ACCIÓN POPULAR / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA – Parcial / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE / ALTERACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE – Entidades encargadas de su restablecimiento no ejercen adecuadamente su función / CONTRATO DE CONCESIÓN VIAL - Corredor de acceso rápido a la variante de Cartagena / OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO – En materia de medio ambiente desatendidas / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO / ZONA DE PARQUEADERO / INVASIÓN DE LA VÍA PÚBLICA – Por parte de los vehículos que usan el parqueadero del corredor vial / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DESARROLLO URBANO – Desconocimiento de la norma urbanística / ZONA DE PARQUEADERO – No cumple normas urbanísticas / MEDIDAS PREVENTIVAS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS – Incontinuas e insuficientes [L]as autoridades públicas competentes han omitido el cumplimiento de sus funciones para enfrentar el riesgo ambiental que supone el funcionamiento inadecuado de los parqueaderos y patios de contenedores, lo cual amenaza el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

(…) En estas condiciones, la Sala adicionará la sentencia proferida, en primera instancia, en sentido declarar la amenaza de este derecho e interés colectivo. Sin embargo, no se adoptarán medidas destinadas a garantizarlo porque, el Tribunal, en el ordinal tercero de esa providencia, le ordenó a la Concesión Vial Cartagena S.A. que adoptara las medidas necesarias para enfrentar esta problemática.

(…) [por otro lado,] [r]especto al derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la Sala encuentra (…) los vehículos que van a ingresar a los parqueaderos ubicados en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena invaden la vía, de forma transitoria, lo cual genera congestión vehicular y desconoce el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público.

(…) [Frente] al derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, las pruebas permiten inferir que algunos parqueaderos no cumplen con las normas urbanísticas, sobre el uso del suelo y las requeridas para su adecuado funcionamiento.

(…) En el expediente obran varias pruebas que permiten inferir que las entidades demandadas, entre estas el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, han llevado a cabo varias acciones para atender la problemática expuesta; no obstante, las mismas no han sido continuas y, además, son insuficientes para evitar la amenaza y la vulneración de los derechos e intereses colectivos indicados supra.

FALTA DE RECURSOS PÚBLICOS - No es justificación para desatender la protección de los derechos colectivos En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado, de forma reiterada, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia. En efecto, el legislador facultó al juez, para que, en una acción popular, pueda proferir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño al derecho o interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, cuando sea físicamente posible.

(…) La orden judicial es razonable y permite el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Además, el presupuesto del Distrito no es único destinado a la realización de actividades dirigidas a la protección de los derechos e intereses colectivos en tanto, estas deben ser llevadas a cabo en conjunto con el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena –EPA-.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-33-000-2015-00725-01(AP) Actor: ÓSCAR EDUARDO BORJA SANTOFIMIO Y GUSTAVO DE JESÚS GUARDIOLA OSORIO Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA;

SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE; DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS; CONCESIÓN VIAL DE CARTAGENA S.A.; Y ESTABLECIMIENTO PÚBLICO AMBIENTAL DE CARTAGENA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 24 de agosto de 2018, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

(Establecimiento Público Ambiental de Cartagena[1]). SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias[2] contra la sentencia de 24 de agosto de 2018[3] proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda Los señores Óscar Eduardo Borja Santofimio y Gustavo de Jesús Guardiola, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollado por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998[4] y 1437 de 18 de enero de 2011[5], presentaron demanda con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; a la moralidad administrativa; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

La parte actora, como fundamentos fácticos, afirmó que entre el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la Concesión Vial S.A. celebraron un contrato de construcción y operación del trayecto denominado “Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena”, el cual tiene por objeto la administración de una vía mediante el uso, aprovechamiento y explotación de las instalaciones o la construcción de obras y nuevas terminales.

Manifestó que la vía objeto de concesión se encuentra en mal estado como consecuencia de la contaminación por barro. Pretensiones Las pretensiones invocadas en el escrito de la demanda, son las siguientes[6]: “[…]

PRIMERO: Declarar que los entes accionados y/o vinculados, vulneran o amenazan los derechos colectivos invocados y/o los que el Despacho considere y/o los que resulten probados dentro del trámite de la presente acción constitucional.

SEGUNDO: Ordenar a los accionados y/o a los vinculados la realización de las obras necesarias para cesar la transgresión, amenaza y la violación de los derechos colectivos conculcados de los cuales los accionantes asumen la defensa.

TERCERO: Ordenar la realización de las obras civiles y urbanísticas necesarias y conducentes a proteger los derechos colectivos trasgredidos, amenazados y violados de los cuales los accionantes asumen la defensa.

CUARTO: Ordenar a la entidad encargada (sic) sancionar penal y administrativamente a los accionados y a los vinculados, de manera ejemplar para que a futuro la transgresión objeto de esta acción popular no se vuelva a presentar.

QUINTO: Que se condene en costas a los accionados y a los vinculados a cancelar a favor de los accionantes, los gastos que ocasionó promover la presente acción constitucional […]”. Contestaciones de la demanda La Nación - Ministerio de Transporte[7], por conducto de apoderado, manifestó que al Instituto Nacional de Vías –INVIAS- le corresponde la conservación, mantenimiento y pavimentación de las carreteras nacionales.

Asimismo, sostuvo que es competencia de los departamentos y los municipios la construcción, rehabilitación y mantenimiento de las vías que conforman la infraestructura de transporte a su cargo. 1. Propuso como excepciones: i) la falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) la inexistencia de la obligación; y iii) la falta de responsabilidad.

La Superintendencia de Puertos y Transporte[8], por medio de apoderado, sostuvo que, de acuerdo con la ley, le corresponde vigilar a todos los organismos que forman parte del servicio público de transporte; precisó que no tiene a cargo la prestación directa de este servicio. 1. Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva porque, en síntesis, no responde por el contrato objeto de la demanda y no esta probado que la entidad haya incurrido en una acción u omisión que afecte algún derecho e interés colectivo.

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias[9], por conducto de apoderada, se opuso a las pretensiones por cuanto, en su criterio, no ha amenazado o vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 1. Manifestó que le corresponde a la Concesión Vial de Cartagena S.A. el mantenimiento y limpieza del Corredor de Acceso a la Variante del ente territorial.

Sin embargo, sostuvo que el Distrito, la Superintendencia de Puertos y Transporte y la contratista han requerido a varios propietarios de parqueaderos y patios de contenedores que carecen de cubrimiento en los suelos, con el objeto de impedir que los tracto camiones o vehículos pesados arrastren con sus llantas el barro o lodo que se produce en época de invierno. 2.

Propuso como excepción la “inexistencia de la vulneración de los derechos colectivos alegados” toda vez que la entidad ha llevado a cabo acciones para atender la problemática expuesta en la demanda. 3. Finalmente, solicitó que se vincule a los propietarios de parqueaderos o patios de contenedores que generan el lodo en el corredor de acceso rápido a la variante.

La Concesión Vial de Cartagena S.A.[10], por medio de apoderado, sostuvo que es ejecutora del proyecto denominado “Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena” y ha cumplido todas las obligaciones derivadas del contrato de concesión. 1. Afirmó que la vía objeto de la demanda se encuentra en buen estado, que los deterioros ordinarios son atendidos por medio de mantenimientos periódicos y que el lodo es generado por los tractocamiones que salen de parqueaderos. 2.

Propuso como excepciones: i) la falta de legitimación en la causa por pasiva porque “[…] no se encuentra dotada de poderes públicos de los que naturalmente se encuentra investida la Administración Distrital quien ostenta esa competencia constitucional y legal, toda vez que se ha adherido a las imposiciones unilaterales previstas en los Pliegos de Condiciones de la Licitación Pública que con poseterioridad se le adjudicó, así como a los parámetros del Contrato Estatal de Concesión Nº 0868804 de 1998 que no es otra cosa que el desarrollo clausular de la licitación, esto es, los aludidos Pliegos de Condiciones que fueron estructurados unilateralmente por el concedente […]”[11]; y ii) la inexistencia de vulneración de derechos colectivos.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[12], por conducto de apoderada, se opuso a las pretensiones porque, a su juicio, no ha vulnerado los derechos invocados en la demanda y no ha intervenido en el contrato de concesión celebrado entre las entidades demandadas. 1. Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la inexistencia de la vulneración alegada. 2.

Destacó que la parte actora no cumplió con el requisito de constitución de renuencia, de acuerdo con los artículos 144 y 161 de la Ley 1437. El Establecimiento Público Ambiental de Cartagena, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que no violó ningún derecho e interés colectivo y que no tiene competencia respecto de las pretensiones de la demanda.

Actuaciones en primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto proferido el 11 de noviembre de 2015[13], admitió el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y dispuso notificar personalmente al Alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, al Representante Legal de la Concesión Vial de Cartagena S.A., al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministro de Transporte y al Superintendente de Puertos y Transporte, al Procurador Judicial y al Defensor del Pueblo.

