ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se configura ya que se aplicó criterio que corresponde con el del Consejo de Estado actualmente / RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS DOCENTES - Regulación especial excluida de la aplicación de la Ley 100 de 1993 En el presente asunto, la señora [M.N.G.F.] reprocha la providencia de 8 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia de negar la reliquidación pensional incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
(…) En este contexto, el Tribunal, después de realizar un análisis normativo del régimen aplicable, explicó el cambio jurisprudencial que en materia de factores salariales comprenden la base de liquidación pensional. (…) Expuso el Tribunal, que la sentencia del 28 de agosto de 2018 solo excluyó a los docentes frente a la regla y la primera subregla allí fijadas, pero no señaló lo mismo respecto de la segunda subregla referida a los factores salariales que deben ser incluidos en la liquidación pensional: «los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema».
(…) Es claro entonces que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 no especificó si lo que concierne a los factores salariales (esto es, lo sentado en la segunda subregla anteriormente citada) aplicaba o no para el caso de los educadores, por lo que es posible establecer que la interpretación asumida por el Tribunal Administrativo del Quindío es plausible en tanto que obedece al ejercicio de su autonomía e independencia judicial (…) En el fallo de primera instancia dentro del proceso de tutela se cita en los fundamentos de derecho la mencionada sentencia de unificación acertamente, no obstante falta hacer claridad en que, para la fecha de la sentencia que se reprocha, esta no había sido expedida, lo cual redunda que la cita de la sentencia de unificación funge en el caso concreto como un criterio para denotar que el criterio interpretativo del juez era una vía factible y apoyada en derecho; más no como un precedente vinculante para el caso, puesto que la sentencia es clara en cuanto a los efectos atribuidos a la misma.
(…) Así, no es dable endilgarle la vulneración de derechos fundamentales al Tribunal del Quindío, pues como esta Subsección lo ha manifestado, es insostenible considerar trasgredido el derecho constitucional a la igualdad de un accionante, si el fallador de instancia, en el ejercicio de su autonomía judicial y conforme a los criterios de la sana crítica, realiza un estudio detallado del asunto puesto en su conocimiento y explica en forma razonada los motivos en los que se soporta su decisión. (…) Por tanto, siendo claro que el Tribunal Administrativo del Quindío cumplió con la carga de transparencia que le asistía al exponer de manera suficiente las razones por las cuales adoptó el criterio establecido por el Consejo de Estado, luego de realizar el análisis jurídico del asunto puesto a su consideración, no es plausible derivar de la sentencia cuestionada la vulneración de los derechos invocados por el accionante.
NOTA DE RELATORÍA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15- 000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth García González. En cuanto al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP.
César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 100 DE 1993 – LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01537-01(AC) Actor: MARÍA NANCY GONZÁLEZ FORERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por la accionante, en contra de la sentencia de 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela presentada por María Nancy González Forero en contra del Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión. I.
ANTECEDENTES La señora María Nancy González Forero, a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia de 8 de marzo de 2019.
I.
HECHOS 1. La señora María Nancy González Forero instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se le reliquidara la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados el último año de trabajo. 2.
El Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, en sentencia de 16 de noviembre de 2018 negó las pretensiones mencionadas, decisión que fue apelada por la señora María Nancy González Forero. 3. El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, mediante providencia del 8 de marzo de 2019 confirmó la providencia de la primera instancia. 1.
Fundamentos de la acción Sostuvo la accionante que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Quindío desconoció el precedente dictado por el Consejo de Estado sobre la materia, contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010 (rad. 2006-07509-01) y que desconoció el principio de favorabilidad para interpretar las normas atinentes a su situación. De igual manera, argumentó que las normas reseñadas por el Tribunal como relevantes para el caso concreto y su posterior decisión de no incluir todos los factores salariales demuestran que existió una incongruencia en el texto de la sentencia, pues debió concluir, ante la normativa reseñada, que había lugar a la reliquidación incluyendo todos los factores salariales.
