ACCIÓN POPULAR / FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA – No configuración / COMPETENCIAS ESPECÍFICAS PARA LOS DEPARTAMENTOS EN MATERIA DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES / COMPETENCIA CONCURRENTE Y COODINADA DEL DEPARTAMENTO Y LOS MUNICIPIOS / PREVENCIÓN DE LA INUNDACIÓN DEL CASCO URBANO – Municipio La Dorada / SOCAVACIÓN Y DESBORDAMIENTO DEL RÍO MAGDALENA / SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO Corresponde a la Sala determinar si existe falta de legitimación del Departamento de Caldas para adelantar de forma concurrente y coordinada con el municipio de La Dorada (Caldas) y las demás autoridades demandadas, el monitoreo técnico y las demás medidas necesarias para prevenir la inundación del casco urbano del mencionado municipio, así como la socavación de la margen izquierda del río Magdalena a su paso por la referida entidad territorial.
(…) Visto el panorama normativo y jurisprudencial, lo que evidencia la Sala es que el Departamento de Caldas no carece de legitimación en la causa en el presente caso, por el contrario, lo que se destaca es que a dicha entidad territorial le han sido asignadas competencias específicas en materia de gestión del riesgo de desastres. (…) En este sentido, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos en el recurso de apelación referidos a la falta de legitimación del Departamento, dado que, como se destacó en el auto apelado, la problemática de inundaciones en el casco urbano del municipio de La Dorada por el desbordamiento del río Magdalena genera riesgo para la vida de las personas que habitan en ese territorio y cuya acción requiere la concurrencia y coordinación de todas las autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, incluido por su puesto, el Departamento de Caldas CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00232-01(AP)A Actor: MERARDO MARTÍNEZ CHIQUITO, JOSÉ FERNANDO LONDOÑO GONZÁLEZ, JOHNY ALEXANDER DÍAZ GÓMEZ, JOSÉ BARCELINO OBANDO RUÍZ, LUZ DARY GAITÁN GÓMEZ, GAMALIEL BURGOS TABARES, MARÍA JESÚS PARRA PEÑA, RICARDO GUILLÉN PALACIO, ALBA AYALA, CARLOS MARIO MANZANO DUQUE, JOSÉ VICENTE CASTELLANOS LOZANO Y LILIANA PATRICIA RAMÍREZ JARAMILLO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES – IDEAM, FONDO DE ADAPTACIÓN, UNIDAD NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO, GOBERNACIÓN DE CALDAS, ALCALDÍA MUNICIPAL DE LA DORADA – CALDAS, CORMAGDALENA, CORPOCALDAS, EMGESA S.A. E.S.P., EMPRESA DE ENERGÍA DEL PACÍFICO S.A.– EPSA Y EMPOCALDAS S.A. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del Departamento de Caldas en contra del auto proferido el día 1º de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Decisión, por medio del cual se accedió a la medida provisional solicitada.
I. SÍNTESIS DEL CASO 1. Los accionantes interpusieron demanda de acción popular en la que solicitaron la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa; patrimonio público; medio ambiente sano y equilibrio ecológico; goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y realización de construcciones y desarrollos urbanos dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Lo anterior, en consideración a la presunta omisión en que han incurrido las autoridades demandadas al no ejercer las acciones para solucionar el problema de inundación por desbordamiento del río Magdalena en el Municipio de La Dorada (Caldas), así como la socavación de la orilla izquierda generada por el aumento del caudal del río en el mismo municipio. 2.
Con la demanda los accionantes presentaron la siguiente solicitud de medida cautelar[1]: “Por la urgencia de adoptar medidas rápidas para evitar anunciadas, previsibles y documentadas tragedias que tienden a repetirse en el municipio por las inundaciones y la erosión en comento. Además para prevenir males mayores a los habitantes de La Dorada Caldas y al municipio.
Para que se garantice la realización de lo que se pretende, ante la gravedad de la situación por la ola invernal, el cambio climático, los meandros y por qué el río tiende a aumentar y efectivamente está creciendo, lo que genera la necesidad sentida y demostrada de los diseños de obra y de las obras de mitigación requeridas, por lo que le solicito comedidamente disponer: PRIMERO-.
