ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE / PROCEDENCIA DE LA FACULTAD DISCRECIONAL DE LA ALCALDÍA PARA RESTRINGIR LA CIRCULACION DE MOTOCICLETAS EN UN LÍMITE DE HORARIO - Por mandato constitucional / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada valoración normativa [La Sala deberá] determinar si ¿la corporación judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por haber proferido la sentencia de 14 febrero de 2019, en la que, presuntamente, incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación del parágrafo 2º del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, al afirmar que el incumplimiento de dicha normativa no involucra en nada la validez del acto acusado? (…) En el caso bajo examen, la medida adoptada por el señor alcalde de Cartagena tendiente a restringir el tránsito de motocicletas dentro de un razonable límite horario semanal, encuadra perfectamente dentro de sus atribuciones constitucionales, toda vez que la tranquilidad y la seguridad ciudadana que él ha querido proteger son aspectos enmarcados dentro del concepto general de orden público.
(…) A su turno, la Sala observa que lo que existe es una inconformidad de la parte actora con la interpretación efectuada por el juez natural de segunda instancia que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada.
Así las cosas, los argumentos expuestos por el juez natural del proceso de nulidad simple resultan coherentes sin que se observe la presencia de una vía de hecho, de tal forma la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en cuanto al fondo del asunto está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos, pruebas y las pretensiones, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia, lo que conduce a la denegatoria del recurso de amparo.
(…) Así las cosas (…), se negará el amparo deprecado por el señor [E.R.M.B.]. FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO
91. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01737-00(AC) Actor: EDWIN RODRIGO MEDINA BARACALDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO La Sala decide la acción de tutela[1] presentada por el señor Edwin Rodrigo Medina Baracaldo, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y trabajo, al proferir la sentencia de 14 de febrero de 2019, con que confirmó la negativa frente a la solicitud de nulidad del Decreto 1127 de 2015, por medio del cual se tomaron medidas de restricción temporal en cuanto a la circulación de motocicletas dentro del territorio del Distrito de Cartagena.
EL ESCRITO DE TUTELA. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: Manifestó el accionante que, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, presentó demanda contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, con el fin de obtener la anulación del Decreto 1127 de 2015, por medio del cual se restringe temporalmente la circulación de los vehículos tipo motocicletas de cualquier modalidad y cilindraje, incluyendo las cuatrimotos, tricimotos y motocarros en todo el territorio de Cartagena a partir del 31 de agosto de 2015 hasta el 2 de septiembre de 2016.
Indico que el asunto le correspondió por reparto al Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, quien mediante providencia de 30 de marzo de 2017, resolvió negar las pretensiones de la demanda al considerar que los Alcaldes municipales o distritales ostentan facultades para establecer limitaciones al uso de motocicletas en sus territorios, sin que ello implique una vulneración al derecho de libre movilidad, más aún, cuando la finalidad pretendida es mejorar la circulación del parque automotor, controlar la accidentalidad en su territorio y propender por la seguridad vial.
Señaló que inconforme con la anterior decisión presentó recurso de apelación el cual fue desatado, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de sentencia de 14 de febrero de 2019, en la que confirmó la decisión de primera instancia, al no acreditarse en debida forma los reproches y causales de nulidad invocadas para debatir la legalidad del acto acusado.
Citó la sentencia T-433 de 1999 a través de la cual la Corte Constitucional en asuntos que versan sobre el derecho fundamental a la movilidad, señaló lo siguiente: «[…] El derecho fundamental de circulación puede ser limitado, en virtud de la ley, pero solo en la medida necesaria e indispensable en una sociedad democrática, con miras a prevenir la comisión de infracciones penales, proteger el interés público, la seguridad nacional, el orden público, la salud y la moral pública, o los derechos y libertades de las demás personas, y en cuanto a la restricción sea igualmente compatible con el ejercicio de los demás derechos fundamentales reconocidos en la constitución. […]» Alegó que la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia confirmatoria, incurrió en defecto sustantivo, por cuanto da una aplicación inaceptable al parágrafo 2º del artículo 91 de la Ley 136 de 1994[3], al afirmar que el incumplimiento de dicha normativa no involucra en nada la validez de las decisiones del alcalde, consideración que a su juicio es reprochable, teniendo en cuenta que el estatuto disciplinario establece que es deber de los funcionarios públicos cumplir con los deberes y respetar las prohibiciones.
