ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA – Solicitud no pretende el amparo de un derecho individual sino colectivo / DERECHO A LA PAZ – Como derecho colectivo [D]e las pretensiones se colige la presunta vulneración del derecho a la paz en su componente colectivo, pues como lo indicó el a quo, afectaría a una comunidad en general sin que se materialice en una situación particular, razón por la cual, en principio, no es susceptible de protección mediante la acción de tutela, y, en esa medida, en el caso sub examine, no se prueba la legitimación en la causa por activa de los [actores] para lograr la protección de su derecho fundamental a la paz.

( ) lo pretendido por los actores en el presente amparo, es que el señor Presidente de la República deposite ante el i) Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes del proceso de negociación los acuerdos a los que llegaron las partes en desarrollo de las conversaciones entre el Gobierno Nacional y el denominado Ejército de Liberación Nacional –ELN, durante estos años de negociación, en los seis ciclos de diálogos que se llevaron a cabo entre Colombia y el ELN, y ii) de cumplimiento a lo pactado; por lo que no se prueba, en el caso sub examine, la afectación de la paz en su dimensión individual, y, en consecuencia, los actores no son titulares de ningún derecho subjetivo.

( ) en el presente asunto, no se estructuró la existencia de una posible amenaza o vulneración del derecho fundamental a la paz de la parte actora, toda vez que al efectuarse el análisis de la situación fáctica junto con el acervo probatorio, lo que se persiguió con la acción de tutela fue que se efectuaran ciertas órdenes para alcanzar la paz, por lo que no se evidenció la afectación de la paz en su contenido prestacional definido, por lo que los actores no son titulares de ningún derecho subjetivo.

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA PROTEGER DERECHOS COLECTIVOS / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – En determinar que la acción popular no era el medio idóneo y eficaz para hacer procedente la acción de tutela [L]os actores en su escrito de tutela no cumplieron con la carga argumentativa mínima en señalarle al juez constitucional, que la acción popular no se constituía en un medio idóneo y eficaz para garantizar la protección de sus derechos.

La Sala, al revisar el escrito de tutela, evidenció que simplemente afirmaron que el amparo era el mecanismo por excelencia para la protección de sus derechos porque no existían otros en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debieron argumentar por qué la acción popular no era procedente interponerla en el presente caso, lo cual no aconteció. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 22 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 95 / LEY 472 DE 1998 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-15-000-2019-00019-01(AC) Actor: ÁLVARO LEYVA DURÁN E IVÁN CEPEDA CASTRO Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - DR. IVÁN DUQUE MÁRQUEZ Tema: La legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela para garantizar el derecho fundamental a la paz/Alcance Derecho Fundamental Invocado: Paz Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por los ciudadanos Álvaro Leyva Durán e Iván Cepeda Castro contra la sentencia de tutela proferida el 3 de julio de 2019 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual declaró improcedente el amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1.

ANTECEDENTES La solicitud 1. Los ciudadanos Álvaro Leyva Durán e Iván Cepeda Castro, obrando en nombre propio, presentaron solicitud de tutela contra el señor Presidente de la República -Dr. Iván Duque Márquez, porque, a juicio de los actores, el Presidente de la República vulneró el derecho fundamental invocado supra, al no haber depositado ante el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes del proceso de negociación, los documentos que contienen los avances y los acuerdos a los que se llegaron durante estos años de negociación, en los seis ciclos de diálogos desarrollados entre la República de Colombia y el denominado Ejército de Liberación Nacional – ELN y al no dar cumplimiento a lo pactado.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes: 3. Adujeron que presentaron una petición ante el Alto Comisionado para la Paz, en la que solicitaron al Gobierno Nacional que depositara ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes del proceso de negociación, los documentos que contienen los avances y los acuerdos a los que se llegaron durante estos años de negociación, en los seis ciclos de diálogos que se desarrollaron entre la República de Colombia y el denominado Ejército de Liberación Nacional – ELN. 4.

Manifestaron que el Alto Comisionado para la Paz y la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, dieron respuesta a la petición el 11 de febrero de 2019, indicando que es al señor Presidente de la República, a quien le corresponde en los términos del artículo 189 de la Constitución Política de 1991 “[…] Dirigir las relaciones internacionales […]”, así como “[…] Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”; en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 418 de 26 de diciembre de 1997[1], al disponer que “[…] La dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta […]”. 5.

Expresaron que, con base en la anterior respuesta a su solicitud, decidieron presentar otra petición el 14 de marzo de 2019, dirigida al señor Presidente de la República, solicitándole que, como cabeza del Gobierno Nacional, ordenara a quien correspondiera, informar, en su nombre, al Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y a los Estados garantes del proceso de negociación, sobre los acuerdos a que llegaron las partes, en desarrollo de las respectivas conversaciones entre el Gobierno Nacional y el denominado Ejército de Liberación Nacional – ELN y a proceder a su “[…] pronta implementación […]”. 6.

Afirmaron que la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República dio respuesta a su petición, el 5 de abril de 2019, en los mismos términos expuestos en su comunicación de 11 de febrero de 2019, invocando para el efecto las normas de rango constitucional y legal que le confieren al señor Presidente de la República, la facultad de: i) dirigir las relaciones internacionales, ii) conservar en todo el territorio el orden público y iii) dirigir los respectivos procesos de paz. 7.