Solicitar con carácter urgente, precautelar y en el término de 5 días a la Universidad Nacional de Colombia sedes de Bogotá y Manizales que alleguen copia de los estudios que hayan realizado y que realicen sobre hidrología y los problemas de erosión e inundaciones en La Dorada Caldas, o sobre diseños de obras, planes y proyectos relacionados con los problemas en comento y demás estudios relacionados.
Así mismo, CORPOCALDAS, el Fondo de Adaptación, la Alcaldía y Gobernación accionadas deberán aportar al despacho en igual término los mismos estudios y proyectos con que cuenten al respecto. SEGUNDO-. Ordenar con carácter urgente y por el término máximo y perentorio de tres meses al municipio de La Dorada Caldas, al Departamento de Caldas, a CORMAGDALENA, a CORPOCALDAS, al IDEAM, a la Unidad Nacional de gestión del Riesgo y demás entidades públicas accionadas realicen las gestiones pertinentes administrativas, presupuestales, operativas entre otras, pertinentes tendientes a la realización y definición de los diseños de las obras.
Además del respectivo acompañamiento, colaboración, asistencia y verificación de los diseños de manera activa por parte de los accionados. TERCERO-. Ordenar que posterior a los diseños pertinentes antes enunciados y en el término máximo de tres meses, las entidades públicas accionadas realicen las respectivas gestiones pertinentes tendientes a la realización efectiva de las obras, conforme las previsiones técnicas y legales, además del concepto de los accionados, su asesoría y acompañamiento durante las obras.
CUARTO-. Ordenar que posterior a los diseños pertinentes antes enunciados y en el término máximo de 15 días, por parte de las entidades antes mencionadas se realice una reunión con la comunidad del municipio de La Dorada Caldas y se socialicen los diseños y demás pasos a seguir para concretar las obras. QUINTO-. Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, si es del caso y en un término prudencial, los estudios de diseño de obras de mitigación que falten necesarios para mitigar las inundaciones y erosión enunciadas, en especial para el barrio Corea y sus alrededores donde no hay diseños de obras, como al parecer sí se está realizando para el barrio El Conejo.
SEXTO-. Adicional a ello, solicito que el Municipio, el Departamento y la UNGRD y demás entes accionados competentes coordinen y adopten las medidas de protección y contingencia necesarias para precaver la existencia de un perjuicio irremediable con ocasión de las inundaciones y/o la erosión, de que puedan ser objeto los habitantes de la zona, disponiendo que en caso de ser necesario, de las medidas de evacuación de la población más próxima a las riberas del río y el suministro de atención primaria y ubicación en zonas seguras, por lo anterior se debe ordenar: a) Se ordena que en un término de tres meses las hidroeléctricas accionadas de manera coordinada, el Municipio de La Dorada Caldas, el Departamento de Caldas y al Gobernador del mismo Departamento, en su condición de jefes de la administración y de policía en los ámbitos de las entidades territoriales bajo su cargo, y al Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, para que en cumplimiento de las funciones legales que a cada uno corresponde en materia de gestión de riesgos, procedan en el marco de los Comités de Gestión de Riesgos de los que hacen parte, a elaborar e implementar un plan de emergencia y contingencia ante la erosión de la ribera del río Magdalena y las inundaciones a las que están expuestos los habitantes del municipio de La Dorada Caldas, por las crecientes del río Magdalena, a fin de garantizar su seguridad y prevenir desastres de los que puedan ser víctimas, por la apertura obligada y/o controlada de sus compuertas.
De los resultados se informará a la comunidad. b) El Alcalde Municipal de La Dorada Caldas y el Gobernador del Departamento de Caldas deberán hacer uso de sus funciones de jefes de policía para lograr, si fuere necesario, la evacuación y reubicación temporal de la población afectada. c) En todo caso, el Alcalde Municipal de La Dorada Caldas y el Gobernador del Departamento de Caldas, presentarán y coordinarán la ayuda humanitaria que actualmente y en el futuro requieran los habitantes del Municipio de La Dorada Caldas por la pérdida o amenaza a su seguridad, vivienda, enseres, por causa de la erosión de la ribera del río y/o eventuales inundaciones, y gestionarán ante las autoridades nacionales la atención humanitaria que les corresponda. d) Los directores de CORMAGDALENA, CORPOCALDAS y las hidroeléctricas involucradas coordinarán con los funcionarios mencionados previamente, las acciones y recursos de las entidades que dirigen, orientados al cumplimiento del plan de emergencia y contingencia que se diseñe o complemente, en cuya elaboración y ejecución deberán participar de manera activa, además se le informará a la comunidad sobre los avances al respecto. e) Las medidas anteriores se tomarán sin perjuicio de las actividades que, en cumplimiento de sus funciones, las demandadas vienen ejecutando para paliar o solucionar temporal, parcial o definitivamente los problemas derivados de la erosión y riesgo de inundación en el Municipio.