Asimismo, ordenó informar esa decisión a los miembros de la comunidad, a través de un medio masivo de comunicación. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 14 de julio de 2017[14], la cual se declaró fallida por la inasistencia de las partes interesadas. El Tribunal, mediante auto proferido el 17 de julio de 2017[15], vinculó al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena toda vez que, a su juicio, esta entidad tiene a cargo funciones relacionadas con el objeto de la demanda.

Una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 11 de abril de 2018[16], se corrió traslado común a las partes por el término de cinco (5) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 472. Sentencia proferida, en primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 24 de agosto de 2018[17], dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el MINISTERIO DE TRANSPORTE, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, y SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, vulnerados por la Concesión Vial de Cartagena S.A., Distrito de Cartagena y el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena – EPA.

TERCERO: ORDENAR a la Concesión Vial Cartagena S.A. que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia realice las acciones que fueran necesarias para resolver la problemática sobre contaminación de barro y lodo en la vía que hace parte del “CORREDOR DE ACCESO RÁPIDO A LA VARIANTE DE CARTAGENA”. CONMINAR a la concesionaria para que dichas acciones se hagan periódicamente conforme a lo estipulado en el respectivo contrato de concesión.

CUARTO: ORDENAR al Distrito de Cartagena y al EPA, crear y diseñar conjuntamente, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia un plan para ejercer las funciones de vigilancia y control a los establecimientos públicos comerciales y/o parqueaderos y patios localizados a lo largo del “CORREDOR DE ACCESO RÁPIDO A LA VARIANTE DE CARTAGENA” que incluya: (i) Visita a la zona a fin de identificar los parqueaderos que no cuenten con las licencias de funcionamiento y todas las demás exigencias para desarrollar esa actividad económica, levantar el acta respectiva (ii) De acuerdo a los resultados de la visita, una vez identificados los parqueaderos que únicamente carezcan del requisito de contar con asfalto o concreto en el piso, explorar la posibilidad de llegar a acuerdos con los propietarios o administradores a fin de que lleven o adelanten esa actividad en un tiempo prudencial, todo dentro del marco de la ley (iii) Identificar los procesos administrativos sancionatorios que ya el Distrito viene adelantando con relación a los hechos que se refiere la acción popular y el estado en que se encuentran, así como la dependencia que lo viene adelantando, una vez identificados los procesos, requerir a las autoridades a fin que los culminen de forma pronta, como realizar el seguimiento respectivo (iv) Con base en el acta elaborada en la visita, trasladar los hallazgos a las dependencias competentes del Distrito y del EPA a fin que inicien o impulsen de manera inmediata los procesos sancionatorios correspondientes, así como de forma pronta culminen tales actuaciones.

Lo anterior sin perjuicio a la función ordinaria y permanente de vigilancia y control que ejerce el Distrito y demás autoridades competentes con relación al funcionamiento de los parqueaderos. QUINTA: ORDENAR la integración del comité para la verificación del cumplimiento de la presente sentencia, en los términos del artículo 34 de la ley 472 de 1998, el cual estará integrado por: el Magistrado Ponente, los demandantes, por el Alcalde del Distrito de Cartagena o su delegado, el Representante Legal de la empresa Concesión Vial de Cartagena S.A. y el Director del Establecimiento Público Ambiental de Cartagena – EPA o su delegado y por el Ministerio Público.

SEXTA: REMITIR copia de la presente providencia a la Defensoría del pueblo. […]”. El Tribunal consideró que la construcción del Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena esta a cargo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias toda vez que pertenece al ente territorial. Destacó que el Distrito y la Concesión Vial de Cartagena S.A. suscribieron el contrato de concesión núm. VAL-0868804 con el objeto de realizar los estudios definitivos, la construcción de las obras, el mantenimiento y la operación del proyecto denominado Corredor de Acceso Rápido por la Variante Cartagena y que en las cláusulas quinta y vigésima sexta del referido contrato se estableció, por una parte, la obligación a cargo del concesionario de mantener las vías y las obras del proyecto en el nivel de servicio mínimo y, por la otra, la responsabilidad del contratista frente al mantenimiento del proyecto, así como el cuidado de las obras y estructuras incluidas en el mismo.

Afirmó que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias tiene la obligación de verificar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993[18] y, además, que es responsabilidad del Alcalde Distrital adoptar y ejecutar las directrices, políticas, estrategias y normas para orientar el desarrollo físico del territorio, así como la utilización del suelo, según lo previsto en el artículo 315 de la Constitución Política, la Ley 388 de 18 julio de 1997[19] y el Decreto 879 de 13 de mayo de 1998[20].

El Tribunal, con fundamento en lo anterior, concluyó que no prosperan las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por el ente territorial y por la Concesión Vial de Cartagena S.A. Consideró que el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena es la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción y, por lo tanto, tiene la obligación de ejercer el control, así como el seguimiento de las actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.

Manifestó que la contaminación por lodo o barro que se presenta en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena genera un deterioro ambiental y que, en consecuencia, al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena le corresponde adoptar, en el marco de sus competencias, las medidas para atender esta problemática. Finalmente, sostuvo que las acciones que ha llevado a cabo el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias no han sido eficaces para conjurar la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.

Recurso de apelación La Sala procede a realizar un resumen de los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias[21] contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 24 de agosto de 2018[22]. El ente territorial considera que la protección de los derechos e intereses colectivos esta en la agenda estatal porque ello forma parte de la misión estratégica de la administración pública.

Afirmó que la ejecución de las obras públicas esta sometida a varios requisitos como los estudios de factibilidad y de necesidades, la relación de prioridades, entre otras cosas y que esta “[…] tiene su origen, obligatoriamente, en actos de la administración pública, en este caso de la Administración Distrital, que deberán surgir del conceso entre la comunidad y la autoridad distrital, teniendo como base la disposición de recursos suficientes para posibilitar la priorización, en una agenda operativa de obras públicas e inclusión de las necesidades de la comunidad, que está DEMANDADO […]”[23].

A su juicio, la obligación de la administración distrital no se puede circunscribir a una zona específica toda vez que su responsabilidad es con toda la comunidad, “[…] por ello resultaría vacuno someter al Distrito a una obligatoria tarea de contratación en las circunstancias en que lo plantean los accionantes, pues ello conllevaría la convicción a las demás comunidades que accionando este tipo de mecanismo constitucional, estaría obteniendo casi simultáneamente la resolución de su propia situación. Sería una misión de imposible cumplimiento, y se convertiría en una especie de demagogia institucional, ya jurídica, ya administrativa […]”[24].

Señaló que no hay pruebas de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y que, por ejemplo, no se aportó un “experticio” médico y de salubridad que demostrara la relación proporcional y directa entre el estado de la vía y la existencia de enfermedades o un informe pericial sobre el grado de accidentalidad.

Finalmente, solicitó que se revoque la sentencia proferida, en primera instancia, por cuanto “[…] de lo contrario sería correr el riesgo a que se abra un caudal de incumplimientos, ya que cualquier acción de la administración estará sometida desde un principio a la disponibilidad presupuestaria con la consabida hilera de etcéteras, lo cual se traduciría en que se desvirtuara a la Acción Popular, como mecanismo eficaz para la materialización de los fines que la Constitución y la Ley le otorgan […]”[25] Actuación en segunda instancia El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 14 de diciembre de 2018[26], admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

El Despacho, por auto proferido el 28 de marzo de 2019[27], ordenó surtir traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión y al Procurador Delegado ante esta Corporación con el fin que rindiera concepto. Alegatos de conclusión La Sala observa que, en esta instancia procesal, allegaron alegatos de conclusión el señor Óscar Eduardo Borja Santofimio, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte.

El señor Óscar Eduardo Borja Santofimio[28] reiteró los argumentos expuestos en la demanda y afirmó que se probó la vulneración de los derechos e intereses colectivos. El Ministerio de Transporte[29] y la Superintendencia de Transporte[30] reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Concepto del Ministerio Público El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto dentro del trámite de la acción popular, en segunda instancia[31].

A su juicio, en síntesis, no hay prueba de la vulneración o amenaza al derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como de la contaminación por barro. En consecuencia, solicita se revoque el ordinal tercero de sentencia proferida, en primera instancia. Por el contrario, sostuvo que los parqueaderos que funcionan en la zona objeto de la acción popular carecen de techos y no estan pavimentados, lo cual afecta las vías cercanas.

Destacó que el ente territorial, a pesar de lo expuesto, ha permitido su funcionamiento. Por lo tanto, solicitó que se ampare el derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; y iii) planteamiento de los problemas jurídicos. Competencia de la Sala Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[32], sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 del Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación. Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular El artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que en su artículo 2.º define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”[33] (Destacado de la Sala).

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Planteamiento de los problemas jurídicos De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, la Sala deberá determinar: i) si se probó la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y ii) si la falta de recursos para el cumplimiento de órdenes judiciales impone revocar la sentencia proferida, en primera instancia. A pesar que el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la sentencia impugnada, no declaró que las entidades demandadas vulneraron o amenazaron el derecho al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, en el ordinal tercero de esa providencia profirió una orden para su protección[34] y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, de forma genérica, interpuso el recurso de apelación respecto de toda la sentencia. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá en el siguiente orden: i) marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental; ii) marco normativo, legal y desarrollos jurisprudenciales en materia de Derecho Ambiental; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho a la realización de construcciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; iv) marco normativo de los bienes de uso público y espacio público; v) análisis y solución del caso concreto; vi) reconocimiento de personería; y vii) conclusiones de la Sala.

Marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental En el orden internacional existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales. Dentro de los primeros instrumentos se encuentran la Declaración de Estocolmo, adoptada en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, el 16 de junio de 1972, y la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 37/7 en 1982 “[…] como norma ética con respecto a la protección del medio humano y a la conservación de los recursos naturales […]”.

Con la formación del nuevo orden jurídico internacional ambiental, los principios se encuentran en la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la cual establece en su preámbulo, que su objeto es instituir una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas; y procurar alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial y, en el año de 2002, la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible que tiene fundamento en los principios de los derechos humanos universales y tiene por objeto impulsar el desarrollo sostenible desde diversas perspectivas (económica, social y ambiental).

Los principios de la Declaración de Río de Janeiro se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política, según el cual “[…] Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia […]”; al igual que lo señalado en el artículo 226 ibidem dado que el Estado Colombiano debe promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre las bases de la equidad, reciprocidad y conveniencia y, por cuanto los aceptó como vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 93 de 22 de diciembre de 1993[35].

En efecto, el artículo 1.º ibidem sobre los principios generales ambientales dispone que “[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios: El proceso económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”.

Tratados internacionales En este mismo sentido, se tienen una serie de tratados internacionales fundamentales con vocación universal, con el objeto de proteger el medio ambiente y los recursos naturales, como: 1. La Convención de Viena para la protección de la capa de ozono[36] que, en su artículo 2º, dentro de las obligaciones generales, establece que “[…] Las Partes tomaran las medidas apropiadas, de conformidad con las disposiciones del presente Convenio y de los protocolos en vigor en que sean parte, para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono […]”. 2.

La Convención sobre diversidad biológica[37] que en su artículo 2° dispone como fin “[…] la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada […]”. 3.

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático[38] que en su artículo 2º establece como el objetivo último “[…] de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático.

Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible […]. 4. La Convención de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación[39], cuyo objetivo es proteger el medio ambiente y la salud humana contra los efectos nocivos derivados de la generación, el manejo, los movimientos transfronterizos y la eliminación de los desechos peligrosos y otros desechos.

Estos tratados internacionales han sido complementados por una serie de protocolos, enmiendas y acuerdos, entre los cuales se pueden mencionar el Protocolo de Montreal[40] de 1986 relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono, Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Montreal, el veintinueve (29) de enero de dos mil (2000)[41]; el Protocolo de Kioto[42] de 1997 relacionado con la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que causan calentamiento global, y el Acuerdo de París de 2015[43], instrumentos que tienen vocación de universalidad.

Marco constitucional, legal y desarrollos jurisprudenciales La Constitución Política de Colombia La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica como quiera que sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que desarrollan la materia, entre los cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas (i) como un derecho de las personas, (iii) un servicio público y, (iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social.

Marco legal El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 1973[44] y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974[45], cuyos artículos 1.° y 2.°, establecen respectivamente que i) el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente.

De forma más reciente, la Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.

Desarrollos jurisprudenciales La relevancia trascendental que la Carta Política le confirió al medio ambiente se revela prima facie por la cantidad de postulados que regulan la materia y los mecanismos para protegerlo, es por ello que como fue precisado, se le ha denominado “Constitución Ecológica”[46], la cual fue reconocida por la Corte Constitucional[47] desde la sentencia T-411 de 1992[48].

Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional[49] ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”[50].

De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 2011[51], determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad[52]; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio[53]; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible[54].

Asimismo, esta Corporación ha establecido que comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos[55].

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros[56].

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. En efecto, esa Sección[57] ha manifestado al respecto que: “[…] el derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”.

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo.

Marco normativo sobre los bienes de uso público y espacio público Antes de la Constitución política de 1991, el marco normativo sobre los bienes de uso público se encontraba contenido en el Código Civil. En efecto, el artículo 674 del ejusdem establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio […]”.

Por su parte y en relación con el espacio público, el artículo 5.º de la Ley 9 del 11 de enero de 1989[58], señala: […] Artículo 5º. "Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]" (Destaca la Sala).

Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar al espacio público una protección expresa de rango constitucional; decisión que en criterio de la Corte Constitucional es compatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, en la sentencia C-265 de 2002[59], la alta Corte consideró que “[…] Sin duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes […]” (Destacado de la Sala).

El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. El artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […]”.

El derecho constitucional al espacio público, examinado en su dimensión autónoma, es de carácter colectivo y puede ser protegido por medio de las acciones populares. Dicho derecho está instituido expresamente en los artículos 82[60] y 88[61] de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente”. De allí que para los efectos de esta providencia, sea pertinente enunciar los rasgos relevantes[62] del espacio público, conforme a los ya citados artículos 82 y 88 de la Constitución Política, así: i) Es deber del Estado, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público. ii) Es deber del Estado y de sus autoridades, velar por su destinación al uso común. iii) Es deber de las autoridades asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular. iv) Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros. v) Es un derecho e interés colectivo.

Así las cosas, el buen uso, el libre acceso y la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad. Análisis y solución del caso en concreto Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 24 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Acervo y valoración probatoria Teniendo en cuenta que para resolver el recurso de apelación es necesario estudiar las pruebas frente a cada problema jurídico planteado, para efectos metodológicos de la decisión, la Sala procederá de la siguiente manera: i) valor probatorio de las fotografías aportadas al proceso; ii) caso en concreto frente a la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos; iii) la falta de recursos públicos y la protección de los derechos e intereses colectivos; y iii) conclusiones de la Sala.

Valor probatorio de las fotografías aportadas al proceso Visto el 29 de la Ley 472, sobre las clases y los medios de prueba, en las acciones populares “[…] son procedentes los medios de prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio de lo que respecto de ellos se disponga en la presente ley […]”. El artículo 165 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[63] prevé que son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualquier otro medio que sea útil para la formación del convencimiento del juez.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las fotografías son un medio de convicción documental de carácter representativo y para que puedan ser valoradas deben contener una representación inmediata de las circunstancias de tiempo, lugar y el modo en que fueron tomadas. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 6 de mayo de 2010, sobre el valor probatorio de las fotografías en las acciones populares, consideró: “[…] 5.- En el presente asunto, revisada la actuación, se advierte que no existe elemento probatorio que permitiera demostrar idónea y válidamente la vulneración a los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, si bien existen fotografías en el proceso en las que se registra algunos equinos con maltrato, pero las mismas no pueden apreciarse por sí solas como un medio de prueba válido, debido a que aquellas sólo demuestran que se registró una imagen, pero no es posible determinar su origen, esto es, la autoría de las mismas, la ciudad y la época en que fueron tomadas, ni el lugar exacto al que efectivamente corresponden, toda vez que tales fotografías no fueron objeto de reconocimiento ni de cotejo o contraste con otros medios de prueba dentro del proceso, circunstancia que hace imposible establecer lo manifestado por el actor[64] […]”[65] (Resaltado fuera de texto).

Asimismo, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 14 de junio de 2018, señaló lo siguiente: “[…] 12.1. En efecto, el material fotográfico como medio de prueba se enlista dentro de las denominadas documentales[66] y, en tanto documento, reviste de un “carácter representativo, que muestra un hecho distinto a él mismo”[67].

De ahí que, “[l]as fotografías por sí solas no acreditan que la imagen capturada corresponda a los hechos que pretenden probarse”[68], con lo cual, el valor probatorio que puedan tener “no depende únicamente de su autenticidad formal, sino de la posibilidad de establecer si la imagen representa la realidad de los hechos que se deducen o atribuyen, y no otros diferentes, posiblemente variados por el tiempo, el lugar o el cambio de posición”[69]. 12.2.

En otras palabras, para que las fotografías tengan incidencia probatoria y puedan ser valoradas conforme a las reglas de la sana crítica, se debe tener certeza sobre la persona que las realizó y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron tomadas[70], lo que normalmente se devela a través de otros medios complementarios. De esta forma, la autonomía demostrativa de dichos documentos se reduce en la medida que se requieran otros medios de convicción que las soporten.

Reconocer esto, sin embargo, no supone a priori ignorar su mérito probatorio sino situarlo en el contexto de su carácter representativo. 12.3. Como no se estableció con certeza que las fotografías pertenecieran al lugar y evento que pretendían describir, por muy lógica que resulte su asimilación gráfica con el sitio de una piscina, deviene imposible su valoración. […]”[71].