Señalaron que, teniendo en cuenta que la anterior respuesta dada por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República no resolvió de fondo sus peticiones, presentaron una acción de tutela[2], la cual fue decidida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia proferida el 3 de mayo de 2019, que resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: TUTELAR el derecho de petición de los señores Iván Cepeda Castro y Álvaro Leyva Durán, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Presidente de la República señor Iván Duque Márquez, que en el término máximo de cinco (5) días hábiles, siguientes a la notificación de la presente providencia, responda de fondo la petición presentada el 14 de marzo de 2019 […]”. 8. Adujeron que el Presidente de la República, por medio de su Secretaria Jurídica, el 7 de mayo de 2019, dio cumplimiento a la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 3 de mayo de 2019, señalando, entre otros aspectos, lo siguiente: “[…] Como ha sido explicado, con respecto a los diálogos de paz que se adelantaron con el grupo armado al margen de la ley ELN, las decisiones que corresponde adoptar, incluidas las solicitudes formuladas por ustedes, son del resorte del presidente de la República quien las tomará de forma libre y autónoma, según los criterios políticos que correspondan, actuando dentro del marco de la Constitución Política y la ley.

Tales diálogos, a su vez, son actos de naturaleza política que adelanta el presidente de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y los mismos no tienen la virtualidad de generar acuerdos con fuerza normativa ni vinculante alguna […]” 9. Manifestaron que, además de lo anterior, el Presidente de la República no depositó ante el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes del proceso de negociación los acuerdos a los que llegaron las partes en desarrollo de las conversaciones entre el Gobierno Nacional y el denominado Ejército de Liberación Nacional –ELN, durante estos años de negociación, en los seis ciclos de diálogos que se llevaron a cabo entre Colombia y el ELN y al no dar cumplimiento a lo pactado, lo que a juicio de los actores, vulnera su derecho fundamental a la paz.

La solicitud de tutela Pretensiones 10. Los actores solicitaron en su escrito de tutela: “[…] le solicitamos su Señoría, con fundamento en las razones de hecho y de derecho expuestos, se acceda a las siguientes pretensiones: Se ampare nuestro derecho fundamental de la paz, como garantía efectiva de nuestros derechos civiles y políticas (sic) y, como consecuencia de lo anterior, se ordene al presidente de la República, IVÁN DUQUE MÁRQUEZ, deposite ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y ante los países República de Brasil, República de Chile, República de Cuba, República de Ecuador, Reino de Noruega y República Bolivariana de Venezuela, como garantes del proceso de negociación, los documentos que contengan los avances y acuerdos a los que se llegaron durante estos años de negociación y los seis ciclos de diálogos que se surtieron entre Colombia y el ELN y de cumplimiento a lo pactado por las Partes, hasta el momento, que contengan desarrollos constitucionales referidos al DIH, a la protección de la sociedad civil, así como a la garantía de sus derechos […]”. 11.

Afirmaron que: “[…] La decisión del Presidente de la República, IVÁN DUQUE MÁRQUEZ, de no depositar en el Consejo de Seguridad de las Nacionales Unidas ni en los países garantes del proceso de negociación, República de Brasil, República de Chile, República de Cuba, República de Ecuador, Reino de Noruega y República de Venezuela, los acuerdos a los que llegaron las partes en desarrollo de las conversaciones entre el Gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Nacional- ELN, así como su renuencia a implementarlos, vulnera nuestro derecho fundamental a la paz, como garantía efectiva de nuestros derechos civiles y políticos, contenido en el artículo 22 de la Constitución Política, que prescribe:

ARTÍCULO 22. La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento […]”. 12. Indicaron que la competencia para negociar y suscribir acuerdos de paz radica exclusivamente en el señor Presidente de la República, en los términos del artículo 189, numeral 4.° de la Constitución Política de 1991 y en el artículo 10 de la Ley 418, bajo el entendido que es el responsable de conservar el orden público en todo el territorio nacional, así como dirigir todo el proceso de paz; en donde además, la Corte Constitucional ha considerado en su jurisprudencia que el Presidente de la República tiene atribuida la competencia constitucional de i) preservar las condiciones de paz y ii) suscribir acuerdos con grupos organizados al margen de la ley.

Actuación 13. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la acción de tutela, mediante auto de 19 de junio de 2019, y ordenó notificar al señor Presidente de la República, concediéndole el término de dos (2) días para que rindiera informe sobre el particular. Intervención de la parte accionada 14.

La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante escrito aportado el 20 de junio de 2019, señaló que: “[…] Con fundamento en lo anteriormente expuesto, es claro que la presunta violación del derecho a la paz a la que aluden los demandantes carece de total fundamento. Primero, por cuanto se desprende de un hecho fáctico que no está acreditado en el proceso, como es el de sostener que el Presidente de la República se ha negado a depositar ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y en los países garantes los diálogos de paz que hasta la fecha se han adelantado con el grupo armado al margen de la ley ELN y que también ha renunciado a implementarlos.

Como ya fue suficientemente explicado, de la comunicación del 7 de mayo de 2019, que da lugar a la presente acción de tutela, no se desprende la aludida afirmación. Segundo, porque no existe una obligación jurídica que le imponga al primer mandatario depositar los diálogos de paz que hasta la fecha se han adelantado con el grupo armado al margen de la ley ELN ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y en los países garantes, ni tampoco implementar tales diálogos.

Como ha sido explicado, con respecto a los diálogos de paz, las decisiones que corresponda adoptar, incluidas las que han dado lugar a la presente acción de tutela, son competencia exclusiva del presidente de la República, en su doble calidad de jefe de Estado y de Gobierno, quien para el efecto cuenta con amplias atribuciones. De ese modo, solo a él corresponde determinar cuándo y cómo tomarlas, teniendo en cuenta las circunstancias políticas y el estado de las conversaciones, ajustando su proceder a los mandatos previstos en la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia constitucional […]”. 15.

Señaló además que, en el presente caso, se debía declarar improcedente el amparo, toda vez que la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, es clara en determinar que la tutela no es procedente para lograr garantizar el derecho fundamental a la paz en su vertiente colectiva, lo que trae como consecuencia que se configure la falta de legitimación en la causa por activa.

