ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Según la parte actora, el fallo (…) proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se debe dejar sin efecto, porque le vulneró sus derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, en tanto que la autoridad judicial que lo profirió incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, toda vez que no tuvo en cuenta que la Contraloría General de Antioquia no tenía competencia para adelantar en su contra el proceso de responsabilidad fiscal.
(…) [Para la Sala] la demanda de tutela interpuesta por Licoantioquia carece de relevancia constitucional, no solo porque los argumentos sobre los cuales se erige no cumplen con la carga argumentativa necesaria para llevar al juez de amparo al convencimiento de que, en efecto, la providencia acusada está vulnerando los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, sino porque resulta notable que con ella lo que se intenta es que haya una instancia adicional para que se revise y decida nuevamente el fondo del proceso ordinario, propósito éste que de ninguna manera corresponde a lo que es la finalidad de la acción de tutela, cual es la protección de los derechos fundamentales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 210 DE 2000 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04322-01(AC) Actor: LICOANTIOQUIA S.A. EN LIQUIDACIÓN Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN QUINTA Decide la Sala, en sede de tutela, la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 11 de abril de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Licoantioquia S.A. en Liquidación (en adelante Licoantioquia) formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría General de Antioquia, con el fin de que se declarara, entre otras cosas, la nulidad del fallo 19 del 3 de mayo de 2002, mediante el cual la parte demandada declaró la responsabilidad fiscal de la parte demandante, al encontrar que ésta le causó un detrimento patrimonial al departamento de Antioquia, en desarrollo de gestión fiscal. 2.
El 22 de septiembre de 2010[1], el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; para el efecto, señaló que ejerce gestión fiscal quien tiene poder decisorio sobre fondos o bienes de propiedad del Estado y que fueron puestos a su disposición, lo cual no se puede predicar de Licoantioquia y, por tanto, no debió ser declarada responsable fiscalmente.
Lo anterior, a juicio de la mencionada autoridad judicial, toda vez que Licoantioquia celebró un contrato con la Fábrica de Licores de Antioquia (en adelante la FLA), en el que se obligó a comprar y a distribuir en el departamento de Antioquia el licor que produjera la segunda; no obstante, como Licoantioquia incumplió dicho contrato, al dejar de cancelar el valor de los productos, se debió iniciar fue un proceso contractual en su contra y no uno de responsabilidad fiscal, por lo que el tribunal estimó que se debían declarar nulos los actos administrativos demandados. 3.
Contra la sentencia del 22 de septiembre de 2010 interpusieron sendos recursos de apelación Licoantioquia y la Contraloría General de Antioquia, que fueron resueltos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo del 6 de septiembre de 2018, en el sentido de revocar la decisión del a quo y negar las pretensiones de la demanda.
Esta corporación señaló que, como la FLA goza de naturaleza eminentemente pública, las botellas de licor que le vendió a Licoantioquia tenían el carácter de bien público; en consecuencia, como la aquí accionante no canceló el valor de tales productos, éstos nunca entraron a su patrimonio privado, sino que siguieron conservando el carácter de públicos y por esta razón, Licoantiquia fue en un gestor fiscal que le causó un detrimento patrimonial al departamento de Antioquia, al incumplir el contrato estatal que celebró con la FLA, por lo cual la Contraloría General de Antioquia sí podía ejercer control fiscal sobre ella y declararla fiscalmente responsable. 4.
El 2 de noviembre de 2018, Licoantioquia presentó acción de tutela en la que sostuvo que el fallo del 22 de septiembre de 2010 vulneró sus derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, en tanto que la autoridad judicial que lo profirió incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, pues, según su dicho, no se percató de qué la Contraloría General de Antioquia usurpó las competencias del juez administrativo, toda vez que, en el proceso de responsabilidad fiscal que adelantó en su contra, prejuzgó al concluir que ésta obró con dolo o culpa grave ante el incumplimiento del contrato estatal que celebró con la FLA, cuando esto lo debió determinar el juez administrativo dentro del trámite del proceso contractual iniciado tiempo atrás y derivado de tal relación contractual; en otras palabras, señaló que, “al estar planteada la controversia contractual legítima por parte del contratista, expresada en la ‘excepción de contrato no cumplido’, la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA carecía de competencia para inmiscuirse en él, precisamente adelantando una investigación de responsabilidad fiscal sobre el mismo tema controversial: se contraordenaron cheques por incumplimiento contractual del ente territorial”.