Pretensión. Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] 1. Se decrete el amparo constitucional por la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y movilidad. Vulneración materializada por normatividad que se encuentra vigente expedida por la Alcaldía de Cartagena de Indias mediante el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte. 2.
Se ordene a las accionadas, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, JUZGADO DÉCIMO TERCERO ORAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA Y DISTRITO JUDICIAL ESPECIAL DE CARTAGENA DE INDIAS-DATT, se retire del ordenamiento Distrital la norma decretada como vulnerante de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo y movilidad 3. de conformidad con el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, me permito solicitar que en el fallo por usted dictado se prevenga a la entidad accionada para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido. […]» ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante Auto de 2 de mayo de 2019[4], el Despacho ponente del presente asunto admitió la acción de tutela ejercida por el señor Edwin Rodrigo Medina Baracaldo, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena, por lo que ordenó su notificación como demandado; y a la Alcaldía de Cartagena como tercero interesado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
Igualmente, de acuerdo a las disposiciones de los artículos 21 y 22 Ibídem, se solicitó a las secretarías de las mencionadas autoridades judiciales enviar copia del expediente en el que se tramitó el medio de control de nulidad simple instaurado por el accionante contra la Alcaldía de Cartagena – Secretaría de Tránsito y Transporte con radicado núm. 2015-00398.
INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. El Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena. Las autoridades judiciales guardaron silencio. Alcaldía Distrital de Cartagena El asesor de la oficina jurídica del Distrito de Cartagena, contestó el escrito inicial, a través de oficio en el que solicitó la desvinculación de la presente acción por falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no ha desconocido ni vulnerado derecho fundamental alguno del accionante.
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; las decisiones cuestionadas y el caso concreto.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017[5], en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[6] como esta Corporación[7], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[8], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[9].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[10] la Corte Constitucional[11] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[12] y de procedencia material[13] fijados[14] por la misma Corte[15]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[16], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.» Requisitos de procedencia general.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes,[17] c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable,[18] y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de un medio de control de nulidad simple.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[19]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. Problema Jurídico.
En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si ¿la corporación judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por haber proferido la sentencia de 14 febrero de 2019, en la que, presuntamente, incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación del parágrafo 2º del artículo 91 de la Ley 136 de 1994[20], al afirmar que el incumplimiento de dicha normativa no involucra en nada la validez del acto acusado? Del caso concreto.
Previo a abordar el fondo del asunto planteado por el actor, pese a que en el escrito inicial cuestiona la legalidad de las decisiones judiciales proferidas dentro de la demanda de nulidad simple por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son los mismos respecto a las mencionadas sentencias.
Por lo anterior y en atención a que la providencia de 30 de marzo de 2017, proferida por el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena, fue apelada y, en consecuencia, el Tribunal Administrativo de Bolívar conoció del asunto en segunda instancia para expedir el fallo que puso fin al proceso, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto, una decisión de amparo respecto a la misma garantizaría el bien ius fundamental invocado.
En este orden de ideas, es preciso indicar que el señor Edwin Rodrigo Medina Baracaldo hizo uso de este mecanismo constitucional con el fin de dejar sin efectos la Sentencia de 14 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pues presuntamente, incurrió en defecto sustantivo, de tal manera que el análisis del juez debe centrarse en tal supuesto.
Lo anterior, básicamente, porque, en su sentir, la autoridad judicial realizó una errada aplicación de la disposición contenida en el parágrafo 2 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, al señalar que la omisión del Alcalde en remitir a la oficina de Gobierno y Gestión Territorial del Ministerio del Interior el informe correspondiente sobre las medidas tomadas en aras de preservar la seguridad y salubridad pública, en nada involucra la validez de las decisiones adoptadas en el acto acusado.
Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. De las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario. - De las pruebas obrantes en el expediente que contiene la demanda de nulidad simple que promovió el señor Edwin Rodrigo Medina Baracaldo contra la Alcaldía de Cartagena de Indias – Secretaría de Tránsito y Transporte con radicado 2015-00281, se observa que la parte demandante pretendía la declaratoria de nulidad del Decreto 1127 de 2015, por medio del cual se tomaron medidas de restricción de circulación de motociclos y otros en las vías del Distrito[21]. - Después de surtir las actuaciones pertinentes, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Descongestión de Cartagena profirió la sentencia de 30 de marzo de 2017 con la que negó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos[22]: « […] El fenómeno de la congestión vehicular en la ciudad de Cartagena no es un problema naciente, por el contrario éste ha venido permanentemente en la cotidianidad de la ciudad desde hace varios años, y por esto se han implementado medidas para tratar de aminorar sus efectos sobre la movilidad, seguridad y el transporte.