Coadyuvancia en el presente trámite de tutela 16. El señor Jaime Castro Castro y otros[3], en los términos del inciso 3.° del artículo 13[4] del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[5], obrando en calidad de coadyuvantes del señor Presidente de la República, solicitaron que se declarara improcedente el amparo, toda vez que no se cumplen con los requisitos que ha establecido la Corte Constitucional en su jurisprudencia, respecto a la procedencia excepcional del amparo para proteger derechos colectivos.

En ese orden de ideas, indicaron que: “[…] Aunque en la página 30 de la acción los señores Cepeda y Leiva alegan que se ha vulnerado su derecho a la paz “como garantía efectiva de [sus] derechos civiles y políticos” no presentan evidencia alguna de la directa afectación de un derecho fundamental propio o personal; no dicen cuáles son sus derechos civiles o políticos afectados, ni porqué o cómo han sido afectados o están en riesgo de ser afectados.

Tampoco prueban que la hipotética vulneración al derecho a la paz sea grave, esto es, que requiera una intervención urgente por la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable […]”. La sentencia impugnada 17. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 3 de julio de 2019, resolvió: “[…] Primero: Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores Iván Cepeda Castro y Álvaro Leyva Durán, identificados con cédula de ciudadanía 79.262.397 y 17.064.362, respectivamente, quienes actuaron en nombre propio, conforme a lo indicado en la parte motiva […]”. 18.

Indicó que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el presente caso no se acreditaban los requisitos de procedencia excepcional del amparo para la protección de los derechos colectivos. En ese orden ideas, consideró que: “[…] (i) Que exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo.

Sobre el presente criterio, no es posible identificar, una relación causal entre la vulneración del derecho colectivo y un derecho fundamental, toda vez que el amparo va dirigido de manera exclusiva al derecho a la paz y no se argumenta vulneración de otros derechos fundamentales. Ahora bien, como se observa del escrito de tutela el derecho a la paz se torna como colectivo, en razón a que no se expuso la afectación subjetiva o individual de los accionantes, pues su presunta vulneración se sustenta en fundamentos fácticos que no conciernen a una persona determinada sino que compromete a todo un país, es decir afecta a una comunidad general que impide dividirlo o materializarlo en una situación particular, por lo que no es posible hablar de una conexidad de derechos colectivos con fundamentales.

Por lo anterior, en consideración de la Sala no se cumple el primer criterio de procedibilidad exigido para el asunto que nos ocupa. (ii)El demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo. A juicio de la Sala los señores Iván Cepeda Castro y Álvaro Leyva Duran, quienes actúan como accionantes en la acción de la referencia no son las personas directa y realmente afectadas en su derecho fundamental a la paz, lo anterior debido a que el derecho bajo estudio, en principio se califica como un derecho colectivo por lo que necesita la […] definición de derechos subjetivos que traduzcan prestaciones concretas a favor de las personas que alegan su vulneración […]”. […] “[…] (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente acreditada La Sala no desconoce la violencia que el país atraviesa desde hace bastantes años, sin embargo, la omisión en el depósito de los documentos que contienen los avances y acuerdos de negociación y los seis ciclos de diálogos desarrollados entre Colombia y el Ejército de Liberación Nacional – ELN, no implica per se la vulneración automática del derecho a la paz.

Este criterio tiene por objeto verificar que la vulneración, sea clara, cierta y directa, y no admite de modo alguno que la misma se presente de manera hipotética, por lo que para el caso bajo estudio como ya se dijo la omisión del presidente de depositar los documentos que contienen diálogos con grupos al margen de la ley y no ejecutar dichos acuerdos, no configura la amenaza alegada en sede de tutela, ya que la misma es incierta, razón por la cual este criterio de procedencia no se cumple […]”. 19.

Para el Tribunal, respecto del requisito de procedencia indicó: “[…] La orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y […] “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza […]”. Asimismo, señaló que tampoco se logró acreditar en el caso sub examine que toda vez que de los hechos y de las pretensiones del amparo, se evidenció que lo perseguido por los actores es la protección del derecho a la paz, y como ya se estableció, se solicitó la tutela en su dimensión colectiva, lo que implica que el depósito de los acuerdos entre el Gobierno Nacional y el denominado Ejército de Liberación Nacional –ELN ante el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes, perjudica a una comunidad general, por lo que se debe concluir la ausencia de un derecho subjetivo concreto.

Concluyó manifestando que: “[…] (v) Adicionalmente, es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto “[…] Como ya se ha expresado la acción de tutela, en (sic) un mecanismo alternativo y sustitutivo de los diversos procedimientos judiciales, cuando se advierta la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable, que requiera de la adopción de medidas inmediatas para restablecer los derechos vulnerados o amenazados.

Ahora bien la acción popular es el mecanismo de defensa idóneo para garantizar el derecho colectivo discutido. Aunado a lo anterior la parte accionante no argumentó las razones por las cuales la acción popular no era un mecanismo eficaz para resolver de fondo el asunto. Debemos tener en cuenta que los acuerdos que se adelantan por un proceso de paz, para este caso entre el Gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Nacional –ELN al ser parciales y no definitivos, carecen de fuerza normativa y vinculante, y por lo tanto, son decisiones políticas que le corresponde asumir al Gobierno Nacional como responsable del orden público en todo el territorio nacional y eventualmente al Congreso de la República dentro del marco constitucional vigente sin que puedan ser exigidos por vía de acción de tutela ya que si bien es cierto la paz se constituye en un derecho, un deber y un fin esencial del estado (sic) ello no implica que pueda ser garantizado por este medio tal como se indicó en líneas precedentes.