En consecuencia, las fotografías deben valorarse en conjunto con otros medios de prueba que permitan determinar las condiciones en que fueron tomadas y el objeto que representan, como puede suceder con un testimonio o un informe, toda vez que si son analizadas de forma aislada no otorgan un conocimiento específico del objeto de representación. En el caso sub examine, la Concesión Vial Cartagena S.A., el 17 de noviembre de 2015, en el reporte a la Superintendencia de Puertos y Transporte de la segunda tarea relacionada con la visita a los parqueaderos y patios que funcionan sobre el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena adjuntó fotografías[72] de varios establecimientos de comercio[73].

En el documento indicado supra se precisó la ubicación de estos establecimientos de comercio, el estado en que se encontraban y el contexto en que se realizó el registro fotográfico, así como el año del mismo[74]. En estas condiciones, de acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala considera que las referidas fotografías constituyen prueba de los hechos que representan por cuanto es posible determinar la autoría de las mismas, la ciudad, la época en que fueron tomadas y la razón de estas –visitas a los establecimientos de comercio-.

Ahora bien, los señores Oscar Eduardo Borja Santofimio y Gustavo de Jesús Guardiola Osorio, al presentar la demanda y durante el trámite del proceso, aportaron varias fotografías[75]; sin embargo, no se tiene certeza del lugar en que fueron tomadas, el contexto y la fecha. Lo mismo ocurre con las fotografías aportadas por la Concesión Vial de Cartagena S.A., visibles a folios 401 a 426 del expediente.

Caso en concreto frente a la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la sentencia proferida, en primera instancia, adoptó medidas para atender la problemática relacionada con la contaminación con barro y lodo en la vía que forma parte del Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena y con la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias señala que no hay pruebas que permitan concluir que, en el caso sub examine, se vulneró o amenazó algún derecho e interés colectivo. La Sala, con el objeto de resolver este problema jurídico, se referirá a las pruebas que obran en el expediente en relación con la causa petendi. La Concesión Vial de Cartagena S.A. le solicitó al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena[76], entre los años 2007 y 2012, que adelantara los procedimientos administrativos dirigidos a sancionar a los parqueaderos que funcionan sin cumplir con los requisitos legales, que no pavimentan su entrada, así como omiten limpiar el polvo, lodo y otros materiales de arrastre que llegan a la vía; además, le informó al ente territorial que en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena “[…] acaecen cierto tipo de vicisitudes que alteran su cabal operación por parte del concesionario y afectan derechos colectivos de los usuarios cartageneros, tal es el caso de la posibilidad de acceso a una vía limpia y en buen estado, la previsibilidad y prevención de accidentes de tránsito y el cumplimiento de normatividades (sic) legales y administrativas o en su defecto el deber de expedir las mismas […]”[77].

Esta sociedad, en el mismo sentido, presentó varias peticiones ante el Director del Departamento Administrativo de Valorización Distrital en los años 2008 y 2014[78] La Concesión Vial de Cartagena S.A., en el documento denominado “INVENTARIO DE PARQUEADEROS Y PATIOS DE CONTENEDORES SOBRE EL CORREDOR DE ACCESO RÁPIDO A LA VARIANTE DE CARTAGENA 2015”[79], indicó que el “[…] transporte de carga sobre el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena, representa un factor vital en la dinámica de la economía local, ya que es el medio más utilizado para tener los productos al alcance del consumidor final, a nivel local, nacional como en el extranjero […]”[80] y que es necesario desarrollar estrategias que permitan minimizar el impacto que genera el funcionamiento de los parqueaderos y patios de contenedores sin las condiciones requeridas para el efecto.

De acuerdo con el “Reporte de recorrido y visitas efectuadas”[81], la Secretaría de Planeación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, la Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, la Policía Metropolitana de Cartagena, la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. –EDURBE-, el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, el Cuerpo de Bomberos de Cartagena, el Establecimiento Público Ambiental, la Gerencia de Espacio Público, la Concesión Vial de Cartagena S.A. y “valorización”, el 2 y 25 de septiembre de 2015, visitaron los parqueaderos y patios de contenedores del ente territorial por “[…] la problemática que éstos están generando a la malla vial del concesionario […]”[82] (Resaltado fuera de texto original).

Según este documento, a varios propietarios de establecimientos de comercio[83] se les impuso la medida preventiva de suspensión de la actividad porque no cumplían con las normas de medidas de seguridad y algunos requisitos para su funcionamiento, como los certificados sanitarios y de uso del suelo, entre otros. La Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A., el 12 de septiembre de 2015, presentó un informe al Director del Departamento Administrativo de Valorización Distrital, sobre los operativos realizados en los parqueaderos y patios de contenedores ubicados en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena, en el que manifestó lo siguiente: “[…] Como conclusión de los dos operativos podemos decir, que en el primero no se hizo énfasis en la infraestructura de los patios, los cuales todos estaban sin recubrir, generando por las lluvias lodo y material contaminante, que al ser arrastrado a la vía por las tractomulas, le ocasiona deterioro a la misma.

Al mismo tiempo le generaban falsas expectativas a los propietarios o representantes de ellos, de que cumpliendo solamente con los requisitos exigidos por las Secretaría del interior, podían funcionar. En el segundo operativo se subsanó lo anterior con la intervención del EPA, requiriendo a los propietarios o representantes de los propietarios el plan o programa de mitigación para controlar el material particulado. […] En todo caso, por el hecho de que los parqueaderos y patios de contenedores, sean los causantes de la contaminación de la vía por el material que arrastran las mulas de sus patios, el concesionario no debe suspender la limpieza y mantenimiento de la misma […]”[84] (Resaltado fuera de texto).

En la visita realizada el 25 de septiembre de 2015 a los parqueaderos “Servicio y Asesorías Diesel” y “Colombia”, el Representante Legal de la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A. “[…] requirió como condición para su funcionamiento el cubrimiento del suelo del parqueadero y/o una piscina de lavado de las llantas a la salida del parqueadero con el fin de que los vehículos no arrastren el lodo con sus llantas hasta la vía […]”[85].

El 30 de septiembre de 2015, mediante oficio núm. C-30, se informó al Jefe de Operación Vial y Servicios Complementarios[86] lo siguiente: “[…] En la primera visita llegamos al parqueadero ubicado en la diagonal 21 con transversal 40 al lado de la coca cola. […] También observamos que el parqueadero no está asfaltado, y cuando llueve este se vuelve pantanoso y los vehículos traen en sus ruedas el barro y lo tiran a la vía principal poniendo en riesgo la vida de los transeúntes y conductores de los vehículos.

La segunda visita se hace al parqueadero ubicado en la diagonal 21 con transversal 45ª este parqueadero también presenta el suelo de tierra y pasa lo mismo que en el parqueadero anterior […]”[87] (Resaltado fuera de texto). El Departamento Administrativo de Valorización Distrital también informó que el 20 de octubre de 2015 realizó dos (2) visitas a empresas privadas y que verificó “[…] que los ingresos a las mismas se encuentran totalmente destapadas, mostrando evidencia que llevan hacia la vía del Corredor Vial partículas de barro que afectan totalmente las condiciones de la carretera […]”[88] (Resaltado fuera de texto).

Asimismo, el Departamento Administrativo de Valorización Distrital de Cartagena[89], sobre las visitas realizadas el 20 de octubre de 2015, afirmó lo siguiente: i) que el predio sin nombre, “[…] ubicado en la zona en donde anteriormente funcionaba el peaje India Catalina […]”[90] tiene una vía acceso a varios establecimientos de comercio; sin embargo, la misma esta “destapada”; y ii) que se requirió a “Transportes y Maquinarias Prada S.A.S.” para que cumpla con las normas ambientales y cubra el suelo del parqueadero o adapte una piscina de lavado de llantas con el objeto que los vehículos no arrastren lodo.

La Superintendencia de Puertos y Transportes, en el acta de Visita de Inspección y Supervisión a los parqueaderos y patios de contenedores del 17 de noviembre de 2015, señaló que “[…] efectivamente existen varios parqueaderos que están afectando ambientalmente además de generar problemas de comodidad e inseguridad a los usuarios de tránsito y transporte […]”[91] y concluyó que “[…] teniendo en cuenta que no ha habido seguimiento permanente de las entidades del distrito, responsables de las acciones a realizar en cada una de las empresas visitadas, ni recibiendo los informes detallados de éstas, que tienen alta injerencia en la problemática en los parqueaderos y patios de contenedores con la malla vial del Corredor Vial de Cartagena y en vista que hasta la presente fecha las secretarías (Interior, Espacio Público, Planeación - Control Urbano, Bomberos, DATT) no han rendido los informes finales, la Superintendencia va a tomar acciones y medidas para dar cumplimiento final de los objetivos de la problemática […]”[92].

Además, la Concesión Vial de Cartagena S.A., el 17 de noviembre de 2015, en virtud del informe presentado a la Superintendencia de Puertos y Transporte sobre la visita a los parqueaderos y los patios de contenedores que funcionan sobre el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena, aportó varias fotografías entre las cuales se puede observar que algunos de estos establecimientos de comercio[93], funcionan en inmuebles descubiertos y con pisos sin pavimentar.