Adicionalmente, señaló que el fallo atacado le dio otro alcance al concepto de bienes o recursos públicos al concluir que las botellas de licor que le vendió la FLA tenían tal naturaleza, pues olvidó que dichos productos pasaron a ser propiedad privada de Licoantioquia, una vez fueron facturados y se realizó su entrega material, razón por la cual considera que no debió ser declarada responsable fiscalmente, ya que no manejó ni administró ningún bien de propiedad del departamento de Antioquia.
Finalmente, manifestó que los cheques que dan cuenta del pago del valor de las botellas de licor no fueron aportados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que la FLA los aportó a otro proceso contractual que estaba siendo adelantando ante el Juzgado Civil del Circuito de Medellín (fls. 1 al 22 del c. ppal.). 5.
La acción constitucional fue admitida mediante auto del 27 de noviembre de 2018 y notificado en debida forma a la parte accionada y a los terceros intervinientes (fls. 31 a 41 del c. ppal.). 6. La magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, de la Sección Quinta del Consejo de Estado, reafirmó los argumentos esbozados en el fallo atacado para no acceder a las súplicas de la demanda de nulidad y restableciendo del derecho que fue instaurada por Licoantioquia contra la Contraloría General de Antioquia, por lo que aseveró que dicha providencia se encuentra desprovista de cualquier capricho o arbitrariedad que justifique la injerencia del juez de tutela.
Adicionalmente, señaló que la Sección Quinta de esta corporación tenía competencia únicamente para establecer la legalidad de los actos administrativos demandados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no para pronunciarse frente a las pretensiones de los procesos contractuales que cursaban ante la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Tribunal Superior de Medellín, derivados de la relación contractual de Licoantioquia y la FLA, pues los falladores involucrados en cada uno de estos asuntos tuvieron que abordar problemas jurídicos diferentes y darles una solución desde órbitas y enfoques distintos.
Aunado a lo anterior, aseguró que la acción de tutela no tiene vocación de prosperidad, pues lo que se busca con ella es reabrir un debate jurídico zanjado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, está siendo utilizada como un mecanismo de defensa judicial alterno a los establecidos en el proceso ordinario. 7. El departamento de Antioquia señaló que la parte actora lo que pretende con esta acción constitucional es revivir un proceso en el que fueron agotadas todas las instancias judiciales y sustituir una decisión ejecutoriada y proferida por el juez natural de la causa que no le resultó favorable a sus intereses, en otras palabras, quiere convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario, con el fin de que se discuta nuevamente la litis del asunto.
Por otra parte, señaló que la parte actora no podía pretender que el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho se inmiscuyera en los temas del juez contractual, pues el primero solo tenía competencia para estudiar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró la responsabilidad fiscal de Licoantioquia, mientras que el segundo la tenía para determinar el incumplimiento del contrato estatal celebrado entre dicha empresa y la FLA.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 11 de abril de 2019[2], la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo de tutela. Al respecto, señaló que la Sección Quinta del Consejo de Estado no debía pronunciarse sobre la excepción de contrato no cumplido a que hizo referencia Licoantioquia en el escrito de tutela, pues esto era de la órbita del proceso contractual que estaba siendo adelantando por la Sección Tercera del Consejo de Estado, es decir, la parte acá demandada no tenía competencia para decidir aspectos contractuales mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sino, únicamente, para estudiar la legalidad de los actos administrativos que le impusieron sanciones fiscales a Licoantioquia.
Por otro lado, puso de presente que, si bien la parte actora adujo que no pudo arrimar al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho los cheques que daban cuenta del pago del valor de las botellas de licor, lo cierto es que en dicho asunto obra certificación expedida por el Juzgado Quince Civil del Circuito de Medellín, en la que se dice que en ese juzgado cursó un proceso ejecutivo por la falta de pago de dichos cheques por parte de Licoantioquia a la FLA.
Manifestó que, como las pruebas obrantes en el proceso ordinario permitieron establecer que Licoantioquia no pagó las botellas de licor que le vendió la FLA, le asiste la razón a la Sección Quinta del Consejo de Estado en cuanto a que como “las bebidas alcohólicas no pudieron entrar al patrimonio privado de la distribuidora demandante, pues no se pagaron … entonces … nunca perdieron su connotación de bienes públicos”, por lo que no quedaba duda de que la parte actora era pasible de control fiscal por parte de la Contraloría General de Antioquia.
III. LA IMPUGNACIÓN Licoantioquia impugnó la anterior decisión, e insistió en los mismos argumentos esbozados en el escrito de tutela. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 86[3] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, así como también con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo[4].