De acuerdo con lo anterior, en el caso bajo consideración, el ejercicio de la acción de tutela resulta improcedente, en razón a que dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales” […]”. 20. El Tribunal manifestó que, en el caso sub examine, tampoco procedía el amparo constitucional como mecanismo transitorio, toda vez que no se configuró la existencia de un perjuicio irremediable que implicara adoptar a favor de la parte actora medidas urgentes e impostergables.

La impugnación 21. La parte actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 3 de julio de 2019, solicitando que se accedieran a las pretensiones del amparo. En ese orden de ideas, señaló que: “[…] Por este motivo, el argumento que sirve de sustento a la sentencia impugnada según el cual esta acción de tutela no es procedente porque busca proteger derechos colectivos que, adicionalmente, son susceptibles de protección a través de otro medio de defensa judicial, no es congruente con la jurisprudencia constitucional, al menos por dos razones.

En primer lugar, los suscritos hemos señalado que la negativa del Presidente de la República, IVÁN DUQUE MÁRQUEZ, a depositar e implementar los acuerdos pactados entre el Gobierno Nacional y la guerrilla del ELN, genera una vulneración a nuestro derecho fundamental a la paz que tiene repercusiones sobre otros derechos y principios que tanto la Constitución Política como la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconocen como fundamentales, por lo tanto, su protección es condición necesaria para el goce efectivo de otros derechos, sin que por ello pierda su carácter de autónomo.

De otra parte permite que otras comunidades rurales más afectadas por el conflicto, como ocurre, por ejemplo, con quienes habitan en el departamento del Chocó, puedan gozar de condiciones que prevengan el desplazamiento y disminuyan los factores de amenaza, sin que las consecuencias generales que generaría su protección le resten el carácter individual que tiene este derecho […]”. […] “[…] Por lo antes dicho, el cumplimiento de esta obligación de hacer, por parte del Presidente de la República, IVÁN DUQUE MÁRQUEZ, incide directamente, no solo en nuestro derecho subjetivo a la paz, sino que afecta la vigencia del Estado Social de Derecho, por consiguiente, la protección de nuestro derecho subjetivo a la paz adquiere especial relevancia desde el punto de vista constitucional, dado que es una condición necesaria para garantizar el ejercicio pleno de nuestros derechos […]”.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa: El impedimento del doctor Hernando Sánchez Sánchez 22. El Consejero de Estado, doctor Hernando Sánchez Sánchez, mediante escrito de 8 de agosto de 2019, manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el numeral 5.º del artículo 56 de la Ley 906 de 31 de agosto de 2004[6], aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991[7], para conocer de la acción de tutela de la referencia, por cuanto manifestó tener una amistad íntima desde hace varios años con la doctora Clara María González Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, quien actúa en nombre y representación del señor Presidente de la República, doctor Iván Duque Márquez, parte demandada dentro del proceso de la referencia. 23.

La Sala, mediante auto de 16 de agosto de 2019, resolvió declarar infundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor Hernando Sánchez Sánchez, al considerar que: “[…] De acuerdo con lo arriba expuesto, la Sala considera que no concurren los presupuestos para que se configure la causal de impedimento invocada, comoquiera que además de que el concepto de parte no es asimilable al de apoderado judicial de la “parte”, el mismo artículo 56 distingue las dos categorías cuando en el numeral 5° alude a “las partes” mientras que en el numeral 3° se refiere al “apoderado o defensor de alguna de las partes”, pero circunscribiendo está (sic) última causal a la existencia de un vínculo marital o consanguíneo directo entre el funcionario judicial a cargo del proceso y el apoderado de alguna de las partes.

La causal señala expresamente lo siguiente: […] 3. Que el funcionario judicial, o su cónyuge o compañero o compañera permanente, sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, del apoderado o defensor de alguna de las partes […]” Significa lo anterior que la eventualidad a la que alude el Consejero de Estado, doctor Hernando Sánchez Sánchez, no se encuentra prevista taxativamente como causal de impedimento […]”. 24.

En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que no existe impedimento alguno por parte del Consejero de Estado, doctor Hernando Sánchez Sánchez, para asumir el conocimiento del presente proceso, la Sala procederá a proferir la respectiva sentencia. Competencia de la Sala 25. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[8], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[9].

Generalidades de la acción de tutela 26. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 27. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que la Sala debe resolver consisten en: i) determinar si se cumplen o no los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en especial, el de la legitimación en la causa por activa, es decir, si los ciudadanos Álvaro Leyva Durán e Iván Cepeda Castro están legitimados para interponer la presente acción y, en caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, establecer si se les vulneró el derecho fundamental a la paz. 28.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos, esta Sala analizará los siguientes temas: i) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la paz ii) facultades del señor Presidente de la República para adelantar diálogos y suscribir Acuerdos de Paz; iii) la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela; iv) la procedencia excepcional del amparo para proteger derechos colectivos y, finalmente, v) la solución del caso concreto.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del derecho a la paz 29. Dentro del marco normativo del derecho a la paz se pueden mencionar el Preámbulo y los siguientes artículos de la Constitución Política de 1991[10]: “[…] EL PUEBLO DE COLOMBIA, En ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente: Constitución Política de Colombia […]”. 30.

A su vez, en los artículos 1.º y 2.º del Título I, que disponen: “[…] Artículo 1°. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Artículo 2°. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 31. Asimismo, en el artículo 22 de la Constitución Política, que preceptúa que “[…] la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento […]”: 32.

Finalmente, en el numeral 6.º del artículo 95 de la Constitución Política de 1991, dispone: “[…] Artículo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.

Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: […] 6. Propender al logro y mantenimiento de la paz […]” 33. En el desarrollo de los citados artículos, la Corte Constitucional[11], al estudiar la exequibilidad de la Ley 418 citada infra, señaló que la Constitución Política de 1991, es una “Constitución para la Paz”, otorgándole a la noción jurídica de la paz un triple carácter: i) como un valor de la sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos[12]; ii) como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas[13] y iii) como un derecho constitucional cuyo mandato debe dirigir la acción de los particulares y las autoridades, quienes deben adelantar medidas eficaces no solo para prevenir sino también para eliminar los actos de agresión y quebrantamiento de la paz. 34.

No obstante, en la sentencia citada, consideró que la rama ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligación de adelantar los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los habitantes del territorio nacional. 35. Asimismo, la Corte Constitucional[14] ha señalado que la paz constituye: i) uno de los propósitos fundamentales del derecho internacional; ii) un fin fundamental de Estado colombiano; iii) un derecho colectivo en cabeza de la humanidad, dentro de la tercera generación de derechos; iv) un derecho subjetivo de cada uno de los seres humanos individualmente considerados; y v), un deber jurídico de cada uno de los ciudadanos colombianos, a quienes les corresponde propender a su logro y mantenimiento. 36.

Este derecho se encuentra en armonía con las normas del derecho internacional, varias de ellas integradas al bloque de constitucionalidad, bien por hacer parte de tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, o bien por pertenecer a la Carta Constitucional Internacional de Derechos Humanos o de derecho internacional imperativo[15], así: 36.1 En el preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos, como parte del ius cogens, en el que se determina que: “[…] Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana […]”. 36.2 En el preámbulo de la Carta de la Organización de Naciones Unidas[16], al señalar: “[…] Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indecibles, a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas, a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional, a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad, y con tales finalidades a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos, a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos, que no se usará; la fuerza armada sino en servicio del interés común, y a emplear un mecanismo internacional para promover el progreso económico y social de todas los pueblos […]”. 36.3 En los preámbulos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[17] y del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales[18], que invocan el fundamento de la Carta de Naciones Unidas y de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el sentido del vínculo entre la libertad, la justicia y la paz y la dignidad humana, así como los derechos iguales e inalienables de todas las personas. 37.

La Corte Constitucional[19] y el Consejo de Estado[20] han señalado que el derecho a la paz “[…] se trata, sin lugar a dudas, de un mandato por cuya materialización real y efectiva, tanto el Estado en su conjunto de instituciones, como los ciudadanos en ejercicio de sus derechos de participación y veeduría, deben propender decididamente […]”. 38.

Además, como quedó expuesto, se debe hacer énfasis que la paz se constituye en un derecho colectivo y que puede ser protegido mediante la acción popular. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional, frente al tema ha considerado que[21]: “[…] Ahora bien, la Paz aceptada como propósito colectivo nacional e internacional puede considerarse como ausencia de conflictos o enfrentamientos violentos (núcleo mínimo), como efectiva armonía social proveniente del pleno cumplimiento de los mandatos de optimización contenidos en las normas de Derechos Humanos (desarrollo máximo) o como la atenuación de los rigores de la guerra y la “humanización” de las situaciones de conflicto (Derecho Internacional Humanitario como manifestación del derecho a la Paz en tiempos de guerra)[22].

Estas diversas maneras de comprender la Paz han derivado en distintos análisis jurídicos en torno del concepto, tanto en el Derecho Internacional como en el Constitucional. 4.1.4. En efecto, desde un primer punto de vista la Paz en el Derecho Internacional ha sido entendida como un derecho colectivo en cabeza de la Humanidad, dentro de la tercera generación de derechos; en este sentido es importante señalar la relevancia doctrinal del anteproyecto del Pacto Internacional que consagra los Derechos Humanos de Tercera Generación, elaborado por la Fundación Internacional de los Derechos Humanos, que reconoce a todos los seres humanos tomados colectivamente el derecho a la paz, tanto en el plano nacional como internacional.[23] En este mismo sentido, también la Constitución Política en su artículo 22 confiere a la Paz este mismo carácter, al decir que es “un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento.” Ciertamente, esta Corporación, explicando este alcance de la Paz como derecho colectivo, que emana de esta disposición superior, ha vertido las siguientes consideraciones: “El artículo 22 de la C.N., contiene el derecho a la paz y el deber de su obligatorio cumplimiento, derecho éste que por su propia naturaleza pertenece a los derechos de la tercera generación, y requiere el concurso para su logro de los más variados factores sociales, políticos, económicos e ideológicos que, recíprocamente se le pueden exigir sin que se haga realidad por su naturaleza concursal o solidaria.

Esta interpretación encuentra fundamento adicional en lo preceptuado en el Art. 88 de la C.N. que consagra las Acciones Populares como mecanismo especializado para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública " y otros de similar naturaleza que definen en ella".

Así lo entendió el legislador al expedir el Decreto 2591 cuando señaló la improcedencia de la Acción de Tutela para proteger derechos colectivos como la paz y los demás contemplados en el artículo 88 de la Constitución Política.”[24] (Negrillas y subrayas fuera del original) […]”. 39. En ese orden de ideas, la paz tiene una dimensión colectiva, tanto en el ámbito nacional como en el internacional, en donde se ubica en la categoría de un derecho humano colectivo, y cuenta con un mecanismo idóneo y eficaz para su protección, como lo es la acción popular; además, debe señalarse que para garantizar su materialización y protección, requiere de los más variados factores políticos, económicos e ideológicos.

Facultades del señor Presidente de la República para adelantar diálogos y suscribir Acuerdos de Paz 40. La Corte Constitucional[25] respecto a las facultades que tiene el señor Presidente de la República para la suscripción de Acuerdos de Paz consideró: 40.1. En ejercicio de su doble calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, cuenta con facultades para adelantar las negociaciones orientadas a terminar pacíficamente los conflictos armados internos y, por esa vía, a restablecer el orden público en las zonas del país donde fue turbado por el actuar de grupos armados al margen de la ley. 40.2.