Asimismo, el señor Luis Guillermo Pacheco Cuellar, en el testimonio que rindió el 16 de febrero de 2018 ante el Tribunal, en calidad de Asesor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, sobre los hechos expuestos en la demanda, afirmó lo siguiente: “[…] PREGUNTADO: Puede usted afirmar que efectivamente la contaminación manifestada, relatada por los accionantes efectivamente existe.

CONTESTADO: Si existe, evidentemente si existe; […] el lodo pues queda impregnado en las calles porque las mulas o los tractocamiones con sus llantas lo trasladan desde los parqueaderos que no tienen el revestimiento necesario en sus patios y lo trasladan a la vía creando la capa de lodo esa que es la que perturba y trae el problema ambiental; y en verano también con la polvarera que se forma […]”[94].

La Sala, al apreciar las pruebas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, concluye que en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena se encuentran ubicados varios parqueaderos y patios de contenedores al aire libre, cuyo piso no esta pavimentado y esta compuesto por un material como la tierra; como consecuencia de ello, en época de lluvias se genera lodo y barro, los cuales son arrastrados por los vehículos hacia la vía y, cuando la pluviosidad es muy baja, el viento arrastra material particulado por el aire.

A pesar que estos hechos se presentan desde hace varios años[95], el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena y la Concesión Vial Cartagena S.A., en el marco de sus competencias, no han adoptado una solución definitiva y efectiva frente a esta problemática. En efecto, según obra en el expediente, han transcurrido más de diez (10) años desde que el lodo y el polvo afecta el sector indicado supra.

Esta situación tiene la potencialidad de afectar nocivamente las condiciones normales del aire comoquiera que se trata de sustancias o materiales -polvo, tierra, lodo y barro- capaces de inferir en el equilibrio ambiental. A pesar que en el expediente no obran pruebas que permitan determinar que se alteró la calidad del aire que respiran las personas que transitan, laboran o residen en el sector o que se afectó el medio ambiente, el funcionamiento de los parqueaderos y depósitos de contenedores, sin el control adecuado de las autoridades competentes, amenaza con afectar calidad el ambiente.

De acuerdo con el literal a) del artículo 8.º del Decreto 2811 de 1974, constituye un factor contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alteración ambiental. Los principios de Derecho Ambiental, expuestos en los títulos denominados “Marco normativo internacional en materia de Derecho Ambiental” y “Marco normativo, legal y desarrollos jurisprudenciales en materia de Derecho Ambiental”, exigen que las autoridades públicas lleven a cabo actuaciones especiales de carácter preventivo y correctivo destinadas a controlar los factores contaminantes.

Por ello, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente debe constituir el punto de partida para que se formulen soluciones que eviten la degradación del medio ambiente, a través de los instrumentos que prevé el ordenamiento jurídico. En el caso sub examine, las autoridades públicas competentes han omitido el cumplimiento de sus funciones para enfrentar el riesgo ambiental que supone el funcionamiento inadecuado de los parqueaderos y patios de contenedores, lo cual amenaza el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

En estas condiciones, la Sala adicionará la sentencia proferida, en primera instancia, en sentido declarar la amenaza de este derecho e interés colectivo. Sin embargo, no se adoptarán medidas destinadas a garantizarlo porque, el Tribunal, en el ordinal tercero de esa providencia, le ordenó a la Concesión Vial Cartagena S.A. que adoptara las medidas necesarias para enfrentar esta problemática.

Respecto al derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la Sala encuentra que los vehículos que tienen que ingresar a algunos parqueaderos afectan la movilidad en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena. Precisamente, la Concesión Vial de Cartagena S.A., mediante el oficio núm. GG-CVC-285-07 de 21 de noviembre de 2007, le informó al Alcalde de Distrito Turístico y Cultural de Cartagena lo siguiente: “[…] Se ha convertido en costumbre de los vehículos del tipo camión utilizar las vías que hacen parte del proyecto “CORREDOR DE ACCESO RÁPIDO A LA VARIANTE DE CARTAGENA”, en zonas de parqueo.

Esta situación se presenta con mayor gravedad en la avenida El Bosque, donde los camiones que deben ingresar a Muelles EL Bosque, esperan su turno de ingreso en la vía en mención restringiendo el tráfico a solo dos carriles, lo que ocasiona pérdida de capacidad de la vía y por ende congestiones en la misma. De igual forma, ocurre en la carretera a Mamonal en el sector donde se encuentra ubicado el Muelle de Conectar […]”[96].

En el oficio núm. C-30 de septiembre de 2015 se informó al Jefe de Operación Vial y Servicios Complementarios[97] los siguientes problemas relacionados con la vía pública: “[…] Lo observado por el personal operativo del departamento administrativo de tránsito y transporte DATT, es la forma como los tracto camiones salen del parqueadero la cual representa inseguridad.

Ya que la entrada es muy angosta y no permite la entrada y salida de dos vehículos al mismo tiempo también que en horas picos estos vehículos por la maniobra que realizan ocasionan fuertes congestiones vehicula[res], interrumpiendo el tránsito y afectando la libre circulación de los demás. […] Observamos que este parqueadero no cuenta con una entrada y salida lo suficientemente amplia que permita que los vehículos lo hagan de forma segura. […] La tercera visita se hace al parqueadero Colombia ubicado en la carrea 56 después de la báscula de operadora vial este parqueadero aglomera gran cantidad de tracto camiones en su interior y observamos que muchos se quedan a las afueras de este poniendo en riesgo la circulación de las personas en el sector. […] La quinta visita se realiza al parqueadero ZAL ubicado en el kilómetro 3 carrera 56 frente a ASTIVIK este parqueadero es el que más problemas presenta ya que es un centro de acopio de contenedores y durante todo el día salen y entran tracto camiones interrumpiendo el tránsito en el sector y ocasionando fuertes traumas ya que algunos vehículos ingresan en reversa y como está ubicado casi en una curva se torna peligrosa la maniobra.

Teniendo en cuenta de que esto es una vía de acceso rápido […]”[98] Igualmente, la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A., el 12 de septiembre de 2015, informó que “[…] que aún existe un vacío, toda vez que no se ha tenido en cuenta el tema de movilidad, la que se ve afectada por las mulas que entran y salen de los parqueaderos, que al no tener los radios de giro suficientes, canales de aceleración y desaceleración, puertas de entrada y salida de anchos suficientes o colocadas desordenadamente sin tener en cuenta ningún estudio previo, en cuanto a la solución vial geométrica, genera un conflicto a los usuarios de la vía, los cuales tienen que parar y esperar hasta que las mulas terminen su maniobra de entrar o salir de los parqueaderos, porque invaden todo el ancho de la vía […]”.

El Departamento Administrativo de Valorización Distrital de Cartagena, respecto de la visita realizada el 20 de octubre de 2015 a la zona objeto de la demanda, precisó que el predio donde funciona el establecimiento de comercio “Transportes Junco” esta “[…] totalmente descubierto, no cuenta con un espacio suficiente para realizar giros de sus vehículos tanto para entrar como para salir del sitio, invadiendo el separador central de la vía del Corredor de acceso rápido a la variante de Cartagena […]”[99] (Destacado fuera de texto).

De acuerdo con las anteriores pruebas, los vehículos que van a ingresar a los parqueaderos ubicados en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena invaden la vía, de forma transitoria, lo cual genera congestión vehicular y desconoce el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público.

Respecto al derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, las pruebas permiten inferir que algunos parqueaderos no cumplen con las normas urbanísticas, sobre el uso del suelo y las requeridas para su adecuado funcionamiento.

Sobre el particular, la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolívar S.A., en calidad de Supervisora de la etapa de operación plena del proyecto Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena, el 29 de septiembre de 2015, le recomendó a la administración distrital que “haga cumplir” lo previsto en el artículo 734[100] de Acuerdo 45 de 1990[101], respecto de los requisitos mínimos de parqueaderos a nivel.

En efecto, la entidad indicada supra, en el “Informe de operativos de parqueaderos y patios de contenedores del Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena”, manifestó lo siguiente: “[…] no se ha tenido en cuenta el tema de la movilidad, la que se ve afectada por las mulas que entran y salen de los parqueaderos que al no tener los radios de giro suficientes, canales de aceleración y desaceleración, puertas de entrada y salida de anchos suficientes o colocados desordenadamente sin tener en cuenta ningún estudio previo, en cuanto a la solución geométrica, generan un conflicto a los usuarios de la vía, los cuales tienen que parar y esperar hasta que las mulas terminen su maniobra de entrar o salir de los parqueaderos, porque al hacerlo invaden todo el ancho de la vía. Por lo tanto, EDURBE, en su calidad de Supervisor de la Etapa de Operación Plena del Proyecto Corredor de Acceso Rápido a la variante de Cartagena, le recomienda a la Administración Distrital haga cumplir lo dispuesto en el artículo 737 del Acuerdo 45 de 19[90] […]”[102] (Resaltado fuera de texto).

De acuerdo con este documento, algunos parqueaderos ubicados en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena no cuenta con las normas requeridas para su funcionamiento adecuado; lo cual requiere la intervención de las autoridades competentes. Igualmente, en las visitas realizadas por las entidades competentes a los parqueaderos y patios de contenedores se dejó constancia sobre el incumplimiento de las normas requeridas para su funcionamiento.

