11001-03-15-000-2019-02813-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / CONTRATO REALIDAD - Guardas Cívicos en Municipio de Santiago de Cali El punto central de la controversia tanto ante el juez natural como ahora en sede constitucional, radica en la presunta existencia de una relación laboral detrás de la suscripción de una serie de contratos de prestación de servicios entre la actora y el Municipio de Santiago de Cali.

(…) [Para la Sala] no puede pretenderse que la acción de tutela se erija como una instancia adicional y sea el mecanismo para entrar a discutir una vez más la forma como se abordó el estudio en relación con la vinculación de Guardas Cívicos a través de la figura de contrato de prestación de servicios y en virtud del Plan de Desarrollo 2008 – 2011 del Municipio de Cali, pues son aspectos ya resueltos por el juez natural.

(…) El aspecto probatorio fue igualmente desarrollado en la sentencia cuestionada y lo que hace la accionante es insistir en las pruebas aportadas (…) Tampoco se advierte la vulneración de derechos fundamentales en la decisión adoptada por el tribunal, así como tampoco la configuración de un perjuicio irremediable (…). Por las anteriores razones, la Sala declarará improcedente la presente acción por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1950 DE 1973 - ARTÍCULO 67 / DECRETO 1983 DE 2017 / DECRETO 2503 DE 1998 - ARTÍCULO 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02813-00(AC) Actor: CLAUDIA LORENA SEPÚLVEDA GÓMEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora Claudia Lorena Sepúlveda Gómez, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES El 13 de junio de 2019, la señora Claudia Lorena Sepúlveda Gómez, quien actúa en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Quince Administrativo de Cali, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia. 1.

Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes[1]: “Solicito al señor Juez, acceda a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, libre acceso a la administración de justicia, igualdad, primacía de la realidad sobre las formalidades, y en consecuencia ordene PRIMERO. Dejar sin efectos la sentencia Número 100 de fecha 15 de marzo de 2019, con la finalidad de emitir una nueva sentencia que atienda los lineamientos constitucionales y legales frente al contrato realidad, teniendo en cuenta las pruebas recaudadas en el proceso”. 2.

Sostuvo que las funciones en general, eran las de brindar información a los usuarios en las estaciones del transporte masivo “MIO”, reemplazar a los agentes de tránsito en las vías de la ciudad, organizar a los usuarios en las entidades estatales, dar apoyo en los Centros de Atención Local Integrada “CALI”, dar apoyo a conciertos musicales, asistir a ciclovías para procurar el normal desarrollo de las mismas. 2.3.

El 4 de junio de 2012, la accionante solicitó al Municipio de Cali el pago de las prestaciones legales, extralegales y salarios a que dijo tener derecho, así como a su incorporación en la institución. 2.4. El 7 de junio de 2012, se dio respuesta negativa a dicha solicitud, argumentando que la relación de la peticionaria con el municipio había sido la de un contrato de prestación de servicios y no una relación laboral. 2.5.

Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó al Municipio de Santiago de Cali, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio que dio respuesta negativa a su petición y como restablecimiento del derecho, pidió de cancelaran las prestaciones sociales tomando como base el salario de guarda cívico, empleo que pertenece a la planta de personal del Municipio de Santiago de Cali.

Igualmente pidió su vinculación a la planta de personal a un cargo igual o de superior jerarquía. 2.6. El Juzgado Quince Administrativo de Cali, en providencia del 29 de noviembre de 2013, negó las pretensiones de la demanda. 2.6.1. Dijo que conforme lo probado en el proceso, las labores que desempeñó la actora eran de naturaleza transitoria que nadie cumplía dentro del organigrama de la entidad al no ser de carácter permanente, ya que surgieron del plan de desarrollo. 2.6.2.

Que no obstante se demostró que cumplía horario de entrada y de salida, que fue capacitada para prestar el servicio de acuerdo con el área donde fuera ubicada, que debía rendir informe de gestión para el pago del contrato y en general recibía instrucciones para su desempeño, esto no implicaba que se estuviera en presencia de una subordinación o dependencia que es elemento esencial de la relación legal y reglamentaria. 2.7.

La parte actora presentó recurso de apelación, el que conoció el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en sentencia del 15 de marzo de 2019, confirmó la decisión de primera instancia. 2.7.1. Explicó que el programa de Guardas Cívicos surgió con el Plan de Desarrollo para el gobierno de Cali en esa época, cuya última ejecución estuvo entre los años 2008 – 2011, de tal manera que se desempeñaron unas tareas de carácter temporal. 2.7.2.

