23001-23-33-000-2019-00150-01 — Consejo de Estado

23001-23-33-000-2019-00150-01Consejo de Estado · SECCION TERCERASentencia2019-07-10

Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas

Actor: Denis Del Carmen Calao Ferrer Y Otros·Demandado: Juzgado Segundo Administrativo Del Circuito De Montería

De qué trata

Síntesis: [A]l igual que el juez constitucional de primera instancia, que en el presente asunto no se satisface el requisito de inmediatez, pero no por las razones expuestas en el fallo de primera instancia, sino en que, los accionantes presentaron el escrito de tutela de la referencia el 23 de abril de 2019, es decir, después de 3 años de la decisión de remisión del Juzgado Segundo Administrativo de Montería que ahora es reprochada. Incluso, tampoco se podría tener por superado el mencionado requisito, considerando los meses de abril y mayo de 2018, fechas en las cuales el Juzgado Civil del Circuito de Lorica profirió las últimas decisiones en los procesos judiciales iniciados por cada accionante, pues aun así, al 23 de abril del 2019, se excede el término razonable de 6 meses al que se ha referido la jurisprudencia constitucional y esta Corporación. Frente a esta circunstancia, la parte actora no argumentó alguna razón, que en términos de la jurisprudencia constitucional, pudiera llevar a justificar su inactividad. (...) en cuanto al requisito de subsidiariedad, la Sala encuentra que tampoco se satisface, pues los accionantes no ejercieron el recurso de apelación de en contra de los autos proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica en los que se abstuvo de ordenar mandamiento de pago ejecutivo . NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de 5 del agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación. De otro lado, con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 13/06/2019.

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / RECURSO DE APELACIÓN - Mecanismo judicial idóneo [A]l igual que el juez constitucional de primera instancia, que en el presente asunto no se satisface el requisito de inmediatez, pero no por las razones expuestas en el fallo de primera instancia, sino en que, los accionantes presentaron el escrito de tutela de la referencia el 23 de abril de 2019, es decir, después de 3 años de la decisión de remisión del Juzgado Segundo Administrativo de Montería que ahora es reprochada.

Incluso, tampoco se podría tener por superado el mencionado requisito, considerando los meses de abril y mayo de 2018, fechas en las cuales el Juzgado Civil del Circuito de Lorica profirió las últimas decisiones en los procesos judiciales iniciados por cada accionante, pues aun así, al 23 de abril del 2019, se excede el término razonable de 6 meses al que se ha referido la jurisprudencia constitucional y esta Corporación. Frente a esta circunstancia, la parte actora no argumentó alguna razón, que en términos de la jurisprudencia constitucional, pudiera llevar a justificar su inactividad.

( ) en cuanto al requisito de subsidiariedad, la Sala encuentra que tampoco se satisface, pues los accionantes no ejercieron el recurso de apelación de en contra de los autos proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica en los que se abstuvo de ordenar mandamiento de pago ejecutivo FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 321 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de 5 del agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación. De otro lado, con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 13/06/2019.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 23001-23-33-000-2019-00150-01(AC) Actor: DENIS DEL CARMEN CALAO FERRER Y OTROS Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MONTERÍA Acción de Tutela– Sentencia de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionante en contra de la sentencia del 8 de mayo de 2019, proferida por la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró improcedente la solicitud de amparo de los derechos fundamentales invocados.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Denis del Carmen Calao Ferrer, Merladis del Carmen Altamiranda Martínez, Matilde Rosa Pertuz Bermúdez, Ubaldo Enrique Quintero González, Cristina de la Concepción Corrales Espinosa, Odilia Rosa Mangoles López y Libardo Angulo Genes, a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela[1] en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería, por la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la remisión que hizo por falta de competencia la autoridad judicial a la jurisdicción ordinaria, de los asuntos contenciosos iniciados por cada uno de los accionantes. 2.

Hechos 2.1. Cada uno de los tutelantes presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, de la Fiduprevisora S.A. y del municipio de Santa Cruz de Lorica (Córdoba) ante la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de sus cesantías. 2.2.

Las demandas interpuestas por los accionantes de manera individual[2] las conoció el Juzgado Segundo Administrativo de Montería, autoridad que, en audiencia inicial del 1 de septiembre de 2015, declaró su falta de jurisdicción y competencia en cada caso y remitió los expedientes a la jurisdicción ordinaria laboral. En virtud de lo anterior, los procesos correspondieron al Juzgado Civil del Circuito de Lorica. 3.

Pretensiones de la acción de tutela Los actores presentaron escrito de tutela[3] y solicitaron: i) amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; ii) declarar la nulidad de todo lo actuado en los asuntos iniciados por cada accionante a partir del auto que decidió enviar el asunto a la jurisdicción ordinaria por competencia; y iii) ordenar la remisión de todos los procesos al Juzgado Segundo Administrativo de Montería. 4.