La Administración Distrital tiene la responsabilidad de encontrar respuestas a la saturación de las vías, adoptando o implementando medidas que buscan agrandar la capacidad de éstas con el fin de alcanzar una mejor situación de la movilidad en la ciudad. Haciendo un análisis respecto de la expedición de las medidas señaladas y atendiendo la problemática que atraviesa la ciudad de Cartagena, encuentra el Despacho que las principales razones que fundamentaron las restricción de las motocicletas bajo la modalidad de “pico y placa”, tiene que ver con la movilidad y seguridad en las vías, con la intención de reducir el índice de accidentalidad, toda vez que no es un secreto que la cantidad de motocicletas excede la capacidad de las vías de esta ciudad, disparando los niveles de colisión vehicular, y convirtiéndose en razones de interés general.
Teniendo en cuenta lo anterior, y según datos estadísticos del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Cartagena (DATT), durante el año 2015, el parque automotor en Cartagena creció en un 12,7% lo que equivale a 106.605 vehículos matriculados; siendo la motocicleta el tipo de vehículo que acapara la mayor proporción del parque automotor con 60.327 motos registradas en el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de la ciudad, lo que equivale 9720 vehículos más con respecto el año 2014, exceptuando o sin tener en cuenta las motocicletas que circulan dentro del territorio local y que están matriculados igualmente en otros municipios. […] Cabe resaltar que si bien es cierto el derecho de locomoción no es un derecho absoluto y este puede verse privado por las autoridades locales en pro de la consecución del interés general, también es cierto que el acto administrativo respecto del cual se reclama su anulación del ordenamiento jurídico no cercena el derecho de circulación de las personas, por el contrario señala claramente que ello no debe hacerse, conforme los condicionamientos señalados en la normativa, es decir, en vehículos como motocicletas de cualquier modalidad y cilindraje, incluyendo las cuatrimotos, tricimotos y motocarros, y que si estas poseen ese tipo de vehículos deberán ceder ante el interés general que se quiere proteger con la expedición de la mencionada norma como lo es la seguridad vial para evitar accidentes y la movilidad de todos los individuos dentro del territorio.
Los datos estadísticos plasmados en la presente sentencia le permiten inferir fundada y lógicamente al Despacho en que los niveles de accidentalidad estando involucrada una motocicleta son muy elevados, se repite, pese a que existen las medidas restrictivas que se pretenden anular, por lo que sacando del ordenamiento jurídico tales restricciones sería una situación directamente proporcional al incremento descomunal de accidentes en las vías de esta ciudad con participación directa de motocicletas. […] Colorario con lo expuesto, reafirma el Despacho que el Decreto 1127 de 27 de agosto de 2015, no viola las normas indicadas por el demandante, porque las razones que sustentan su expedición son de interés general las cuales no pueden primar sobre el particular de los propietarios, poseedores y/o conductores de los vehículos tipo moto de cualquier modalidad y cilindraje, incluyendo cuatrimotos, tricimotos y motocarros, y a los cuales, como se dijo, no se le está prohibiendo la utilización de este tipo de vehículo automotor sino señalándoles las condiciones en que el mismo puede circular en las vías del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en atención de la organización vial y de transporte que de forma particular y concreta afronta la ciudad. […]».
Lo que dijo la decisión que se censura. - Inconforme con la decisión de primera instancia, el demandante presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Bolívar que, mediante Sentencia de 14 de febrero de 2019, confirmó la providencia de 30 de marzo de 2017 con la que el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena negó las súplicas de la demanda, con fundamento en los siguientes motivos: «[…] De otra parte, esta Sala considera que la norma en estudio no está impidiendo a las personas ejercer su derecho a la libre circulación, como quiera que no está impidiéndoles su ingreso en parte del territorio o ciertas áreas de la ciudad.