Lo anterior permite concluir que el derecho e interés colectivo indicado supra también resultó vulnerado. En el expediente obran varias pruebas que permiten inferir que las entidades demandadas, entre estas el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, han llevado a cabo varias acciones para atender la problemática expuesta; no obstante, las mismas no han sido continuas y, además, son insuficientes para evitar la amenaza y la vulneración de los derechos e intereses colectivos indicados supra.

Sobre el particular, la Jefe de Operación Vial, Claudia Crecian Almeida, mediante correo electrónico enviado el 20 de noviembre de 2015 sostuvo lo siguiente: “[…] Como es de su conocimiento la problemática que actualmente se presenta en algunos sectores del Corredor de Acceso Rápido a la Variante a Cartagena, por causa básicamente, de la falta de adecuación de suelos de muchos Parqueaderos y Operadores Logísticos, ubicados en el sector de Mamonal y sobre el cual desde el 2 de septiembre del año corriente se viene realizando las visitas o caravanas de movilidad, donde el objetivo principal, fue, que cada una de las entidades del distrito (Secretaría del Interior, Planeación, Espacio Público Ambiental, Datt, Bomberos, entre otros) revisaran y tomaran los correctivos necesarios para darle solución a ello, para que en los momentos de invierno en que los Tractocamiones se retiran de éstos sitios, evitaran dejar el barro que traen sus llantas en la vía y generaran el deterioro, disminución de movilidad, aumento de accidentalidad en la malla vial del proyecto.

El concesionario hoy por hoy observa que dicha problemática va en aumento y que no ha visto gestión alguna por parte de las autoridades correspondientes, donde se mitigue este problema y se evite generar los sobrecostos en la operación por el mantenimiento a la malla vial del corredor […]”[103] (Resaltado fuera de texto original) Asimismo, el Departamento Administrativo de Valorización Distrital[104], mediante oficio núm. AMC-OFI-0017734-2018 de 26 de febrero de 2018, informó que “[…] la problemática ambiental creada en el proyecto Vial en concesión “Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena” por los parqueaderos y patios de contenedores ubicados en su zona de influencia, se debe principalmente a que estos sitios carecen la mayoría de cubrimientos en sus suelos, necesarios para evitar la formación de lodo, que más tarde los vehículos (tractomulas) parqueaderos, trasladan con sus llantas a la vía vehicular.

Esto ha conllevado a las múltiples quejas por parte de los usuarios y moradores de la zona de influencia […]”[105]. Además, la entidad precisó que se han realizado gestiones para adoptar medidas dirigidas a solucionar la problemática. De acuerdo con el oficio indicado supra, entre los años 2016 y 2017, las autoridades competentes se reunieron en varias oportunidades pero no han adoptado ninguna decisión dirigida a proteger los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.

En el mismo sentido, el señor Luis Guillermo Pacheco Cuellar, en el testimonio que rindió el 16 de febrero de 2018 ante el Tribunal, en calidad de Asesor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, afirmó que se “ha venido subsanando” la problemática. Sin embargo, la Sala insiste que no obra en el expediente prueba de una solución concreta y efectiva frente a la amenaza y vulneración de derechos invocados en la demanda.

En conclusión, la sentencia será confirmada en relación con el amparo de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Además, la Sala adicionará la providencia apelada en el sentido de declarar la amenaza del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. La falta de recursos públicos y la protección de los derechos e intereses colectivos El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en el recurso de apelación, manifestó que con la sentencia proferida, en primera instancia, se corre el riesgo consistente en que “[…] se abra un caudal de incumplimientos, ya que cualquier acción de la administración estará sometida desde un principio a la disponibilidad presupuestaria con la consabida hilera de etcéteras […]”[106].

La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, consideró que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial en la falta de recursos. En esa oportunidad, se precisó lo siguiente: “[…] la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida. 83.

En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas. […]”[107] (Resaltado fuera de texto original).

La tesis expuesta supra, ha sido sostenida por esta Corporación de forma reiterada. En efecto, la Sección Primera, en sentencia proferida el 25 de octubre de 2001, señaló: “[…] La falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular […]” [108] En el mismo sentido, la Sección Primera en sentencia proferida el 5 de septiembre de 2002, con ocasión de una demanda en la que se pretendía la construcción de la infraestructura de alcantarillado en el Barrio El Salvador, Sector Pantano del Distrito de Santa Marta, afirmó: “[…] Se reitera que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró. Cosa distinta es que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades municipales que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtenerlos.[…]”[109] (Resaltado de la Sala).

En esta misma línea de pensamiento, en providencia proferida el 6 de julio de 2006, la Sección Primera consideró lo siguiente: “[…] la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios. […] es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos […]”[110].

Esta Sección en sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011, consideró: “[…] La falta de recursos económicos no es óbice para que se adelanten los estudios técnicos, y se agoten las etapas de planeación, formulación de proyectos […] que deben preceder la ejecución de obras públicas. Para la Sala, no es de recibo el argumento expuesto por el Municipio demandado, en el que afirma que con un presupuesto tan pequeño como el que tiene, es imposible solucionar en un año todas las necesidades del municipio, pues tal afirmación no es excusa para que las autoridades locales omitan adelantar los pasos indispensables para que las obras de mejoramiento y canalización de sus caudales puedan incluirse en el Plan de Desarrollo y contar con la respectiva apropiación presupuestal, y más aún cuando está demostrado la existencia de un daño contingente que amenaza con afectar los derechos colectivos de la comunidad del Barrio Santa Cecilia […]”[111].

En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado, de forma reiterada, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia. En efecto, el legislador facultó al juez, para que, en una acción popular, pueda proferir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño al derecho o interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, cuando sea físicamente posible[112].

Ahora bien, la Sala no desconoce que para el cumplimiento de la sentencia las entidades públicas deben realizar ciertas erogaciones presupuestales; por ello, el juez debe tener en cuenta el tiempo necesario para llevar a cabo el procedimiento administrativo para el efecto y las condiciones de la protección o el restablecimiento del derecho o intereses colectivo[113].

En el caso en concreto, el Tribunal le ordenó al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena –EPA- que crearan y diseñaran, de forma conjunta, un plan para ejercer las funciones de vigilancia y control a los establecimientos comerciales y/o parqueaderos y patios localizados en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena “[…] que incluya: (i) Visita a la zona a fin de identificar los parqueaderos que no cuenten con las licencias de funcionamiento y todas las demás exigencias para desarrollar esa actividad económica, levantar el acta respectiva (ii) De acuerdo a los resultados de la visita, una vez identificados los parqueaderos que únicamente carezcan del requisito de contar con asfalto o concreto en el piso, explorar la posibilidad de llegar a acuerdos con los propietarios o administradores a fin de que lleven o adelanten esa actividad en un tiempo prudencial, todo dentro del marco de la ley (iii) Identificar los procesos administrativos sancionatorios que ya el Distrito viene adelantando con relación a los hechos que se refiere la acción popular y el estado en que se encuentran, así como la dependencia que lo viene adelantando, una vez identificados los procesos, requerir a las autoridades a fin que los culminen de forma pronta, como realizar el seguimiento respectivo (iv) Con base en el acta elaborada en la visita, trasladar los hallazgos a las dependencias competentes del Distrito y del EPA a fin que inicien o impulsen de manera inmediata los procesos sancionatorios correspondientes, así como de forma pronta culminen tales actuaciones.

Lo anterior sin perjuicio a la función ordinaria y permanente de vigilancia y control que ejerce el Distrito y demás autoridades competentes con relación al funcionamiento de los parqueaderos […]”. La Sala encuentra que estas medidas se relacionan, de forma directa, con los motivos por los cuales se declaró que el ente territorial, entre otras entidades, por una parte, amenazó el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, y, por la otra, violó los derechos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

La orden judicial es razonable y permite el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Además, el presupuesto del Distrito no es único destinado a la realización de actividades dirigidas a la protección de los derechos e intereses colectivos en tanto, estas deben ser llevadas a cabo en conjunto con el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena –EPA-.

Ahora bien, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en el recurso de apelación, se refirió a la ejecución de unas obras públicas y a una “tarea de contratación”[114]; sin embargo, en la sentencia proferida, en primera instancia, no se le impuso al ente territorial ninguna obligación de celebrar un contrato de obra pública; la misma se contrae a crear y diseñar un plan para ejercer funciones de vigilancia y control de los establecimientos públicos o parqueaderos y patios localizados en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena, de acuerdo con lo expuesto de forma precedente.

Además, el ente territorial sostiene que su obligación “[…] no se puede circunscribir a X o Y zona, pues su responsabilidad es con toda la comunidad establecida en el dominio jurisdiccional […]”[115]. Sobre el particular, la Sala precisa que la ejecución de las órdenes de la sentencia impugnada no excluye el cumplimiento de las obligaciones y competencias asignadas al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

El artículo 4.º de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998[116] señala que la función administrativa busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos previstos en la Constitución Política. En consecuencia, salvo las excepciones que establece la ley, un orden judicial no puede ser fundamento para excusar el incumplimiento de las finalidades del Estado.