Cuenta con amplias atribuciones constitucionales y legales para adelantar diálogos de paz, tanto por las repercusiones inmediatas en el diseño de la política pública relacionada con la consecución de la paz, como por el impacto de tal negociación frente al futuro de la colectividad y la satisfacción de los derechos y libertades consignadas en la Constitución Política.

Dichas facultades, se deben ejercer, en todo caso, con sujeción a la propia Constitución Política y al reparto de las competencias contenidas en ella. 40.3. En razón a la calidad con la que actúa el señor Presidente de la Republica, como asunto de interés nacional, el Acuerdo de Paz corresponde a una política pública del Gobierno Nacional vinculante para todas las instituciones y autoridades públicas, que incluye el respeto de los derechos humanos y el reconocimiento de la paz como valor del primer orden dentro del modelo de negociación política adoptado por la Constitución Política de 1991.

La legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela[26] 41. El inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales. La norma establece textualmente lo siguiente: “[…]

ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […]” (Destaca la Sala). 42.

Frente a la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece: “[…] Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]” 43. Como se puede evidenciar, la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por: i) el titular de los derechos fundamentales; ii) mediante apoderado donde se acredite el respectivo poder y iii) por medio de la figura de la agencia oficiosa.

Frente al tema la Corte Constitucional ha dicho [27]: “[…] En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante […]”. 44.

La regla contenida en los artículos 86 de la Constitución Política de 1991 y 10 del Decreto núm. 2591 de 1991, impone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida que solamente podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “[…]

3.2.3. LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Tal como se encuentra estipulado en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial en virtud del cual a través de un procedimiento preferente y sumario, toda persona puede acudir ante cualquier juez a solicitar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de autoridades públicas.

Desde sus inicios esta Corte ha sido enfática en señalar que, la acción de tutela tiene como una de sus características esenciales la del ejercicio informal, “es decir que no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano.”[28]   Sin embargo, las normas reglamentarias de la tutela exigen como requisito la legitimidad e interés del accionante, conforme se advierte en lo estipulado en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, admitiéndose también la agencia de derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.

Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa[29] […]” (Destaca la Sala).

La procedencia excepcional del amparo para proteger derechos colectivos 45. Por regla general, la acción de tutela no procede para proteger derechos colectivos, toda vez que el ordenamiento jurídico ha establecido un mecanismo idóneo y eficaz para su protección, como lo es la acción popular que se encuentra prevista en el artículo 88 de la Constitución Política de 1991 y en la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[30]. 46.

Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado[31] la procedencia excepcional de la acción de tutela para lograr la protección de los derechos colectivos, toda vez que pueden existir circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, siempre y cuando se acrediten los siguientes requisitos: 46.1. Que exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo. 46.2.

El demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo. 46.3. La vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente acreditada. 46.4. La orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”.[32] 46.5.

Adicionalmente, es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto. 47. En suma, el juez constitucional debe analizar en cada caso concreto si se acreditan los requisitos de procedibilidad señalados supra, en donde se evidencie de manera cierta que la afectación actual o inminente del derecho colectivo también implica la amenaza o vulneración de un derecho fundamental que ha sido individualizado en la persona que interpone el amparo, cuya protección no resulta efectiva o eficaz por medio de la acción popular, sino que requiere la intervención urgente e inmediata del juez de tutela.

Análisis del caso concreto 48. La Sala estudia si, en el caso sub examine, se cumplen o no los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, en especial, el de la legitimación en la causa por activa, es decir, si los ciudadanos Álvaro Leyva Durán e Iván Cepeda Castro están legitimados para interponer la presente acción y, en caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, establecer si se vulneró el derecho fundamental a la paz. 49.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. Acervo y análisis probatorios 50. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados, de la siguiente manera: 50.1.

Copia de la solicitud de petición, presentada por los señores Álvaro Leyva Durán e Iván Cepeda Castro ante el Alto Comisionado para la Paz, el 23 de enero de 2019, en donde se solicita que el Gobierno Nacional deposite ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes del proceso de negociación, los respectivos documentos que contienen los avances y acuerdos a los que se llegaron durante estos años de negociación, en los seis ciclos de diálogos que se desarrollaron entre Colombia y el denominado Ejército de Liberación Nacional – ELN. 50.2.

Copia del Oficio núm. OFI19-00016422/IDM 112000, expedido por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el 11 de febrero de 2019, por medio del cual da respuesta a la anterior solicitud de petición. 50.3. Copia de la solicitud de petición presentada por los +o Leyva Durán e Iván Cepeda Castro ante el Alto Comisionado para la Paz, el 14 de marzo de 2019, en donde se solicita al señor Presidente de la República, como cabeza del Gobierno Nacional, ordenar a quien corresponda “[…] se sirva informar en su nombre al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y a los países garantes del proceso de negociación República de Brasil, República de Chile, República de Cuba, República de Ecuador y Reino de Noruega, sobre los acuerdos a que llegaron las partes en desarrollo de las conversaciones arriba indicadas, y que como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa proceda a su pronta implementación para satisfacer derechos surgidos de dichos compromisos […]”. 50.4.