Señaló además que no había lugar a aplicar las reglas de la sentencia del 28 de agosto de 2018 como lo hizo el Tribunal, pues dicha sentencia excluye de su ratio decidendi a los docentes de manera explícita. 2. Pretensión Con fundamento en lo expuesto, la accionante solicitó: «1. Se declare que el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO (sic), integrado por los magistrados LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA, LUIS CARLOS AZATE RIOS (sic) y JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ (sic), trasgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, MÍNIMO VITAL, IGUALDAD y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de la accionante con la decisión contenida en las sentencias del 16 DE NOVIEMBRE DE 2018 Y 08 DE MARZO DE 2019 proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por el (la) Docente MARIA NANCY GONZALEZ FORERO (sic) contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, bajo radicado No. 63001333300320160029201. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, integrado por los magistrados LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA, LUIS CARLOS AZATE RIOS Y JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante Sentencia de Unificación del 04 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente radicado No. 25001- 23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), de esta Honorable Corporación con ponencia del Consejero Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.» Resaltado del texto original (Folios 2 y 3) 3.
Trámite Procesal Mediante auto de 22 de abril de 2019[1], la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a Tribunal Administrativo del Quindío y al juez tercero administrativo de Armenia como accionado y al Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como tercero interesado. 5.
Informes El Ministerio de Educación Nacional[2] argumentó que la decisión del juez no vulneró derecho fundamental alguno y solicitó su desvinculación, dado que dicha entidad no está trasgrediendo los derechos fundamentales de la accionante. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia[3] realizó un recuento de las actuaciones surtidas en el proceso y expuso que las razones de hecho y derecho que sustentan la sentencia que negó las pretensiones están contenidas en la misma.
El Tribunal Administrativo del Quindío y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardaron silencio. 6. La providencia impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado en fallo de 30 de mayo de 2019 negó el amparo solicitado al no encontrar fundado el desconocimiento del precedente que alegó la accionante. Expuso en la sentencia distintas providencias judiciales[4] que llevarían a la conclusión de que una reliquidación que incluya todos los factores salariales para el caso de la actora desconocería el precedente vigente y vinculante emitido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 7.
Impugnación En escrito presentado el 10 de junio de 2019 el abogado reiteró los argumentos de la demanda inicialmente presentada, reforzando la argumentación en torno a que la providencia reprochada atenta contra el principio de favorabilidad, principio de proporcionalidad, entre otros argumentos. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la acción de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo del Quindío y otro, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017. 2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela en contra de providencia judicial cumple con los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará si: • ¿La providencia de 8 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró los derechos fundamentales de la accionante? 3.
La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[5] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[6], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.- En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la decisión cuestionada (8 de marzo de 2019) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (11 de abril de 2019). 3.1.4.
Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento del precedente vertical dictado por el Consejo de Estado en la materia. 3.2. Desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución[7]. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[8].
Como consecuencia de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[9], siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 3.3 Solución del problema jurídico En el presente asunto, la señora María Nancy González Forero reprocha la providencia de 8 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia de negar la reliquidación pensional incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Considera la demandante, que la autoridad judicial accionada desconoció abiertamente la jurisprudencia del Consejo de Estado contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010, y que realizó una indebida aplicación de la sentencia de 28 de agosto de 2018, la cual excluyó en sus consideraciones a los docentes de las reglas jurisprudenciales allí planteadas.
Al efecto, el Tribunal estableció que como la señora María Nancy González Forero se vinculó al magisterio el 15 de febrero de 1994 y laboró hasta el 31 de diciembre de 2014, le es aplicable, para efectos del reconocimiento de su pensión, las normas contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985. En este contexto, el Tribunal, después de realizar un análisis normativo del régimen aplicable, explicó el cambio jurisprudencial que en materia de factores salariales comprenden la base de liquidación pensional.
Expuso el Tribunal, que la sentencia del 28 de agosto de 2018 solo excluyó a los docentes frente a la regla y la primera subregla allí fijadas, pero no señaló lo mismo respecto de la segunda subregla referida a los factores salariales que deben ser incluidos en la liquidación pensional: «los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema».
