó que la audiencia llevada a cabo el 4 de junio de 2019, también fue suspendida hasta tanto se surtiera la remisión de la solicitud de conciliación y del llamamiento en garantía en debida forma a todas las partes y se fijó nuevamente para el 13 de julio de ese año. Aseguró que la autoridad demandada vulneró su derecho fundamental invocado por cuanto: i) no le notificó en debida forma la solicitud de conciliación extrajudicial convocada por el señor ABELARDO MUÑOZ JIMÉNEZ y; ii) le dio trámite a la misma pese a haber sido inadmitida por presentar algunas imprecisiones, que no fueron corregidas por el convocante.
I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de su derecho fundamental invocado, el cual estima como vulnerado por la Procuraduría dentro de la solicitud de conciliación extrajudicial identificada con el número único de radicación 453 y, en consecuencia, se ordene a dicha autoridad revocar el auto 002-453- 19 de 8 de abril de 2019, en el sentido de que la solicitud se entienda desistida y como no presentada.
En efecto: “[…] Primero: Muy respetuosamente solicito al señor (a) Juez de tutela, se declare que la doctora Catalina Gómez Duque, en su condición de Procuradora 181 Judicial I para Asuntos Administrativos, con la ilegalidad de los actos administrativos, está vulnerando mi derecho fundamental al debido proceso. Segundo: Solicito al señor (a) Juez de tutela, se me tutele el derecho fundamental del debido proceso, vulnerado por la doctora Catalina Gómez Duque, en su condición de Procuradora 181 Judicial I para Asuntos Administrativos.
Tercero: Consecuente con lo anterior debe ordenarse a la doctora Catalina Gómez Duque, en su condición de Procuradora 181 Judicial I para Asuntos Administrativos, que proceda a revocar las decisiones plasmadas en el auto 002-453-19 del 8 de abril de 2019 y, en su lugar, debe resolver la consecuencias legales al convocante por no haber presentado la corrección de la solicitud de conciliación, en consecuencia, declare que por no haber subsanado dentro del término legal la solicitud dentro la solicitud de conciliación se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada.
Cuarto: Consecuente con lo anterior debe ordenarse a la doctora Catalina Gómez Duque, en su condición de Procuradora 181 Judicial I para Asuntos Administrativos, que proceda a dejar sin efectos los autos posteriores. […]”. I.4.- Defensa I.4.1.- La Procuraduría solicitó que se deniegue el amparo solicitado. Indicó que en momento alguno ha cercenado el derecho fundamental invocado por el actor, toda vez que al interior del trámite conciliatorio adoptó todas las medidas correctivas que consideró necesarias para que este tuviera conocimiento del asunto y pudiera intervenir dentro de las audiencias y así ejercer su derecho de defensa.
Sin embargo, asumió una actitud dilatoria, torpedeando un mecanismo que debe ser célere en aras de garantizar el principio de economía procesal. Manifestó que en escrito de 6 de junio de 2019, el apoderado de la parte convocante le informó que remitió a los vinculados los siguientes documentos: i) solicitud de audiencia de conciliación; ii) el auto admisorio; iii) solicitud de llamamiento en garantía por parte del Municipio; iv) copia del acta de la audiencia celebrada el 6 de mayo de 2019 y; v) copia del auto que admitió el llamamiento en garantía. Todo lo anterior con copia cotejada por la empresa de mensajería. Adujo que el 10 de ese mes y año, le fueron allegados las guías de mensajería que dan constancia del recibido por parte de los convocados y, para el caso del actor, se constató que recibió la documentación antes mencionada el 7 de junio de esa anualidad.
I.4.2.- Las señoras ROSALBA SÁNCHEZ DE MEDINA, LILIANA PATRICIA MEDINA SÁNCHEZ y PAULA MARCELA SANCHEZ, solicitaron que se acceda a las pretensiones de la demanda. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO El Tribunal, mediante sentencia de 21 de junio de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. Adujo que no le asiste razón al actor al afirmar que admitir la solicitud de conciliación, pese a no haber sido corregida, vulnera su derecho fundamental al debido proceso al contrariar la normatividad que indica que debió entenderse desistida, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 35 de la Ley 640 de 2001[4].