Se refirió a la prueba testimonial rendida dentro del proceso y dijo que allí declararon que la actora cumplía con un horario de trabajo, que recibió capacitación para dicha labor, que debía rendir un informe de gestión, pero precisó que esas afirmaciones no guardaban correspondencia con el elemento de subordinación o dependencia, esencial en la relación laboral. 2.7.3.

Destacó que ese tipo de situaciones narradas por los testigos, no necesariamente derivaban en una subordinación en la medida en que si no existía una coordinación de las labores y un líder de grupo que impartiera instrucciones, tales funciones no hubieran podido ejecutarse en el programa tal como se hizo. Además, que tal como lo ha destacado la jurisprudencia del Consejo de Estado, el solo hecho de recibir instrucciones y el deber de presentar informes de gestión, no se traducen en una subordinación o dependencia que generen una relación laboral. 2.7.4.

Advirtió una carencia de material probatorio en orden a establecer la alegada relación laboral Si bien estaba acreditado que las funciones realizadas por la demandante eran direccionadas por un coordinador, no es menos cierto que esta era la persona encargada de liderar el grupo de Guardas Cívicos, tarea que se hace con el fin de distribuir geográficamente el personal requerido para el programa de guardas y que era indispensable, ya que debían desplazarse por varios sitios de la ciudad a prestar sus servicios, sin que se hubiera acreditado alguna orden, llamado de atención, memorando, horarios o cualquier elemento que por lo menos llevara a acreditar el elemento subordinación. 3.

Fundamentos de la acción 3.1. Advirtió la configuración de un defecto sustantivo, en la medida que se dejó de observar el artículo 2º del Decreto 2503 de 1998, que habla de la noción de empleo y que dice es el conjunto de funciones que una persona debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.

Sostuvo que las funciones desarrolladas no fueron transitorias sino que fueron labores propias del Municipio de Cali, toda vez que derivaron del Plan de Desarrollo aprobado para la vigencia 2008 – 2011, lo que implica que existió subordinación y dependencia, al haber sido desarrolladas de manera ininterrumpida por más de dos años. Que tampoco tuvo en cuenta el artículo 67 del Decreto 1950 de 1973, que prohíbe celebrar contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones públicas de carácter permanente.

Igualmente hizo mención al artículo 53 de la Constitución Política, que se refiere a la primacía de la realidad sobre las formalidades. 3.2. Considera que se incurrió en un defecto fáctico, pues dice que los testigos dejan claro que la labor que desarrolló cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 23 del Código Laboral: 3.2.1.

Frente a la continuada subordinación y dependencia, dijo que desarrolló sus labores con uniformes entregados por la Alcaldía de Cali, con emblemas de la alcaldía, que debía rendir informes, cumplir horarios incluso de hasta más de 12 horas, era sancionada por una persona adscrita a la Alcaldía de Cali y debían hacer formaciones. 3.2.2. Del Salario o contraprestación, dijo que esto se demostraba con los comprobantes presentados que no fueron tachados de falsos ni negados por la entidad demandada. 3.2.3.

De la prestación personal del servicio, manifestó que este quedó demostrado en el proceso y que tampoco fue negado por la entidad demandada, y que en los contratos de prestación de servicios suscritos era un requisito. Dijo que el tribunal transcribe apartes de los testimonios pero que al momento de hacer el respectivo análisis “se omite en su totalidad, decanta su opinión” (folio 9). 3.3.

Mencionó el defecto por violación directa de la Constitución Política, pues a su juicio, se desconocieron los postulados constitucionales y se exigieron formalidades que no existen ya que la administración municipal quiso “enervar” cualquier indicio de una relación contractual. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 20 de junio de 2019, se admitió la presente acción, se dispuso la vinculación de las autoridades judiciales accionadas, se ordenó vincular como tercero con interés al Municipio de Santiago de Cali.

Igualmente se dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (folio 48). 4.2. Posteriormente, mediante auto del 25 de julio de 2019, se ordenó requerir al juzgado de primera instancia para que allegara el expediente ordinario (folio 66). 4.3. El Municipio de Santiago de Cali, por intermedio de la Directora Encargada del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Pública, manifestó no ser competente para revocar providencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Que al estar vinculados dentro de la presente acción y no ser directamente accionados, no estaban legitimados para resolver la actuación procesal de la que habla la accionante, configurándose la falta de legitimación en la causa por pasiva. Observó igualmente que existe una clara improcedencia de la acción constitucional, ya que existen otros mecanismos de defensa ante la presunta vulneración de la norma fundamental, que no hay un perjuicio irremediable que haga que sea procedente la tutela.

Concretamente se refirió a la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra sentencias ejecutoriadas que dice, pudo proponer. 4.4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el Juzgado Quince Administrativo de Cali[2] y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no se pronunciaron. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[3] y especiales[4] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.