La prohibición no va dirigida a las personas, sino a un medio de transporte en particular, en tanto las personas a quienes se prohíbe transitar con motocicletas en los días y horarios establecidos en la ley pueden hacerlo libremente a través otros medios, por consiguiente, no se está quebrantando el derecho a libre circulación, sino solo se les está delimitando en relación con la modalidad de conductores de motocicletas, motociclos y mototriciclos que, según la exposición de motivos, la normativa atacada su crecimiento exponencial genera caos vehicular y alta tasa de accidentalidad y congestión, que afectan la seguridad y el orden público en el Distrito de Cartagena. […] De acuerdo con lo anterior, en el caso puntual de las medidas adoptadas no vulneran el derecho a la libre locomoción haciendo un estudio de manera abstracta de su legalidad, pues no cercena la facultad de transitar por los espacios públicos en igualdad de condiciones por parte de todas las personas de la ciudad, las cuales sin distinción pueden transitar por las aceras y demás espacios previstos, así como haciendo uso de otros medios de transporte tanto públicos como privados, sin lesionar el principio de interés general y la prevalencia del bien común en la ciudad. […] Ahora bien, en lo relacionado a la vulneración del parágrafo 2 del literal b) del artículo 91 de la ley 136 de 1994, en el que se indica la obligación de los alcaldes de “informar a la oficina de Orden Público y Convivencia Ciudadana del Ministerio de Interior o quien haga sus veces, los hechos o circunstancias que amenacen con alterar o subvertir el orden público o la paz de la comunidad, con la especificidad de las medidas que se han tomado para mantenerlo o restablecerlo” para el cumplimiento de lo normado en la ley 52 de 1990, la Sala considera que esta obligación en nada involucra la validez de las decisiones adoptadas mediante los actos acusados, dado que ello constituye una obligación independiente a cargo del Alcalde Distrital dentro del ámbito de sus funciones cuya inobservancia podría involucrar un desconocimiento de sus deberes pero no un motivo de nulidad en decisiones adoptada en materia de orden público.
Lo anterior máxime cuando dicha obligación se dio para lograr lo consagrado en la ley 52 de 1990, la cual fue derogada por el artículo 50 del Decreto 200 de 2003. En consecuencia, el hecho de haberse enviado o no informes en materia de orden público al Ministerio del Interior, no determina la validez o invalidez de las decisiones adoptadas por el acto demandado.
Por todo esto, la causal de nulidad invocada tampoco prospera. […] se observa que los motivos expresados en el acto demandado para la determinación de las medidas correspondieron a que “en la ciudad se encontraban matriculadas durante el año 2012, 35.562 motocicletas y para el año 2014, 50.362, lo que indicaba un aumento del 42% con tendencia a la alza”, y además que “la Secretaria de Infraestructura está desarrollando varias obras en las vías de la ciudad, lo que con los limitantes de la malla vial, han generado congestionamiento en varios puntos críticos” así como que “los estudios realizados por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte – DATT en las principales vías de la ciudad específicamente en las intersecciones, concluyen que las motocicletas constituyen el 40% al 48% del flujo vehicular, contribuyendo en mayor medida al congestionamiento y en un 38% a la accidentalidad del total de accidentes viales presentados en la ciudad”.
Por su parte, el demandante se limitó a indicar que no se contaba con soportes ni estudios técnicos que indicaran la idoneidad de la medida, así como que el verdadero motivo de la congestión vehicular obedecía a que las personas se veían obligadas por la restricción a comprar más motocicletas para evitar la medida, lo cual ocasiona un mayor traumatismo del que se quiere evitar.
No obstante lo anterior, ninguna de las manifestaciones del demandante fueron debidamente sustentadas ni acreditadas en el expediente, a través de estudios solidos o pruebas documentales que contradijeran lo expuesto por la entidad. Adicionalmente la manifestación de fondo planteada por el demandante según la cual el aumento exponencial de motocicletas en la ciudad es causada por la misma medida, es un argumento falaz, que conlleva a una conclusión errada, pues en este caso tal situación puede obedecer a muchos otros factores, como son los expuestos en el acto administrativo que se discute.[…]» De la solución planteada al caso concreto.
Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior de la demanda de nulidad simple cuestionada en sede de tutela por Edwin Rodrigo Medina Baracaldo, se reitera que aquél hizo uso de este mecanismo con el fin de buscar el amparo de los derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y trabajo, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
En el caso bajo estudio, resulta pertinente mencionar que el juez contencioso administrativo cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución Política. De ello se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho es el principio de separación de poderes y la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.