Asimismo, las acciones populares constituyen el mecanismo procesal de carácter constitucional que tiene por objeto proteger los derechos e intereses colectivos vulnerados o amenazados como consecuencia de una acción u omisión de las autoridades públicas y, por ello, no son de recibo los argumentos según los cuales acceder a las pretensiones de la demanda “[…] conllevaría la convicción a las demás comunidades que accionando este tipo de mecanismo constitucional, estarían obteniendo casi que simultáneamente la resolución de su propia situación. Sería una misión de imposible cumplimiento y se convertiría en una especie de demagogia institucional, ya jurídica, ya administrativa […]”[117].

En efecto, la acción popular permite que el juez, mediante una sentencia, adopte las medidas necesarias para solucionar un problema que afecta a una comunidad específica. De acuerdo con la Corte Constitucional, las acciones populares, por tener un carácter público, “[…] suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés […]”[118].

Finalmente, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena afirmó que “[…] [s]eguramente, las reclamaciones del sector accionante ya estarán en la agenda de los funcionarios competentes, y solo se tratara (sic) de contratar convergencia en la gestión […]”[119]. Sin embargo, el ente territorial no allegó alguna prueba sobre el cumplimiento de la orden judicial.

Así las cosas, los argumentos expuestos en el recurso de apelación no están llamados a prosperar. Reconocimientos de personería Vistos los artículos 74[120] y 75[121] de la Ley 1564, sobre los poderes y la designación y sustitución de apoderados[122]. Atendiendo a que los abogados: i) Flor Alba Gómez Cortez, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 51.704.367 y con la tarjeta profesional de abogada núm. 65.632, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura; y ii) Miguel Enrique López Bruce, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.020.732.149 y con la tarjeta profesional de abogado núm. 226.564 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegaron poder para actuar en calidad de apoderados respectivamente del Ministerio de Transporte y de la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Considerando que los poderes cumplen con los requisitos de ley, se les reconocerá personería. Conclusiones de la Sala En suma, la Sala concluye, en primer orden, que en el caso sub examine se probó que en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena se encuentran ubicados varios parqueaderos y patios de contenedores al aire libre, cuyo piso no esta pavimentado y esta compuesto por un material como la tierra; como consecuencia de ello, en época de lluvias se genera lodo y barro, los cuales son arrastrados por los vehículos hacia la vía y, cuando la pluviosidad es muy baja, el viento arrastra material particulado por el aire.

A pesar que estos hechos se presentan desde hace varios años[123], el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena y la Concesión Vial Cartagena S.A., en el marco de sus competencias, no han adoptado una solución definitiva y efectiva frente a esta problemática. Lo anterior amenaza el derecho e interés colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.

Igualmente, por falta de cumplimiento de las normas que regulan el funcionamiento de los parqueaderos y patios de contenedores se vulneran los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

En el expediente no obra ninguna prueba que permita inferir que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, parte apelante, haya adoptado alguna medida efectiva para proteger los derechos indicados supra. En segundo orden, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la falta de recursos públicos no constituye una excusa para el incumplimiento de órdenes judiciales toda vez que uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos.

Además, la orden judicial no excluye el cumplimiento de las demás obligaciones a cargo del Estado. En conclusión, la sentencia será confirmada en relación con el amparo de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

La Sala adicionará la providencia apelada en el sentido de declarar la amenaza del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 24 de agosto de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 24 de agosto de 2018, en el sentido de declarar la amenaza del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. RECONOCER personería a la abogada Flor Alba Gómez Cortez, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 51.704.367 y con la tarjeta profesional de abogada núm. 65.632, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Nación - Ministerio de Transporte, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 802 del expediente.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Miguel Enrique López Bruce, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1.020.732.149 y con la tarjeta profesional de abogado núm. 226.564 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Superintendencia de Puertos y Transportes, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 355 del expediente.

QUINTO. REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SEXTO. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Ausente en Comisión NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Esta entidad fue vinculada mediante el auto proferido el 17 de julio de 2017, según obra a folios 570 a 571 [2] Impugnación visible a folios 739 y 740 [3] Providencia obrante a folios 720 a 732 [4] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [5] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [6] Folios 2 a 3 [7] Folios 71 a 75 [8] Folios 86 a 97 [9] Folios 103 a 107 [10] Folios 196 a 215 [11] Folio 20 [12] Folios 499 a 504 [13] Providencia visible a folios 43 a 44 [14] Folios 550 a 551 y disco compacto anexo [15] Folios 570 y 571 [16] Folio 670 [17] Folios 720 a 732 [18] “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” [19] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” [20] “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial” [21] Impugnación visible a folios 739 y 740 del cuaderno de apelación. [22] Providencia obrante a folios 720 a 732 Ibidem. [23] Folio 739 [24] Ibidem [25] Folio 740 [26] Auto visible a folio 773 [27] Auto visible a folio 789 [28] Folios 799 a 801 [29] Folios 808 a 814 [30] Folios 815 a 817 [31] Folios 822 a 830. [32] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). [34] “[…]

TERCERO: ORDENAR a la Concesión Vial Cartagena S.A. que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia realice las acciones que fueran necesarias para resolver la problemática sobre contaminación de barro y lodo en la vía que hace parte del “CORREDOR DE ACCESO RÁPIDO A LA VARIANTE DE CARTAGENA”. CONMINAR a la concesionaria para que dichas acciones se hagan periódicamente conforme a lo estipulado en el respectivo contrato de concesión […]” (Resaltado fuera de texto). [35] “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” [36] Adoptada el 22 de marzo de 1985, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 30 de 1990, con decreto de promulgación núm. 114 de 1992 y en vigor para Colombia desde el 14 octubre 1990. [37] Adoptada el 5 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C- 519 de 1994, promulgada por medio del Decreto 205 de 1996 y en vigor para Colombia desde el 26 febrero de 1995. [38] Adoptada el 9 de junio de 1992, aprobada por el Congreso Nacional, mediante la Ley 164 de 1994, declaradas exequibles por la Corte Constitucional por la Sentencia C-073 de 1995, promulgada por el Decreto 2081 de 1995 y en vigor para Colombia desde el vigor 22 de marzo de 1995. [39] Adoptada el 16 de septiembre de 1989, aprobada por el Congreso Nacional mediante la Ley 253 de 9 de enero de 1996, declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-377 de 1996, promulgado por el Decreto 2061 de 1999 y en vigor para Colombia desde el 31 de marzo de 1997. [40] Aprobado por Colombia mediante la Ley 29 de 28 de diciembre de 1992.

Declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-379 de 1993. Este instrumento comprende las enmiendas: i) Enmienda de Londres de junio 29 de 1990; ii) Enmienda de Copenhague de 25 de noviembre de 1992; iii) Enmienda de Montreal de 17 de septiembre de 1997; iv) Enmienda de Beijing de 3 de diciembre de 1999. [41] Su aprobación se surtió por medio de la Ley 740 de 24 de mayo de 2002, promulgada por el Decreto 132 de 21 de enero de 2004 y declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-071 de 2003. [42] Colombia aprobó el Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de 27 de diciembre de 2000, declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-860 de 15 de agosto de 2001 y en vigor para Colombia. [43] Adoptado el 12 de diciembre de 2015, aprobado por Colombia mediante la Ley 1844 de 14 de julio de 2017 y declarados exequibles por la Corte Constitucional por medio de la sentencia C-021 de 2018. [44] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. [45] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. [46] Corte Constitucional.

Sentencias T-411 de 1992, Actor: José Felipe Tello Varón, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-523 de 1994, Actores: María de Jesús Medina Pérez y Otros M.P. Alejandro Martínez Caballero; C- 126 de 1998, Actores: Luis Fernando Macías Gómez y Luis Roberto Wiesner Morales M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-431 de 2000, Actor: Julio César Rodas Monsalve, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [47] Corte Constitucional, Sentencia C-644/17.

Referencia: Expediente RDL- 016. Asunto: Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 870 del 25 de mayo de 2017, “[p]or el cual se establece el Pago por Servicios Ambientales y otros incentivos a la conservación”. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. [48] Corte Constitucional. Sentencias T-411 de 1992, Actor: José Felipe Tello Varón, M.P. Alejandro Martínez [49] H. Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D- 10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. [50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.

No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. [51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31-000- 2004-00688-01(AP) [52] Inciso segundo artículo 58 C.P. [53] Art. 95 numeral 1 C.P. [54] Art. 3º ley 388 de 1997. [55] Art. 5º ley 388 de 1997 [56]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001-23- 31-000-2004-00243-01(AP), [57] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación Número: 17001-23-31-000-2004-01492- 01(AP) [58] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. [59] Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002).