Copia del acuerdo de diálogos para la paz de Colombia entre el Gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Nacional, año 2016. 50.5. Copia del Oficio núm. OFI19-00040235/IDM 1201000[33], expedido por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, el 5 de abril de 2019. 50.6. Copia de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 3 de mayo de 2019, por medio del cual protegió el derecho fundamental de petición de los ciudadanos Álvaro Leyva Durán e Iván Cepeda Castro, en donde dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…]

PRIMERO: TUTELAR el derecho de petición de los señores Iván Cepeda Castro y Álvaro Leyva Durán, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. “[…]

SEGUNDO. ORDENAR al Presidente de la República señor Iván Duque Márquez, que en el término máximo de cinco (5) días hábiles, siguientes a la notificación de la presente providencia, responda de fondo petición presentada el 14 de marzo de 2019 […]”. 50.7. Copia del Oficio núm. OFI19-00051625/IDM 1201000, expedido por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, de 7 de mayo de 2019, por medio del cual da cumplimiento a lo ordenado por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 50.8.

Copia de la Resolución núm. 003 de 18 de enero de 2019, expedida por el señor Presidente de la República, por medio del cual dejó sin efectos la Resolución núm. 047 de 6 de febrero de 2017, por la cual se autorizó la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo entre los representantes autorizados del Gobierno nacional con miembros representantes del denominado Ejército de Liberación Nacional –ELN-.

Solución a los problemas jurídicos planteados 51. La Sala procede a dar solución a los problemas jurídicos planteados en los siguientes términos: Sobre la falta de legitimación en la causa por activa 52. En el caso sub examine, los ciudadanos Álvaro Leyva Durán e Iván Cepeda Castro presentaron solicitud de tutela contra el señor Presidente de la República -Dr. Iván Duque Márquez, porque, a su juicio, el Presidente de la República vulneró el derecho fundamental a la paz, al no haber depositado ante el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes del proceso de negociación, los documentos que contienen los avances y los acuerdos a los que se llegaron durante estos años de negociación, en los seis ciclos de diálogos, desarrollados entre la República de Colombia y el Ejército de Liberación Nacional – ELN y al no dar cumplimiento a lo pactado. 53.

En ese orden de ideas, la Sala debe establecer si se acredita el requisito de la legitimación en la causa por activa de la parte actora para solicitar la protección de su derecho fundamental a la paz. 54. La Sala, teniendo en cuenta el núcleo esencial del derecho a la paz, considera que de las pretensiones señaladas en la solicitud de la acción de tutela, es decir, el depósito ante el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes del proceso de negociación de los documentos que contienen los avances y los acuerdos a los que se llegaron durante estos años de negociación, en los seis ciclos de diálogos, desarrollados entre la República de Colombia y el Ejército de Liberación Nacional – ELN y al no dar cumplimiento a lo pactado, no se deriva la presunta vulneración de ningún derecho subjetivo y particular en cabeza de la parte actora que sea susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela. 55.

Por el contrario, de las pretensiones se colige la presunta vulneración del derecho a la paz en su componente colectivo, pues como lo indicó el a quo, afectaría a una comunidad en general sin que se materialice en una situación particular, razón por la cual, en principio, no es susceptible de protección mediante la acción de tutela, y, en esa medida, en el caso sub examine, no se prueba la legitimación en la causa por activa de los ciudadanos Álvaro Leyva Durán e Iván Cepeda Castro para lograr la protección de su derecho fundamental a la paz. 56.

La Sala observa que lo pretendido por los actores en el presente amparo, es que el señor Presidente de la República deposite ante el i) Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y ante los Estados garantes del proceso de negociación los acuerdos a los que llegaron las partes en desarrollo de las conversaciones entre el Gobierno Nacional y el denominado Ejército de Liberación Nacional –ELN, durante estos años de negociación, en los seis ciclos de diálogos que se llevaron a cabo entre Colombia y el ELN, y ii) de cumplimiento a lo pactado; por lo que no se prueba, en el caso sub examine, la afectación de la paz en su dimensión individual, y, en consecuencia, los actores no son titulares de ningún derecho subjetivo.

Procedencia excepcional de la acción de tutela para la protección de los derechos colectivos 57. Ahora, conforme lo señalado supra, la Sala determinará si, en el presente asunto, se configuran los requisitos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU- 1116 de 24 de octubre de 2001 para la procedencia excepcional de la acción de tutela para la protección de los derechos colectivos, de la siguiente manera: El demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo y la vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente acreditada 58.

Como quedó expuesto, en el presente asunto, no se estructuró la existencia de una posible amenaza o vulneración del derecho fundamental a la paz de la parte actora, toda vez que al efectuarse el análisis de la situación fáctica junto con el acervo probatorio, lo que se persiguió con la acción de tutela fue que se efectuaran ciertas órdenes para alcanzar la paz, por lo que no se evidenció la afectación de la paz en su contenido prestacional definido, por lo que los actores no son titulares de ningún derecho subjetivo.

Que exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo 59. Para la Sala este requisito no se cumple, toda vez que al revisar los escritos que contienen la solicitud de tutela y la impugnación, se considera que no está encaminada a proteger el derecho a la paz en su dimensión subjetiva, individual y concreta, como se indicó supra, por lo que, por este aspecto no se evidencia la configuración de una posible amenaza o vulneración del derecho fundamental a la paz, y en ese orden de ideas, no se acredita el requisito de la conexidad.

La orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza” 60. Para la Sala, en el presente caso, no se cumple con dicho requisito, toda vez que, teniendo en cuenta la ausencia o amenaza de un derecho fundamental, no es procedente proferir orden alguna.

Adicionalmente, es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto 61. En el presente caso, los actores en su escrito de tutela no cumplieron con la carga argumentativa mínima en señalarle al juez constitucional, que la acción popular no se constituía en un medio idóneo y eficaz para garantizar la protección de sus derechos.

La Sala, al revisar el escrito de tutela, evidenció que simplemente afirmaron que el amparo era el mecanismo por excelencia para la protección de sus derechos porque no existían otros en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, debieron argumentar por qué la acción popular no era procedente interponerla en el presente caso, lo cual no aconteció. 62.