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[5]. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer[6]: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ésto, con la finalidad de (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela.
Una vez superados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada se configura alguno de los siguientes defectos o errores[7]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[8], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[9]. 1.
Caso concreto Según la parte actora, el fallo del 6 de septiembre de 2018, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se debe dejar sin efecto, porque le vulneró sus derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, en tanto que la autoridad judicial que lo profirió incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, toda vez que no tuvo en cuenta que la Contraloría General de Antioquia no tenía competencia para adelantar en su contra el proceso de responsabilidad fiscal.
Para entrar a resolver, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencias judiciales, particularmente el de la relevancia constitucional. Al respecto, en sentencia del 5 de agosto de 2014[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique con suficiencia las razones por las cuales considera que con la providencia acusada se le está vulnerando algún derecho fundamental. El segundo hace referencia a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Lo anterior en virtud de que la tutela no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente e indefinida de las decisiones de los jueces. Señalado lo anterior y revisados los argumentos utilizados por la parte actora para sustentar los defectos que se alegan, es decir (i) el fáctico y (ii) el sustantivo, se observa que aquéllos no resultan suficientes para que se pueda entender que la acción de tutela supera los requisitos generales de procedencia (atrás señalados), concretamente el que se refiere a la relevancia constitucional.
En el caso del defecto fáctico, los argumentos plasmados en la demanda de tutela consisten únicamente en señalar que se exige una correcta valoración probatoria bajo los principios de la sana crítica, de la lógica y de las reglas de la experiencia, mientras que los del defecto sustantivo estriban en que, en el fallo tutelado, la autoridad judicial que lo profirió “no se percató (sic) que no podía revocar el fallo de primera instancia que declaró nulo (sic) las resoluciones de condena de la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA emitidas en el fallo de responsabilidad fiscal, precisamente, porque las resoluciones son fruto de un proceso en donde se está debatiendo, en los términos de la ley 210 de 2000, una gestión fiscal en forma dolosa o gravemente culposa, un perjuicio patrimonial del estado (sic) al no pagarse múltiples cheques girados como pago de los licores comprados por valor de $15.847.388.207, porque los cheques no fueron aportados al proceso de responsabilidad fiscal, pues arbitrariamente el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA los ejecutó ante el JUZGADO QUINCE CIVIL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, en donde reposan los citados títulos impagados que son la prueba misma del perjuicio patrimonial encontrado por la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA en las resoluciones que se demandaron en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que da origen a la sentencia que se tutela”.
Como se ve, las razones expuestas con respecto al defecto fáctico son meramente enunciativas y carecen del desarrollo suficiente para llevar al juez de tutela a pensar que la providencia acusada adolece del mismo, pues se limitan a afirmar que se deben valorar nuevamente las pruebas bajo la sana crítica, la lógica y las reglas de la experiencia, pero no se argumentó si es que dichas pruebas fueron dejadas de valorar o si lo fueron en indebida forma.
Ahora, en relación con los argumentos de la parte demandante para sustentar el defecto sustantivo, observa la Sala que con ellos se pretende buscar una revisión del caso, como si la tutela fuera una nueva instancia procesal, toda vez que se vuelve sobre el juicio de reproche que hace a la Contraloría General de Antioquia por haber iniciado en su contra el proceso de responsabilidad fiscal, pero no va más allá. Por contraposición, al revisar la sentencia acusada, se observa que en ésta el fallador de segunda instancia hizo un análisis detenido del material probatorio obrante en el expediente y expresó y desarrolló de manera clara las razones que lo llevaron a revocar el fallo del tribunal administrativo.
Así, la demanda de tutela interpuesta por Licoantioquia carece de relevancia constitucional, no solo porque los argumentos sobre los cuales se erige no cumplen con la carga argumentativa necesaria para llevar al juez de amparo al convencimiento de que, en efecto, la providencia acusada está vulnerando los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, sino porque resulta notable que con ella lo que se intenta es que haya una instancia adicional para que se revise y decida nuevamente el fondo del proceso ordinario, propósito éste que de ninguna manera corresponde a lo que es la finalidad de la acción de tutela, cual es la protección de los derechos fundamentales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICÁSE la sentencia del 11 de abril de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, la cual quedará así: DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Licoantioquia, mediante la acción de tutela interpuesta contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Fallo obrante a folios 584 a 602 del c.2 del expediente ordinario. [2] Obrante a folios 87 a 107 del c. ppal. [3] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se subraya). [4] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [5] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [6] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [7] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [8] Sentencia T-522/01. [9] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01.