Sentencia C- 265 de 2002. [MP Manuel José Cepeda Espinosa] [60] “[…]

ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. […]” [61] “[…]

ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un núm. plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. […]” [62] Sentencia T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz [63]”Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” [64] Consejo de Estado, Sección Primera AP- 2003- 01918 del 2 de abril de 2009.

Magistrado Ponente; doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [65] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de mayo de 2010, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, núm. único de radicación 76001-23-31-000-2004-03917-01(AP) [66] Así por ejemplo, se desprende del art. 251 del C.P.C., norma que rige el caso. [67] Corte Constitucional, Sentencia T-930ª, del 6 de septiembre de 2013, fundamento 4.3, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [68] Íbid, fundamento 4.3.1. [69] Íbid, fundamento 4.3.2. [70] Al respecto ver por todas, Consejo de Estado, Sección Tercera-Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2014, exp. 28832, M.P. Danilo Rojas Betancourt. [71] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 14 de junio de 2018, C.P. Dr. Ramiro Pazos Guerrero, núm. único de radicación 05001-23-31-000-2005-03454- 01(45951) [72] Folios 309 a 301 [73] Valoser, G y J, Administración Logística Andina, Trasportes Calderón, Centro Logístico Smart Logistics, Parqueadero Cairo, Internacional Logística, Transporte Joalco, Serviportuarios, Parqueadero donde Rafa, Servitrade, Zonal de Actividad Logística, T.D.M., Servicios Integrales Marítimos, Parqueadero Colombia, Parqueadero Servicios y Asesorías Diesel, Parqueadero Interlop y Centro Logístico Actipor. [74] 2015 [75] Folios 11 a 12, 18 a 19 y 486 a 489 [76] Folios 225 a 234, 239 a 244, 247 y 280 a 262 [77] Oficio de 30 de junio de 2009 (fl. 239) [78] Folios 264 a 277 [79] Folios 150 a 154 [80] Folio 150 [81] Folios 108 a 120 [82] Folio 108 [83] Servicios y Asesorías DIESEL, Parqueadero G y J, Parqueadero Colombia Norte, Parqueadero y Hospedaje El Cairo, Repuestos y Servicios donde Rafa [84] Folios 123 a 124 [85] Folios 126 a 127 [86] La copia del documento no contiene la firma de la autoridad que lo elabora [87] Folio 175 [88] Folio 138 [89] Folios 361 a 365 [90] Folio 362 [91] Folio 143 [92] Ibidem [93] Administración Logística Andina, Transporte Calderón, Parqueadero El Cairo, Internacional Logística, Serviportuarios Ltda., Parqueadero donde Rafa, Servitrade, Zona de Actividad Logística, Parqueadero Colombia, Parqueadero Interlop y Centro Logístico Actipor, entre otros. [94] Minutos 00:02:57 a 00:10 del disco compacto que obra a folio 834 [95] La Concesión Vial Cartagena S.A., desde el año 2008, puso en conocimiento de esta situación a las autoridades distritales. [96] Folio 261 [97] La copia del documento no contiene la firma de la autoridad que lo elabora [98] Folio 175 [99] Folio 364 [100] “[…]

ARTICULO 734 Requisitos mínimos Parqueaderos a nivel Para que un parqueadero o garaje público o particular a nivel pueda funcionar se le exigirá el cumplimiento de las siguientes especificaciones mínimas: a) El área mínima del lote debe ser de seiscientos metros cuadrados (600.00 M2) b) Debe cerrarse el local hasta una altura mínima de tres metros (3.00 mts),con muros de bloques de barro cocido o cemento, también de mampostería, con sus correspondientes columnas de refuerzos para la perfecta estabilidad del cerramiento, con repello o reboque aceptable, y con la debida protección de pintura. c) Pisos en concreto rígido o asfáltico, que constantemente deben estar en buen estado, reponiendo los defectos que aparezcan con el mismo material, los que deben tener la adecuada pendiente y un buen sistema de alcantarillado para evitar así la formación de charcos dentro del área de parqueadero. d) Deben construirse los adecuados obstáculos ya sean topes de rueda o topes de parachoques o defensa, o cualquier otro sistema de utilización universal, para evitar el choque de los vehículos con los muros medianos en las zonas destinadas para parqueo. e) Construir o reparar en el perímetro del local que dé frente a las vías o a los andenes y a las zonas verdes, la parte de ellos que no exista o se encuentre deteriorada. f) Debe proveerse de puertas para entrada y salida simultáneamente con un ancho de seis punto treinta (6.30 mts).

Si las puertas de entrada y salida deben funcionar independientemente su ancho será de tres punto sesenta metros (3.60 mts) cada una. Todas las puertas de entrada y salida, independiente o combinadas, deben tener gran visibilidad hacia el interior y no se permitirá que éstas abran hacia fuera del paramento, por lo que también pueden ser corredizas.

La distancia mínima de estas entradas o salidas a la esquina más próxima, no debe ser inferior a quince (15.00) metros. g) Los rectángulos destinados al parqueo no deben ser de dimensiones menores que dos punto treinta metros (2.30 mts) de ancho por cinco punto veinte metros (5.20 mts).h) El ancho mínimo de los pasillos de circulación, cuando el parqueo se haga a noventa grados (90º. ), será de cinco, punto cincuenta metros (5.50 mts)i) La cubierta para la zona de parqueaderos o las celdas debe ser de tejas de asbesto-cemento, de barro, de cemento o similares.

Es importante que sea de un material estable y lo más fresco posible para no causar daños en los vehículos ni excesivos calentamientos. j) En lugares visibles de la entrada y salida, se pintarán o se colocarán flechas para dirigir los vehículos y también distintivos sobre los muros para indicar la existencia del parqueadero consistente en franjas inclinadas amarillas y negras.

Se demarcarán igualmente los sentidos de circulación en los pasillos interiores. k) Para la administración del local, en el parqueadero se construirá una caseta ubicada en forma que garantice una zona de espera para los vehículos. Dicha caseta tendrá servicios sanitarios y cuartos donde los empleados puedan cambiarse de ropas. Deben disponerse los servicios sanitarios en sitios de fácil acceso al público. l) Debe tener buena ventilación y sobre todo para impedir la acumulación de gases tóxicos emitidos por los motores de los vehículos, especialmente en los que son subterráneos que cuando se permitan como caso excepcional, deben tener suficientes extractores de aire. m) Debe tener una adecuada protección contra incendios, disponiendo mangueras de emergencia y los extinguidores para incendios en la calidad y número que el Cuerpo de Bomberos exija y seguirán las instrucciones que esta misma entidad imparta para casos de emergencia. n) Debe disponerse de una iluminación adecuada de día y de noche, el alumbrado eléctrico debe ser suficiente para realizar maniobras nocturnas sin dificultad. ñ) En general deben conservar buena apariencia, buenas condiciones higiénicas y de protección contra incendios, inundaciones, explosiones y pánico colectivo […]” [101] “Por el cual se aprueban y se expide el Plan de Desarrollo de Cartagena 1989-2010 y sus instrumentos de ejecución” [102] Folio 123 [103] Folio 369 [104] Folios 680 a 685 [105] Folio 680 [106] Folio 781 [107] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación 170012333000201700452-01 [108] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 25 de octubre de 2001, C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, proceso identificado con número único de radicación 2000-0512-01(AP). [109] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 5 de septiembre de 2002, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, proceso identificado con núm.único de radicación 2001- 0303-01(AP-531) [110] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 6 de julio de 2006, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, proceso identificado con núm. único de radicación 680012315 000200200489 010 [111] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 15 de septiembre de 2011, C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso, proceso identificado con núm. único de radicación 2004- 01241-01(AP), [112] Artículo 34 de la Ley 472 [113] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, proceso identificado con núm. único de radicación 180012331 000201100256 01 [114] Folio 739 [115] Ibidem [116] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” [117] Ibidem [118] Corte Constitucional.

Sentencia C-215 de 14 de abril de 1999. C.P. Dra. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano [119] Folio 781 [120] “[…] Artículo 74. PODERES. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados.

El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. Las sustituciones de poder se presumen auténticas. Los poderes podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en ese último caso, su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 251.

Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorga hace constar que tuvo a la vista las pruebas de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su representante, se tendrán por establecidas estas circunstancias. De la misma manera se procederá cuando quien confiera el poder sea apoderado de una persona.

Se podrá conferir poder especial por mensaje de datos con firma digital. Los poderes podrán ser aceptados expresamente o por su ejercicio. […]”. [121] “[…] Artículo 75. Designación y sustitución de apoderados. Podr:dÖ( * K t w ¨ ¾ "yó ®³GíÛÉ·¥·¥·¥É¥·¥·ÛÉ”ƒ”r”ÉcÉcÉcÉ”R hƒW-hPvCJOJ[122]QJ[123]^J[124]aJhƒW- 5?á conferirse poder a uno o varios abogados. […] Podrá sustituirse el poder siempre que no esté prohibido expresamente. […]”. [125] Aplicable al presente asunto en los términos del artículo 267 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984, “Por medio de la cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”. [126] La Concesión Vial Cartagena S.A., desde el año 2008, puso en conocimiento de esta situación a las autoridades distritales.