Por lo mismo, se reprueba que alguna autoridad judicial pueda atraer y concentrar competencias ajenas, lo que supone no invadir los dominios funcionales del juez natural, así sea posible -como hipótesis- concebir otra solución para el caso, a menos que la adoptada por el juez natural sea abiertamente arbitraria. Los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural.
Esta premisa, además se constituye en expresión del respeto por el derecho al debido proceso, pues garantiza que sea el juez del asunto el que adopte la decisión de fondo sobre el asunto planteado. Igualmente, la Constitución ha previsto unas instancias específicas para cada caso concreto, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, comportándose como un juez que ex post facto asume una competencia extraña. Así las cosas, si bien la acción de tutela contra providencias judiciales subsiste como una creación de la jurisprudencia constitucional, debe mantenerse en un ámbito reducido y estrecho, para aquellos casos excepcionales en que han fracasado las instancias de corrección internas del proceso para preservar los derechos fundamentales, es decir, cuando la decisión del juez natural resulta radicalmente contraria a los valores y principios de la Carta, en especial cuando es burdamente trasgresora de los derechos fundamentales.
Cuando se trata de interpretación de las reglas jurídicas es posible llegar a diferentes conclusiones razonables, por lo cual debe tenerse en cuenta que la simple diferencia de criterio interpretativo sobre la aplicación de una norma no es razón suficiente para desautorizar la labor cognitiva del juez de la causa ordinaria y dejar sin efecto su decisión, ya que -se reitera- esto comportaría una asunción de competencias que no le corresponden al juez en sede de tutela, además de que desvirtuaría la finalidad del recurso constitucional.
Para que proceda el control constitucional concreto de la providencia judicial, entonces, se exige algo más de una simple diferencia de criterio interpretativo sobre una disposición del ordenamiento jurídico aplicable[23]; y ello ocurre bien sea por el derecho en conflicto, dada su trascendencia para el ejercicio de otras garantías fundamentales, como por el respeto a la jurisprudencia de los órganos judiciales vértices de la jurisdicción en el contexto del respeto por la igualdad frente las decisiones judiciales.
Del presunto defecto sustantivo. Al respecto, con el propósito de evidenciar si en el presente asunto se incurrió en un defecto sustantivo, es necesario precisar la normatividad existente que regula el derecho fundamental a la libre circulación y la facultades con que cuentan los Alcaldes para expedir decisiones en materia de tránsito para preservar el orden público.
En ese sentido, tenemos que nuestra carta fundamental señala en su artículo 24º, que «Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.» Por otra parte, el inciso 2 del artículo 1.º de la Ley 769 de 2002[24], establece que «En desarrollo de lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público».
Así mismo, el Tribunal Supremo Constitucional, ha señalado que la garantía fundamental de que trata el articulo 24 superior no es absoluta y por el contrario puede ser sujeta a los límites que el legislador considere necesario para garantizar el orden público y la seguridad de la comunidad, teniendo en cuenta el principio del interés general y la prevalencia del bien común en la ciudad.
Siendo más preciso dijo lo siguiente[25]: «[…]Tratándose de la libertad de locomoción, la Corte Constitucional en el fallo SU-257 de mayo 28 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, indicó que acorde con el artículo 24 superior, dicha libertad “consiste en el derecho que tienen todos los colombianos de circular libremente por el territorio nacional, de entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia”.
Con todo, en el citado fallo se explicó que dicha prerrogativa no es incondicional, pues es posible establecer limitaciones a su ejercicio, “buscando conciliarla con otros derechos o con los principios rectores de todo el sistema”. Lo anterior, sin que tales restricciones conlleven la “supresión o el desvanecimiento del derecho fundamental”, pues se entiende que no pueden desconocer su núcleo esencial, no siendo posible que el ejercicio de tal libertad sea impracticable, a través de medidas que impidan su ejercicio en su “sustrato mínimo e inviolable”.
Igualmente, en dicha providencia, la Corte Constitucional puntualizó que es viable por razones de prevalencia del interés general, establecer reglas que obliguen al individuo y le resten posibilidades de movimiento en el territorio, siempre que no se soslayen los principios, valores y derechos constitucionales.[…]» Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que tal y como lo consideró la autoridad judicial accionada, la medidas que sustentan la expedición del acto acusado son de interés general las cuales prevalecen sobre el particular, toda vez que, la restricción tuvo como finalidad reducir el índice de accidentalidad y la congestión vehicular, mejorando la movilidad en la ciudad.