SEPTIMO: Solicito que las medidas anteriores se tomen de manera inmediata, hasta que se decida de fondo el asunto, además que se requieren con urgencia como se pueden derivar de los estudios aportados de las últimas obras realizadas en el barrio El Conejo y Corea, de los estudios hidrológicos y de la evidencia documental aportada que demuestra que se deben realizar los diseños y las obras de mitigación, con carácter urgente, máxime las inundaciones por la temporada de lluvia que ya empezó, los pronósticos de IDEAM de que cada vez aumentarán los niveles de las precipitaciones y por tal del río, los problemas de erosión y la sentida necesidad de prevenir estas cíclicas tragedias que afectan de manera grave a los habitantes de La Dorada, sus vidas, derechos y bienes, así como también se afectan bienes públicos.
Como pruebas de la urgencia de las medidas cautelares, se pueden observar las fotos de las riberas del río que se ven acabadas por la erosión o socavación, el plan de ordenamiento territorial de La Dorada, los diferentes estudios hidrológicos y documentos aportados, que demuestren el origen de los problemas, las posibles soluciones, los riesgos por inundación y erosión en La Dorada, los daños acaecidos y por acaecer de nuevo si no se toman con urgencia las medidas solicitadas, además de los sectores que se inundan y sufren por la erosión, dan cifras sobre afectaciones y demuestran que se deben tomar medidas urgentes en el presente caso, antes de que suceda algo grave y que de pronto no tenga solución o resulte mucho más onerosa luego de las catástrofes, máxime lo cíclico de la temporada de lluvias, que ya empezó y que como dice el IDEAM, se espera que se superen los promedios históricos de lluvias”. 3.
Mediante auto calendado el día 3 de mayo de 2018, el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas, admitió la demanda y accedió a la medida cautelar de urgencia solicitada; en lo pertinente dispuso[2]: “2. SE ACCEDE a la medida provisional solicitada, para cuyo efecto, las UNIDADES DE GESTIÓN DEL RIESGO del municipio de La Dorada, del Departamento de Caldas y de la Nación, de manera concurrente y coordinada, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de la presente Providencia, procederán a adelantar el monitoreo técnico que dichos Organismos encuentren necesario a lo largo de la margen izquierda del municipio de La Dorada, con el fin de establecer las condiciones actuales de habitabilidad y permanencia de esta comunidad en el lugar y la situación de riesgo o, en su caso, de normalidad en que dicho sector se encuentre, frente al actual estado de cosas que vive el municipio, generado por la acentuada temporada invernal, entre otros factores que inciden en la agudización de dicho problema.
De ser ello necesario, las UNIDADES DE GESTIÓN DEL RIESGO del municipio de La Dorada, del Departamento de Caldas y de la Nación adoptarán las medidas que estimen necesarias para prevenir cualquier daño a la mencionada comunidad y coordinarán con las autoridades cuyo concurso se haga imprescindible, las tareas que fueren de rigor, dentro del ámbito propio de sus funciones y responsabilidades legalmente atribuidas.
(…) Así mismo, SE REQUIERE a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – SEDE MANIZALES Y SEDE BOGOTÁ-, para que en el término de tres (3) días, alleguen al proceso copia de los estudios que hayan realizado en relación con las inundaciones y la erosión que afecta al municipio de La Dorada, Caldas, generada por el río Magdalena, y las soluciones viables desde el punto de vista técnico que han planteado para mitigar o conjurar el riesgo sobre dicho territorio.
SE NIEGAN las demás medidas cautelares por lo considerado en precedencia”. II. DECISIÓN RECURRIDA 1. La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas profirió el auto del 1º de febrero de 2019 en el que, con fundamento en la misma solicitud de medida cautelar de urgencia referida en el acápite anterior y que fue resuelta en el auto del 3 de mayo de 2018, accedió nuevamente al decreto de la medida solicitada. 2.