En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 3. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedencia la acción de tutela contra providencia judicial, en particular, los de relevancia constitucional y exposición clara de los hechos.

En caso de superar el estudio de procedencia de los requisitos generales, corresponderá a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la providencia del 15 de marzo de 2019, incurrió en los defectos propuestos, al confirmar la decisión del juzgado que negó las pretensiones de la demanda al considerar que no estaba probada por la demandante el elemento subordinación como determinante para establecer la alegada relación laboral. 4.

La relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De esta forma, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[5]: i) El primero consistente en que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.

El punto central de la controversia tanto ante el juez natural como ahora en sede constitucional, radica en la presunta existencia de una relación laboral detrás de la suscripción de una serie de contratos de prestación de servicios entre la actora y el Municipio de Santiago de Cali. 4.3. Revisados tanto los argumentos presentados tanto en el recurso de apelación contra la decisión del juzgado como el fundamento de la presente acción, se advierte que lo que se hace es continuar reiterando lo relacionado con la noción de empleo, con el personal para la ejecución de los respectivos planes de desarrollo, así como también lo relacionado con las funciones que desempeñó en desarrollo del contrato y la prueba testimonial que, en su sentir, ofrecía los suficientes elementos de juicio para demostrar la existencia de una relación laboral.

Por otro lado, el |desempeñar funciones públicas de | |Decreto 2503 de 1998 define el |carácter permanente.” (folios 7 | |empleo de la siguiente manera: |vuelto y 8) (Negrilla fuera de | | |texto). | |‘ARTÍCULO 2º DE LA NOCIÓN DE | | |EMPLEO. (…)” (folio 32 vuelto). | | 4.4. Esta discusión relacionada con la creación de Guardas Cívicos en el Plan de Desarrollo 2008-2011 para unas tareas específicas, fue un punto abordado por la providencia del tribunal que indicó que esta fue una figura utilizada por el ente territorial con la finalidad de llevar a cabo una actividad relacionada con la administración y el funcionamiento de la misma, actividades que dijo, no eran de carácter permanente sino transitorio.

Esto dejó entonces despejadas las inquietudes relacionadas con la noción de empleo, la prohibición de realizar tareas misionales y propias de la entidad con personas vinculadas por contratos de prestación de servicios y la discusión se centró en el aspecto probatorio, indispensable para verificar si estaba o no acreditada la existencia de una relación laboral, principalmente en lo relacionado con la subordinación. 4.5.

De esta manera, no puede pretenderse que la acción de tutela se erija como una instancia adicional y sea el mecanismo para entrar a discutir una vez más la forma como se abordó el estudio en relación con la vinculación de Guardas Cívicos a través de la figura de contrato de prestación de servicios y en virtud del Plan de Desarrollo 2008 – 2011 del Municipio de Cali, pues son aspectos ya resueltos por el juez natural.

Además, como ha reiterado esta Sección en casos similares, cuando se está cuestionando una providencia judicial, el estudio se hace mucho más riguroso y no basta la simple enunciación de un defecto si este no es desarrollado en debida forma, pues se está en presencia de una decisión judicial que, en principio, ha hecho tránsito a cosa juzgada, lo cual hace que el presunto defecto deba señalarse con total precisión y deba versar sobre aspectos puntuales en los que haya incurrido la providencia, no en la reiteración de argumentos ya planteados en el debate ordinario, como lo manifiesta la misma actora en el escrito de tutela y quedó destacado en la transcripción que se hizo en el cuadro que se citó en precedencia. 4.6.

El aspecto probatorio fue igualmente desarrollado en la sentencia cuestionada y lo que hace la accionante es insistir en las pruebas aportadas, concretamente en los testimonios que en su entender, dejan ver la subordinación de la que fue objeto, lo cual también se desarrolló en la providencia, pues se precisó incluso la necesidad de contar con líderes que organizaran el trabajo que desarrollaban los guardas cívicos que fueron contratados para misiones específicas en la ciudad - dentro de ellos la accionante -, sin que esto implicara la configuración de este elemento de la relación laboral. 4.7.

Tampoco se advierte la vulneración de derechos fundamentales en la decisión adoptada por el tribunal, así como tampoco la configuración de un perjuicio irremediable ni se aportaron medios de prueba que permitan a la Sala concluir que se encuentra frente una situación que amerite la intervención excepcional del juez de tutela. 5. Por las anteriores razones, la Sala declarará improcedente la presente acción por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Claudia Lorena Sepúlveda Gómez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la sala STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Folio 9. [2] El juzgado únicamente allegó el expediente en medio magnético. [3] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [4] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [5] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.