Por otro lado, el numeral 2º del artículo 315 de la Constitución señala como una de las atribuciones del Alcalde la de conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. A su turno el artículo 91 de la Ley 136 de 1994,[26] le otorga facultades a los alcaldes para tomar medidas restrictivas y de vigilancia para la circulación de personas por vías y lugares públicos, con el fin de conservar el orden público, siempre y cuando dichas decisiones tengan carácter transitorio y/o temporal.
Por su parte, el parágrafo 3º de artículo 6 de la ley 769 de 2002 señala lo siguiente: «[…]Los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito. Los Alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.[…]» Ahora bien, de acuerdo a lo alegado por el accionante no se observa una interpretación desmesurada o inaceptable de los preceptos llamados a orientar el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Bolívar, al concluir que la omisión de aplicación del parágrafo 2 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, en nada involucra la validez de las decisiones adoptadas en el acto acusado, toda vez, que de acuerdo a las pruebas aportadas al expediente se vislumbra que el estudio realizado en el proceso ordinario para determinar la legalidad del mismo, obedeció al resultado técnico y estadístico realizado por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte y a la necesidad de la prevalencia del interés general.
De conformidad con el marco normativo anteriormente referenciado, se tiene que a los alcaldes, en su calidad de «primera autoridad de policía del municipio», tal como lo preceptúa el artículo 315 de la Constitución Política, les compete el mantenimiento del orden público y en general de la seguridad y tranquilidad ciudadana. En el caso bajo examen, la medida adoptada por el señor alcalde de Cartagena tendiente a restringir el tránsito de motocicletas dentro de un razonable límite horario semanal, encuadra perfectamente dentro de sus atribuciones constitucionales, toda vez que la tranquilidad y la seguridad ciudadana que él ha querido proteger son aspectos enmarcados dentro del concepto general de orden público.
En efecto, a nadie puede escapar la capacidad altamente perturbadora que, para la tranquilidad general, en especial durante las horas concurridas, tiene el tránsito de las motocicletas, sobre todo las de alto cilindraje, y cómo estos vehículos han venido siendo utilizados preferencialmente para la comisión de graves delitos en muchos municipios del país. A su turno, la Sala observa que lo que existe es una inconformidad de la parte actora con la interpretación efectuada por el juez natural de segunda instancia que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada.
Así las cosas, los argumentos expuestos por el juez natural del proceso de nulidad simple resultan coherentes sin que se observe la presencia de una vía de hecho, de tal forma la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en cuanto al fondo del asunto está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos, pruebas y las pretensiones, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia, lo que conduce a la denegatoria del recurso de amparo.
Ahora bien, es claro que la simple discrepancia de criterios entre los promotores del amparo constitucional y las razones de la providencia atacada, es insuficiente para quebrar la autonomía de que goza el juez natural para tomar las decisiones de las que este es responsable desde la perspectiva penal, patrimonial y disciplinaria. Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se NEGARÁ el amparo deprecado por el señor Edwin Rodrigo Medina Baracaldo, dentro de la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Bolívar.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. NEGAR el amparo invocado por el señor Edwin Rodrigo Medina Baracaldo, dentro de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con el informe de la Secretaría General de la Corporación el 19 de junio de 2019, visible a folio 70 del expediente. [2] Folios 1 a 8 del expediente. [3] Por el cual de dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. [4] Visible de folios 64 vto. del cuaderno principal. [5] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela [6] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [7] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [8] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [9] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [10] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [11] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [12] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [13] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [14] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [15] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [16] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [17] Contra la decisión judicial cuestionada no procedía ningún otro recurso ordinario, dado que el de apelación ya había sido agotado, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. [18] La acción de tutela se instauró a los 2 meses y 7 días después de que se notificara la providencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad simple cuestionado. en nada involucra la validez de las decisiones adoptadas en el acto acusado. medidas tomadas en aras de preservar la seguridad [19] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de [20] Por el cual de dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. [21] Folios 28 a 31 del expediente 2013-00372. [22] Folios 17 a 23 del expediente. [23] Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Sentencia de 19 de mayo de 2010. Exp. Nº 2010-00284-00. Acción de Tutela. Actor: Dora Josefina Montoya Carmona. C/. Tribunal Administrativo del Quindío. [24] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones [25] Sentencia C 511-2013 [26] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.