En esta providencia se resolvió lo siguiente[3]: “PRIMERO. SE ACCEDE a la medida provisional solicitada, para cuyo efecto, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO del municipio de La Dorada, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO del Departamento de Caldas y la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO de la Nación, de manera concurrente y coordinada, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de la presente Providencia, procederán a adelantar el monitoreo técnico que dichos Organismos encuentren necesario a lo largo de la margen izquierda del municipio de La Dorada, con el fin de establecer las condiciones actuales de habitabilidad y permanencia de esta comunidad en el lugar y la situación de riesgo o, en su caso, de normalidad en que dicho sector se encuentre, frente al actual estado de cosas que vive el municipio, generado por la acentuada temporada invernal, o bien, por otros factores que inciden en la agudización de dicho problema.
SEGUNDO. De ser ello necesario, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO del municipio de La Dorada, la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO del Departamento de Caldas y la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO de la Nación adoptarán las medidas que estimen necesarias para prevenir cualquier daño a la mencionada comunidad y coordinarán con las autoridades cuyo concurso se haga imprescindible, las tareas que fueren de rigor, dentro del ámbito propio de sus funciones y responsabilidades legalmente atribuidas.
TERCERO. La presente decisión se comunicará, haciéndole entrega de copia de la misma para su cumplimiento, al Director de la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO del municipio de La Dorada, al Director de la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO del Departamento de Caldas y al Director de la UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO de la Nación, por el medio más expedito.
CUARTO. SE NIEGAN las demás medidas cautelares por lo considerado en precedencia”. 3. La decisión se fundamentó en el registro fotográfico allegado al expediente, a partir del cual el Tribunal evidenció la existencia de viviendas asentadas a orillas del río Magdalena, específicamente sobre el margen izquierda del casco urbano del Municipio de La Dorada.
Así mismo, tuvo en consideración los informes técnicos elaborados por la Universidad Nacional de Colombia entre los años 1999 y 2012, sobre las medidas que deben adoptarse para mitigar la socavación del margen izquierdo del río a su paso por el referido municipio. En concreto, destacó el Informe Técnico CM-038-09-081 de julio de 2011 en el que la institución universitaria rindió un concepto sobre la amenaza por erosión en la margen izquierda del río Magdalena en el municipio de La Dorada, afirmando que[4]: “Ante la circunstancia de permanente amenaza por erosión, lo más aconsejable es despejar el área fundamentalmente para reducir el riesgo de pérdida de bienes y, en especial de vidas humanas, por tanto se recomienda adelantar un programa de reubicación de las familias asentadas en el área de influencia” 4.
Por otro lado, aludió a la respuesta que el Municipio de La Dorada dio a la petición elevada por el señor José Fernando Londoño González, obrante en el expediente, a través del Oficio SDP-DO 052-2018 del 6 de febrero de 2018, de la que se resaltan los siguientes apartes[5]: “Aunque se ha aunado esfuerzos entre el ente municipal y las juntas de acción comunal para proteger la margen izquierda, gran parte de la ribera se encuentra en completo deterioro y el municipio está ejecutando todo su alcance presupuestal en la elaboración de las medidas provisionales de protección en las zonas más afectadas.
Es menester aclarar que las labores son de reducción del proceso erosivo y ralentización del mismo, mas no es una solución definitiva. Dichas obras cumplirán la función de prolongar la vida útil de la orilla mientras se avalan y gestionan los recursos para la ejecución de las obras recomendadas por la Universidad Nacional, en la cual se contemplan diversas alternativas de solución para la ribera”. 5.
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal determinó que debido a la inminencia de las inundaciones en el casco urbano del Municipio de La Dorada y a la socavación de la margen izquierda del río en dicho territorio, existe un riesgo latente de perjuicio en la vida de las personas que habitan allí, así como la posibilidad de que se produzcan daños materiales, por lo que concluyó, de forma preliminar, que existe una situación de peligro que es necesario conjurar por medio de medidas preventivas. 6.