En ese orden de ideas, concluyó el tribunal: «En este orden, solo es posible ordenar la inclusión de los factores salariales alistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 sobre los que haya efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, conforme a la segunda subregla fijada por el Consejo de Estado; sin que por ello se pueda afirmar que se atenta contra la confianza legítima en la administración de justicia de la demandante cuando sustenta sus pretensiones en una interpretación que el mismo interprete varió apoyado en principios como el de solidaridad y sostenibilidad fiscal; además de fijar los efectos y alcances de la decisión con carácter vinculante y obligatorio» Es claro entonces que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 no especificó si lo que concierne a los factores salariales (esto es, lo sentado en la segunda subregla anteriormente citada) aplicaba o no para el caso de los educadores, por lo que es posible establecer que la interpretación asumida por el Tribunal Administrativo del Quindío es plausible en tanto que obedece al ejercicio de su autonomía e independencia judicial.
Lo anteriormente esbozado resulta aún más claro cuando, en una sentencia posterior, la SUJ-014 -CE-S2 de 25 de abril de 2019 expedida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, efectivamente unificó y resolvió lo atinente a los factores salariales de los docentes dejando sentado que para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, se deben tener en cuenta solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes.
Esta sentencia de unificación, aunque es posterior a la sentencia reprochada por la accionante, reafirma, a modo de criterio interpretativo, que la vía que tomó el Tribunal de Quindío para resolver el asunto, era plausible, tanto así que posteriormente dicha interpretación se sentaría como precedente vinculante. En el fallo de primera instancia dentro del proceso de tutela se cita en los fundamentos de derecho la mencionada sentencia de unificación acertamente, no obstante falta hacer claridad en que, para la fecha de la sentencia que se reprocha, esta no había sido expedida, lo cual redunda que la cita de la sentencia de unificación funge en el caso concreto como un criterio para denotar que el criterio interpretativo del juez era una vía factible y apoyada en derecho; más no como un precedente vinculante para el caso, puesto que la sentencia es clara en cuanto a los efectos atribuidos a la misma.[10] Así, no es dable endilgarle la vulneración de derechos fundamentales al Tribunal del Quindío, pues como esta Subsección lo ha manifestado, es insostenible considerar trasgredido el derecho constitucional a la igualdad de un accionante, si el fallador de instancia, en el ejercicio de su autonomía judicial y conforme a los criterios de la sana crítica, realiza un estudio detallado del asunto puesto en su conocimiento y explica en forma razonada los motivos en los que se soporta su decisión. Por tanto, siendo claro que el Tribunal Administrativo del Quindío cumplió con la carga de transparencia que le asistía al exponer de manera suficiente las razones por las cuales adoptó el criterio establecido por el Consejo de Estado, luego de realizar el análisis jurídico del asunto puesto a su consideración, no es plausible derivar de la sentencia cuestionada la vulneración de los derechos invocados por el accionante.
Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada, se confirmará la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado que negó la solicitud de tutela formulada por la señora María Nancy González Forero en contra del Tribunal Administrativo del Quindío. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA CONFIRMAR la sentencia de 30 de mayo de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo incoado por la señora María Nancy González Forero. NOTIFICAR por cualquier medio expedito. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] Folio 81 [2] Folio 89 [3] Folio 69 y ss. [4] Relacionó, entre otras, la SU-395 de 2017, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 [5] Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. [6] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [7] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. [8] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [9] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. [10] La sentencia de unificación menciona lo siguiente: « 74. En esta oportunidad y retomando lo indicado la Sala Plena de la Corporación, se acudirá al método de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.» En este sentido, es claro que la tutela no corresponde a una vía administrativa, ni una acción judicial ordinaria, sino en un mecanismo de protección de derechos fundamentales, por lo que la cita de la sentencia de unificación (posterior a la sentencia reprochada en el trámite de tutela) funge como criterio que evidencia la plausibilidad de la interpretación tomada por el Tribunal del Quindío.