Argumentos de la solicitud de tutela La parte accionante argumentó que el Juzgado Segundo Administrativo de Montería y el Juzgado Civil del Circuito de Lorica desconocieron el precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en el que se ha afirmado que las demandas iniciadas para obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, corresponde conocer a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Los tutelantes afirmaron que han presentado solicitudes el 27 de septiembre de 2017 y el 25 de abril de 2018 ante las jurisdicciones contenciosas administrativa y ordinaria para que todos los procesos sean devueltos al juzgado de origen. 5. Trámite en primera instancia 5.1. En auto del 24 de abril de 2019[4], la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a las partes, al Juez Civil del Circuito de Lorica, al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora S.A. y al Municipio de Santa Cruz de Lorica (Córdoba). 5.2.

Intervenciones 5.2.1. El Ministerio de Educación Nacional afirmó[5] que no hay vulneración de derecho fundamental alguno de los accionantes ni perjuicio irremediable. Solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que en sus funciones no está dirimir conflictos de competencias entre autoridades judiciales. 5.2.2.

Fallo de primera instancia La Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba, en sentencia dictada el 8 de mayo de 2019[7] indicó que la presente acción no supera los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad. Explicó que las demandas fueron interpuestas por los accionantes en el año 2014, y tan solo hasta el 23 de abril de 2019 presentaron la tutela de la referencia, circunstancia que desborda la inmediatez de la acción constitucional.

Destacó el juez de primera instancia, que contra la decisión que ordenó remitir los procesos a la jurisdicción ordinaria procedía el recurso de reposición, que no fue incoado por los interesados. 7. Impugnación Los accionantes presentaron escrito de impugnación[8] en contra de la sentencia del 8 de mayo de 2019, en el que reiteraron los argumentos de la tutela y además, manifestaron que confiaron en la administración de justicia, por lo que decidieron agotar todas las etapas procesales a las que fueron sometidos.

Explicaron que el “Juez Laboral del circuito de Lorica” ordenó adecuar las demandas para luego desestimarlas por falta de requisitos, lo cual fue una burla para los interesados. Afirmaron que la presente tutela fue interpuesta en tiempo, al tener en cuenta la vulneración de derechos fundamentales de cada demandante. II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[9]. 2. Problema jurídico Se deberá determinar si el Juzgado Segundo Administrativo de Montería y el Juzgado Civil del Circuito de Lorica desconocieron la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la competencia judicial para conocer de los procesos relacionados con la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías.

Para ello, la Sala analizará el cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial, la inmediatez y la subsidiariedad, en atención de fallo proferido por el juez constitucional de primera instancia. 3 Requisitos generales y específicos de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[10] y el Consejo de Estado[11] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y cualquiera de las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005 en la cual se modifica la concepción de vía de hecho, a la de vulneración del derecho al debido proceso por la presencia de defectos especiales, previo cumplimiento de unos requisitos generales de procedibilidad.

Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional. 1.

Requisitos generales El examen de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se infiere de los requisitos que se derivan de su configuración prevista en el artículo 86 de la Constitución, del Decreto 2591 de 1991, y de la concreción que, por la vía interpretativa ha hecho la jurisprudencia constitucional. Así las cosas, antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional;

(ii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) que se cumpla con el principio de inmediatez; (iv) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; (v) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; y de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela.

Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, la acción de tutela deviene improcedente. En caso contrario, de acreditarse todos los requisitos generales, corresponde verificar si la providencia objeto de reproche incurrió en alguna de las causales específicas o defectos que se describen a continuación: 3.2. Causales específicas Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional[12].

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.

Corresponde, entonces, a esta Subsección, pasar a verificar si en el presente asunto la solicitud de tutela cumple con todos los requisitos generales de procedibilidad y, en tal caso, si se presenta alguno de los defectos alegados por la parte accionante. 3.3 La Sala observa que, Denis del Carmen Calao Ferrer, Merladis del Carmen Altamiranda Martínez, Matilde Rosa Pertuz Bermúdez, Ubaldo Enrique Quintero González, Cristina de la Concepción Corrales Espinosa, Odilia Rosa Mangoles López y Libardo Angulo Genes, se encuentran legitimados en la causa por activa en la presente acción constitucional, por cuanto fueron los demandantes en los procesos que fueron remitidos de la jurisdicción contenciosa administrativa a la ordinaria, decisión objeto de tutela.

Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo de Montería fue la autoridad que remitió los procesos a la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Civil del Circuito de Lorica quien los recibió y tramitó, decisiones cuestionadas en tutela, razones por las que están legitimadas en la causa por pasiva. En relación con el principio de inmediatez, es preciso decir que la jurisprudencia constitucional lo ha desarrollado a partir de armonizar varios elementos de la acción de tutela incluidos en el artículo 86 de la Constitución, en el sentido que, si bien es un mecanismo que puede ejercerse en todo momento y tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales.

Así las cosas, lejos de establecerse un plazo de caducidad, la inmediatez se comporta como una garantía de la seguridad jurídica y de los intereses de terceros, que implica que la acción debe interponerse en un plazo razonable[13], según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto. Sin embargo, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la garantía de los principios que dirigen la administración de justicia exige mayor rigurosidad[14], al punto que se ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de alrededor de seis meses[15].

En el caso concreto, los accionantes cuestionan la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Montería que declaró su falta de competencia y remitió los expedientes a la jurisdicción ordinaria laboral. La Sala observa que, en todos los procesos, dicha decisión fue asumida en la audiencia inicial que se llevó a cabo el 1 de septiembre de 2015.

La Sala considera, al igual que el juez constitucional de primera instancia, que en el presente asunto no se satisface el requisito de inmediatez, pero no por las razones expuestas en el fallo de primera instancia, sino en que, los accionantes presentaron el escrito de tutela de la referencia el 23 de abril de 2019, es decir, después de 3 años de la decisión de remisión del Juzgado Segundo Administrativo de Montería que ahora es reprochada.

Incluso, tampoco se podría tener por superado el mencionado requisito, considerando los meses de abril y mayo de 2018, fechas en las cuales el Juzgado Civil del Circuito de Lorica profirió las últimas decisiones en los procesos judiciales iniciados por cada accionante, pues aun así, al 23 de abril del 2019, se excede el término razonable de 6 meses al que se ha referido la jurisprudencia constitucional y esta Corporación. Frente a esta circunstancia, la parte actora no argumentó alguna razón, que en términos de la jurisprudencia constitucional[16], pudiera llevar a justificar su inactividad.

Si bien el incumplimiento de este requisito es motivo suficiente para declarar la acción improcedente, es preciso decir que, en cuanto al requisito de subsidiariedad, la Sala encuentra que tampoco se satisface, pues los accionantes no ejercieron el recurso de apelación de en contra de los autos proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Lorica en los que se abstuvo de ordenar mandamiento de pago ejecutivo[17].

Esto, según lo previsto en el artículo 321 numeral 4to del código General del Proceso, aplicable como norma supletiva del CPACA en relación con el proceso ejecutivo. En consecuencia, tal y como lo determinó el juez de tutela de primera instancia, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción, por las razones expuestas en esta providencia, motivo por el cual se confirmará el fallo del 8 de mayo de 2019.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de mayo del 2019 por la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito posible.

TERCERO: ENVIAR el presente fallo a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00/19. NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Fls. 1 al 10 del cuaderno de tutela. [2] A continuación se relaciona el número de radicado que correspondió al proceso iniciado por cada accionante: Denis del Carmen Calao Ferrer, Rad. 23001333300220140012700;

Merlanis del Carmen Alramiranda Martínez, Rad. 23001333300220140019400; Matilde Rosa Pertuz Bermúdez, Rad. 23001333300220140012400; Ubaldo Enrique Quintero, Rad. 23001333300220140012300; Cristina de la Concepción Corrales Espinoza, Rad. 23001333300220140009100; Odilia Rosa Mangones López, Rad. 23001333300220140009200; Libardo Angulo Genes, Rad. 2300133330022014000880.

Información consultada en el Sistema de Gestión Judicial Justicia Siglo XXI. [3] Fls. 2 a 12 del cuaderno de tutela. [4] Fl. 47 ibídem. [5] Fls. 52 al 56 ibídem. [6] Fls. 66 al 68 ibídem. [7] Fls. 75 al 79 ibídem. [8] Fls. 51 al 55 ibídem. [9] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [10] Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [11] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [12] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [13] Ver sentencia SU-961de 1999. [14] Ver sentencia T-246 de 2015. [15] Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes, como tribunales de cierre en sus jurisdicciones lo han definido como razonable.

Ver la sentencia T-246 de 2015. [16] Corte Constitucional, sentencia T-091 del 9 de marzo de 2018: “[l]a jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del requisito de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que puede hacer desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve;

(ii) el momento en el que se produce la vulneración, ya que pueden existir casos de violación permanente de derechos fundamentales; (iii) la naturaleza de la vulneración, pues la demora en la presentación de la tutela puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el análisis debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela en los derechos de terceros, quienes tienen la expectativa legítima de que se proteja su seguridad jurídica”.

En igual sentido, ver también las sentencias T-164 de 2017 y SU-391 de 2016. [17] Artículo 321 del Código General del Proceso.