Por otro lado, negó las demás medidas cautelares solicitadas bajo el argumento de que la Universidad Nacional de Colombia, al contestar el requerimiento realizado por el Tribunal, informó sobre las limitantes para la definición de una solución integral, contextualizada y que responda a las realidades socio – naturales del área de estudio, dado que el fenómeno es generalizado y pone en duda la pertinencia de una intervención parcial, por lo que la toma de decisiones debe estar precedida de un modelo numérico complejo del meandro.
Así mismo, manifestó que a la fecha no se conocen las conclusiones de un segundo estudio que se encuentra adelantando la Universidad en cumplimiento de un contrato suscrito con CORPOCALDAS, razón por la cual debe esperarse a las recomendaciones que arroje dicha investigación para valorar la pertinencia de las otras medidas solicitadas.
III. RECURSO DE APELACIÓN 1. El Departamento de Caldas, por medio de apoderada judicial, interpuso recurso de apelación en contra del auto del 1º de febrero de 2019, en el que indicó que es responsabilidad del municipio, y no del Departamento, determinar e identificar las zonas vulneradas y afectadas por la ola invernal, así como adelantar los programas destinados a intervenir estas zonas.
En este sentido, resaltó que los principios de complementariedad y subsidiariedad sólo operan cuando el municipio solicite formalmente la colaboración del Departamento en razón a que debido al tipo de fenómeno natural sea superada su capacidad de respuesta. 2. Afirmó que el artículo 2º de la Ley 1523 de 2012 dispuso que la gestión del riesgo es responsabilidad de las autoridades y de los propios habitantes, por lo que corresponde a estos últimos actuar con precaución, solidaridad y auto-protección. En este punto, puso de presente el principio de auto-conservación que deben adoptar todas las personas para su salvaguarda. 3.
En este orden de ideas, manifestó que el Departamento carecía de legitimación en la causa de conformidad con lo previsto en la Ley 1523 de 2012 y en la Ley 388 de 1997. 4. No obstante lo anterior, destacó que en virtud de los principios de concurrencia y subsidiariedad dicha entidad territorial suscribió con CORPOCALDAS el Convenio número 210922017-0693, el cual tiene por objeto, “aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre la GOBERNACIÓN DE CALDAS y CORPOCALDAS, con el objeto de efectuar los diseños a nivel de detalle con especificaciones técnicas y presupuesto detallado, de las obras arquitectónicas, urbanísticas, paisajísticas, ambientales y técnicas del MALECÓN DE LA DORADA y de las obras hidráulicas y civiles de protección y/o mitigación de riesgos por inundación y erosión de orillas, entre los sectores del parque del barrio El Conejo y la Estación del Ferrocarril La María”[6].
IV. COMPETENCIA Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 125[7], 150, 152 y 243-2[8] de la Ley 1437 de 2011 y la Ley 472 de 1998. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si existe falta de legitimación del Departamento de Caldas para adelantar de forma concurrente y coordinada con el municipio de La Dorada (Caldas) y las demás autoridades demandadas, el monitoreo técnico y las demás medidas necesarias para prevenir la inundación del casco urbano del mencionado municipio, así como la socavación de la margen izquierda del río Magdalena a su paso por la referida entidad territorial. 2.
Planteamiento 1. La Ley 1523 del 24 de abril de 2012, “por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, previó en los artículos 12 y 13 lo siguiente: “Artículo 12. Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción”.
“Artículo 13. Los Gobernadores en el Sistema Nacional. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
Parágrafo 1°. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.
Parágrafo 2°. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento”. (Subrayas de la Sala). 2. Sobre el punto de la competencia de los Gobernadores en materia de gestión del riesgo, se pronunció esta Sala de la siguiente manera[9]: “En los ámbitos territoriales, la Sala encuentra que la ley otorgó funciones específicas en materia de gestión del riesgo a los Alcaldes y Gobernadores, las cuales se ilustrarán a continuación. Para los Gobernadores las funciones son las siguientes: 1.- “[…] Proyectar a las regiones la política del Gobierno Nacional en materia de gestión del riesgo […]”. 2.- “[…] Responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres […]”. 3.- “[…] Poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio […]”. 4.- “[…] Integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad […]”. 5.- “[…] Coordinar los Municipios de su territorio de manera concurrente y con subsidiariedad positiva […]”.
(…) Adicional a lo anterior, ambos funcionarios (alcaldes y gobernadores) deberán: -. “Formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación”. -.
“Formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuestas nacionales. El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley.” -.
Integrar en los planes de ordenamiento territorial el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. Asimismo, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental vigentes que no hubiesen incluido la gestión del riesgo.
De lo expuesto, la Sala encuentra que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523 de la siguiente manera: “[…] 12. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”.
Tales principios están reconocidos en el artículo 288 de la Constitución Política como rectores en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, y fueron desarrollados por la Ley 136, que en su artículo 4° dispuso: “Artículo 4º.- Principios rectores del ejercicio de competencia. Modificado por el art. 3, Ley 1551 de 2012.
Los municipios ejercen las competencias que les atribuye la Constitución y la Ley, conforme a los principios señalados en la Ley orgánica de ordenamiento territorial y en especial con sujeción a los siguientes: a) COORDINACIÓN: En virtud de este principio, las autoridades municipales al momento de desarrollar y ejercitar sus propias competencias deberán conciliar su actuación con el principio armónico que debe existir entre los diferentes niveles de autoridad en ejercicio de sus atribuciones; b) CONCURRENCIA: Cuando sobre una materia se asignen a los municipios, competencias que deban desarrollar en unión o relación directa con otras autoridades o entidades territoriales, deberán ejercerlas de tal manera que su actuación no se prolongue más allá del límite fijado en la norma correspondiente, buscando siempre el respeto de las atribuciones de las otras autoridades o entidades; c) SUBSIDIARIEDAD: Cuando se disponga que los municipios pueden ejercer competencias atribuidas a otros niveles territoriales o entidades, en subsidio de éstos, sus autoridades sólo entrarán a ejercerlas una vez que se cumplan plenamente las condiciones establecidas para ellos en la norma correspondiente y dentro de los límites y plazos fijados al respecto.
Así mismo, cuando por razones de orden técnico o financiero debidamente justificadas, los municipios no puedan prestar los servicios que les impone la Constitución y la Ley, las entidades territoriales de nivel superior y de mayor capacidad deberán contribuir transitoriamente a la gestión de los mismos, a solicitud del respectivo municipio.
Las gestiones realizadas en desarrollo de este principio se ejercerán sin exceder los límites de la propia competencia y en procura de fortalecer la autonomía local.” 3. Caso concreto 1. Visto el panorama normativo y jurisprudencial, lo que evidencia la Sala es que el Departamento de Caldas no carece de legitimación en la causa en el presente caso, por el contrario, lo que se destaca es que a dicha entidad territorial le han sido asignadas competencias específicas en materia de gestión del riesgo de desastres. 2.
Ahora bien, teniendo en consideración que la acción departamental está regulada bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, lo que supone es que el Municipio de La Dorada (Caldas) es el primer llamado a ejercer las labores de monitoreo técnico en la ribera del río Magdalena dentro de su jurisdicción, así como ejecutar las acciones necesarias para evitar inundaciones y socavamiento de la margen izquierda del mencionado cuerpo de agua; sin embargo, ello no es óbice para que el Departamento de Caldas deba entenderse exento de las responsabilidades que en materia de gestión del riesgo le corresponden. 3.
En este sentido, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos en el recurso de apelación referidos a la falta de legitimación del Departamento, dado que, como se destacó en el auto apelado, la problemática de inundaciones en el casco urbano del municipio de La Dorada por el desbordamiento del río Magdalena genera riesgo para la vida de las personas que habitan en ese territorio y cuya acción requiere la concurrencia y coordinación de todas las autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, incluido por su puesto, el Departamento de Caldas. 4.
Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el día 1º de febrero de 2019, por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Decisión el día 1º de febrero de 2019, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que continúe con la actuación. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 29 de agosto de 2019. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 15 a 17.
Cuaderno de apelación. [2] Folios 52 a 58 del Cuaderno de Apelación. [3] Folios 87ª 92 del Cuaderno de Apelación. [4] Folio 90 Cuaderno de Apelación. [5] Folio 90Vo del Cuaderno de Apelación. [6] Folio 94 Cuaderno de Apelación. [7] El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” [8] El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los jueces.
También serán apelables los siguientes autos (…). 2. El que decrete una medida cautelar (…).” [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto del 2 de agosto de 2017, CP. María Elizabeth García González, número de radicación: 13001-23-33-000-2015-00052-01.