Esta Sala debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto[34], pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio[35].

Conclusión de la Sala 63. En suma, la Sala confirmará lo decidido en la sentencia de 3 de julio de 2019, por la Subsección B Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual declaró improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, toda vez que i) no se cumplió con el requisito exigido en el artículo 10 del Decreto 2591, en la medida que no se acreditó la legitimación en la causa por activa de los actores, para lograr la protección del derecho fundamental invocado en el escrito de tutela, y además, en el presente caso, ii) no se acreditaron los requisitos que ha establecido la Corte Constitucional para la procedencia excepcional del amparo para proteger los derechos colectivos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 3 de julio de 2019 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 3 de septiembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones." [2] Accionado: Presidente de la República- Dr. Iván Duque Márquez. [3] Laura Silva Gómez, Andrés Vernaza Guzmán, Juan Manuel Charry Urueña, Carlos Hugo Ramírez, José Antonio Durán, Sandra Barrera, Juan José Cruz y Alejandra Carvajal. [4] “[…] Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. [5] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. [6] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal […]”. [7] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. [8] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [9] Frente al contenido y alcance del derecho a la paz, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 14 de febrero de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001 03 24 000 2017 00240 00. [10] Corte Constitucional, sentencia C-048 de 24 de enero de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [11] Preámbulo de la Constitución Política. [12] Artículo 2 de la Constitución Política. [13] Corte Constitucional, sentencia C-408 de 28 de junio de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [14] Corte Constitucional, sentencia C-370 de 18 de mayo de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafúr Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. [15] Aprobada por la Ley 13 de 24 de octubre de 1945 y en vigor para Colombia. [16] Aprobado por la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968 y en vigor para Colombia. [17] Aprobado por la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968 y en vigor para Colombia. [18] Corte Constitucional, sentencia C-408 de 28 de junio de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de noviembre de 2017, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés (e), número único de radicación 11001 03 15 000 2016 02060 01. [20] Corte Constitucional, sentencia C-370 de 18 de mayo de 2006, MP.

Manuel José Cepeda Espinosa y Otros. [21] Ciertamente, a humanización de la guerra, fin último de esta rama del derecho, constituye una proyección del derecho a la paz como bien lo ha señalado la Corte Constitucional: “El derecho humanitario en manera alguna legitima la guerra. Lo que busca es garantizar que las partes en contienda adopten las medidas para proteger a la persona humana.

Las normas humanitarias, lejos de legitimar la guerra, aparecen como una proyección de la búsqueda de la paz, que es en el constitucionalismo colombiano un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, lo cual confiere nuevas bases constitucionales al Protocolo II.”(sentencia C-225 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero) [22] En dicho anteproyecto se lee: “Artículo 3º: Todo hombre tiene derecho a la paz civil, que incluye el derecho a la seguridad y el derecho a ser protegido contra todo acto de violencia o terrorismo.

“Artículo 4º: Todo hombre, y todos los hombres tomados colectivamente, tienen derecho a oponerse a las violaciones sistemáticas, masivas y flagrantes de los Derechos del Hombre, que constituyen amenazas contra la paz, en el sentido que contempla la Carta de Naciones Unidas. “Artículo 5º: Todo hombre, y todos los hombres tomados colectivamente, tienen derecho al desarme, a la prohibición de las armas de destrucción masiva e indiscriminada, y a tomar medidas efectivas tendientes al control y la reducción de armamentos y, en definitiva, al desarme general y completo bajo control internacional eficaz.

“Artículo 6º: Todo hombre y todos los hombres tomados colectivamente, tienen derecho a que reine sobre el plano nacional y sobre el plano internacional, un orden tal que los derechos y libertades enunciados en la Carta Internacional de los Derechos del Hombre encuentren pleno efecto; todo hombre y todos los hombres, tomados colectivamente, tienen derecho a la seguridad y, por consecuencia a que el Estado de donde ellos sean súbditos, se comprometa en un sistema de seguridad colectiva conforme a la Carta de Naciones Unidas y a beneficiarse de una protección internacional en caso de agresión.” Cfr: URIBE VARGAS, Diego.

El derecho a la paz, en BARDONNET, Daniel y CANCADO TRINIDADE, Antonio Augusto. Derecho internacional y derechos humanos: libro conmemorativo de la XXIV sesión del Programa Exterior de la Academia de Derecho Internacional de la Haya. San José de Costa Rica/La Haya 1996 [23] Sentencia T-008 de 1992, M.P Fabio Morón Díaz. [24] Corte Constitucional, sentencia C-630 de 11 de octubre de 2017, M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo. [25] Frente al contenido y alcance de la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación número: 11001 03 15 000 2018 04187 01. [26] Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 8 de agosto de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [27] Corte Constitucional, Senten |-.@Qk¯ÂÇÈÊËÍÎÑíÛÉí·¦É”í”í¦í¦‚p‚p‚p‚_p‚M‚M‚M‚#hž–h"z‡5?CJOJ[28]QJ[29]^J[30]aJ hž–h”[pic]+CJOJ[31]QJ[32]^J[33]aJ#hž–hPu5?CJOJ[34]QJ[35]^J[36]aJ#hž–h”[pic] +5?cia T-459 de 15 de julio de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [37] Corte Constitucional, Sentencia T-417 de 8 de julio de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [38] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [39] Corte Constitucional, sentencia T-341 de 29 de junio de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [40] Corte Constitucional, Sentencia SU-1116 de 24 de octubre de 2001, M.P Eduardo Montealegre Lynett. [41] “Por medio del cual se responde la petición presentada por los actores, el 14 de marzo de 2019. [42] Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio [43] Decreto 2591 de 1991, artículo 14.