Sostuvo que la actuación de la parte demandada fue dar prelación a las garantías de alto rango constitucional, tales como el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el procesal, sin transgredir derecho fundamental alguno. Aseguró que la Procuraduría adoptó todas las medidas pertinentes para lograr la comparecencia del señor MEDINA SÁNCHEZ a las respectivas audiencias, suspendiéndolas en dos ocasiones con el objeto de lograr que se acreditara por parte de los interesados la efectiva entrega de los traslados y citaciones.
Indicó que pese a que las pretensiones incoadas en los numerales 4 y 5 de la solicitud de conciliación, fueron inadmitidas y, posteriormente admitidas sin que se hubieren corregido, tal situación no corresponde al objeto de pronunciamiento en la presente solicitud de amparo, por cuanto el criterio para admitirlas fue que podían ser o no de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo cual le corresponde al Juez de conocimiento al momento de valorarlas.
Por último, adujo que el actor contó con la oportunidad de interponer los recursos previstos en el ordenamiento jurídico, de los cuales hizo uso y fueron resueltos en debida forma por la parte demandada. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor solicitó que se revoque la decisión proferida por el Tribunal y, en su lugar, se accedan a las pretensiones de la acción constitucional de la referencia. Indicó que la parte accionada oficiosamente dio un alcance distinto a las omisiones y a la negligencia del convocante y de su apoderado dentro del trámite conciliatorio, evitando que la acción de reparación directa que pretenden instaurar caducara, corrigiéndole su desidia en todas las etapas procesales, incluso las previas a la de la última audiencia. Manifestó que si en el acta de la audiencia llevada a cabo el 4 de julio de junio de 2019, se ordenó al convocante que efectuara el traslado de la citación de la conciliación a los convocados, no es entendible porque lo hizo la Procuraduría y, además, porque señaló nueva fecha sin haber constatado que efectivamente se hubiera entregado la copia de la citación y que ella fuera la corregida, no la que se ordenó subsanar.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[5].
Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, el señor NELSON AUGUSTO MEDINA SÁNCHEZ, instauró acción de tutela contra la Procuraduría, por considerar que vulneró su derecho fundamental al debido proceso, por cuanto, por un lado, dio trámite a la a la solicitud de conciliación radicada bajo el núm. 453, convocada por el señor ABERLARDO MUÑOZ JIMÉNEZ, pese a haber sido inadmitida para que fueran corregidas algunas imprecisiones, que no se realizaron y, por el otro, no le fue notificada en debida forma tal solicitud.
Por lo anterior, pidió que se le ordene a dicha autoridad revocar el auto 002-453-19 de 8 de abril de 2019, que admitió la solicitud de conciliación y, en su lugar, se entienda desistida y como no presentada. En este orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si en el presente caso dicha autoridad le vulneró el derecho fundamental invocado por el actor, por una presunta indebida notificación y una irregularidad en el trámite conciliatorio.
Revisado el expediente, se observa lo siguiente: - A folio 39 obra la guía núm. RAO91776825CO de la empresa de mensajería 4-72, que da cuenta que la solicitud de conciliación fue enviada al actor el 15 de marzo de 2019, a la dirección: Carrera 5ª con Calle 12 #5-02, del Municipio. - A folio 81 obra la guía núm. 075000035014, de la empresa de mensajería “envía”, que da cuenta de la documentación enviada por el Municipio al actor, entre ella, la solicitud de llamamiento en garantía, el 17 de mayo de 2019, a la carrera 6 #12-42, apto. 102, Edificio Brisas de Villamaría. - A folio 103 obra el escrito de 6 de junio de 2019, dirigido a la Procuraduría por parte del apoderado del señor ABELARDO MUÑOZ JIMÉNEZ, en el que relaciona la documentación que le fue enviada al actor, entre ellas: i) la solicitud de audiencia de conciliación; ii) el auto admisorio; iii) la solicitud de llamamiento en garantía elevada por el Municipio y; iv) copia del acta de la audiencia realizada el 6 de mayo de 2019. - A folio 106 obra la guía núm. 076000040373, de la empresa de mensajería “envía”, que da cuenta que el señor MEDINA SÁNCHEZ recibió la documentación antes mencionada en su domicilio (carrera 6 #12-42, apto. 102, Edificio Brisas de Villamaría), el 7 de junio de 2019. - A folio 108 obra el escrito de 10 de junio de 2019, suscrito por el apoderado del señor MUÑOZ JIMÉNEZ, en el que le adjunta a la Procuraduría las guías de envío de la documentación remitida al actor y al señor FABER POLO GARZÓN. De lo anterior se extrae que contrario a lo expuesto por el actor en el escrito de tutela, sí le fue puesto en conocimiento la solicitud de conciliación, así como el auto admisorio, la petición de llamamiento en garantía[6], entre otros, de ello da cuenta la constancia que fue aportada por el convocante al trámite conciliatorio con el fin de que se pudiera llevar a cabo la audiencia con la presencia de todos los interesados, la cual fue suspendida en dos ocasiones por tal motivo.
Así las cosas, es del caso precisar que si bien el actor tuvo conocimiento del asunto mucho después de haberse admitido la solicitud de conciliación, esto es, cuando recibió por parte del Municipio y del convocante, la respectivas comunicaciones, también lo es que la Procuraduría adoptó todas las medidas pertinentes para lograr su comparecencia al trámite conciliatorio, pues como quedó visto, suspendió en dos ocasiones las audiencias hasta tanto no se acreditara la efectiva entrega de los traslados y citaciones y, así lograr la asistencia de todos las partes involucradas con el objeto de garantizar sus derechos fundamentales Tanto es así, que al finalizar la audiencia fallida de 4 de junio de 2019, tal autoridad para que no que quedara asomo de duda de su actuación frente a las partes procesales, de oficio ordenó la remisión de la solicitud de conciliación y del llamamiento en garantía en debida forma al actor, quien se encontraba presente junto con su apoderado y, posteriormente, fijó como nueva fecha el 13 de junio de 2019, contrario a lo afirmado por el señor MEDINA SÁNCHEZ en el escrito de impugnación, que indicó que dicho traslado se le había impuesto al convocante.
Finalmente, la Sala observa que el actor también indicó que la Procuraduría incurrió en una irregulidad al haber admitido la solicitud de conciliación, pese a no haber sido corregida por el convocante, que se le había indicado que adecuara y/o precisara algunas pretensiones que, a juicio de ella, no eran de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Al respecto, cabe precisar que si bien la Procuraduría inicialmente refirió que algunas de las súplicas incoadas en la solicitud de conciliación no podían ser admitidas hasta tanto no se precisaran, pues presuntamente hacían referencia a la relación laboral existente entre las partes, esto es, de la 1º a la 5º, allegada la petición a una nueva funcionaria, esta determinó que debía darse trámite a la petición, incluyendo dos de ellas, a pesar de no haberse hecho manifestación alguna frente al auto inadmisorio, dado que en sus sentir se debía garantizar el acceso a la administración de justicia y, por ende, agotarse el requisito de procedibilidad de manera parcial, esto es, sobre las pretensiones que podían ser susceptibles de ser conocidas por el Juez Contencioso Administrativo, que en últimas es quien realmente debe analizar que peticiones corresponden a su conocimiento y cuales son procedentes.
Por tal razón, la Sala considera que como bien lo afirmó el a quo, la actuación de la parte demandada fue dar prelación a las garantías de alto rango constitucional, tales como el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el procesal, sin transgredir derecho fundamental alguno, pues como quedó visto, impartió el trámite que correspondía, ajustando la solicitud con el objeto de que se pueda agotar expeditamente tal requisito e intentar conciliar los diferentes intereses[7].
Por lo precedente, la Sala confirmará el fallo del Tribunal, que denegó el amparo solicitado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notificar a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 29 de agosto de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante Tribunal. [2] En adelante la Procuraduría. [3] En adelante el Municipio. [4] “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”. [5] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [6] Dicho requerimiento también le fue enviado por parte del Municipio al actor. [7] Sentencia C-031/12, M.P Humberto Antonio Sierra Porto “(…) En ese sentido, la competencia que se le reconoce al Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación indicando los requisitos que fueron omitidos, más allá de entorpecer el derecho de acceso a la administración de justicia lo que busca es hacer más ágil y expedito el mecanismo de la conciliación, entendido éste desde el ámbito jurídico procesal, pues precisamente lo que se quiere con esta exigencia es evitar que se llegue a una audiencia en donde las partes, Estado-administrado en la mayoría de los casos, carezcan de los elementos de juicio suficientes para proponer las respectivas fórmulas de acuerdo e intentar conciliar los distintos intereses en juego, por la carencia de información necesaria, importante y relevante para el efecto.