IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN - Medio judicial idóneo Revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que la misma deviene improcedente, en los términos previstos por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, si bien se invoca la vulneración de derechos fundamentales, como son el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y derecho a la defensa, la UGPP no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance.
Lo anterior, por cuanto el mecanismo especial de revisión es el medio idóneo para controvertir la decisión que se ataca, teniendo en cuenta que en la sentencia SU-427 de 2016 la Corte Constitucional señaló que, en principio, la tutela no es la vía para debatir las decisiones judiciales cuando la UGPP invoca el amparo en contra de la providencia judicial que reconoce una prestación periódica, en tanto que para ello la entidad cuenta con el instrumento previsto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01937-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 10 de junio de 2019, proferido por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela.
1. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, obrando por conducto de apoderada judicial, promovió acción de tutela en contra de la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la defensa, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “[…] PRINCIPALES: Primero: Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, al incurrir en los defectos material o sustantivo y defecto fáctico, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el régimen jurídico de la pensión gracia y ordenar el reconocimiento pensional a un docente del orden NACIONAL.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a- Sírvase DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B del 20 de septiembre de 2018 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado nro. 68001-23-33- 000- 2014-00667-02 (0873 – 2017). b- Consecuentemente se sirva ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, dictar nueva sentencia ajustada a derecho CONFIRMANDO el fallo de primera instancia. Tercero. De manera subsidiaria: a. En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las sentencias atacadas, sírvase amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. b. En consecuencia se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, de fecha 20 de septiembre de 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 68001 – 23 – 33 – 000 – 2014 – 00667 -02 (0873 – 2017), hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La entidad accionante informó que el señor Jairo Vesga Tarazona laboró como docente nacionalizado desde 1974 a 1982 y con nombramiento de orden nacional entre 1998 hasta 2012. Explicó que, por Resolución nro. RDP 042157 del 11 de septiembre de 2013 la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia; decisión que fue confirmada por acto administrativo nro.
RDP 049355 del 24 de octubre de 2013 que resolvió el recurso de apelación. Indicó que el señor Vesga Tarazona promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que correspondió en reparto al Tribunal Administrativo de Santander, el cual en sentencia del 16 de septiembre de 2016 negó las pretensiones. Señaló que contra la citada providencia presentó recurso de apelación y la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación la revocó, para en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar el pago de una pensión gracia al allí demandante.
Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico dado que la vinculación del señor Vesga Tarazona a partir del 30 de enero de 1998 fue de carácter nacional y no nacionalizado, por lo que si bien cumple con los 20 años de servicio exigidos, dicho tiempo no puede computarse para el reconocimiento de una pensión gracia. Estimó que está configurado el defecto sustantivo o material puesto que la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación le asignó un carácter territorial a los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal “(…)lo cual no es procedente por cuanto el concepto de transferencia de estos recursos, no dan lugar a considerarlos como recursos propios de las entidades territoriales sino recursos de la Nación destinados a la prestación del servicio de educación a cargo exclusivo de ésta y no de las entidades territoriales (…)”[2].
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 7 de mayo de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[3] y correspondió en reparto a la Sección Tercera – Subsección B[4], que por auto del 13 adiado[5] la admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación y, en calidad de terceros con interés, al señor Jairo Vesga Tarazona, al Tribunal Administrativo de Santander y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[6].
Igualmente requirió a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado y al Tribunal Administrativo de Santander para que allegaran en medio digital o físico el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho nro. 68001 2333 000 2014 00667 02. 3.2. El Tribunal Administrativo de Santander remitió en calidad de préstamo el expediente de la referencia[7]. 3.3.
La Magistrada ponente de la decisión cuestionada rindió informe manifestando que la acción de tutela está encaminada abrir un debate de tercera instancia puesto que los hechos planteados ya fueron controvertidos y juzgados en sede del juez natural[8]. 3.4. El apoderado judicial del señor Jairo Vesga Tarazona solicitó se declare improcedente la petición de amparo, ya que la parte actora invocó la vulneración de los derechos fundamentales a la defensa, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso; sin embargo, no señaló cuál es la afectación del núcleo esencial de los mismos[9]. 3.5.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de junio de 2019, dispuso lo siguiente[10]: “[…]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. Analizó que en el presente asunto no estaba acreditado el requisito de la inmediatez toda vez que la sentencia atacada fue proferida el 20 de septiembre de 2018 y notificada por correo electrónico el 26 de octubre de esa anualidad, por lo que el término razonable de los seis (6) meses para presentar la acción venció el 26 de abril de 2019 y la misma fue radicada el 7 de mayo de los corrientes, sin que existan hechos o circunstancias que justifiquen la inactividad de la parte actora.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora lo impugnó, arguyendo lo siguiente[11]: Adujo que el fallo judicial atacado quedó ejecutoriado el 31 de octubre de 2018, razón por la cual los seis (6) meses para presentar la tutela deben contarse a partir de este momento y no desde la notificación de la providencia “(…) pues una vez el fallo judicial queda en firme es posible atacarlo judicialmente, siento (sic) este el momento del conocimiento del hecho vulnerador (…)”[12].
Argumentó que dicho término no puede calcularse con la misma rigurosidad de los establecidos en la ley dado que se trata de una regla jurisprudencial que busca que la acción de tutela se presente en un plazo razonable y, en este caso, afirmó que la petición de amparo fue radicada después de 6 meses y 7 días, lo que estimó era un período prudente.
Por auto del 17 de julio de 2019 se concedió la impugnación interpuesta[13] y la misma fue asignada por acta de reparto el 24 adiado[14].
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[15] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[16] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[17], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[18], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[19]: 6.2.1. El señor Jairo Vesga Tarazona promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la UGPP pretendiendo la nulidad de los actos administrativo que le negaron el reconocimiento de una pensión gracia y, a título de restablecimiento del derecho, la liquidación y el pago de la misma[20]. 6.2.2.
El asunto correspondió en reparto al Tribunal Administrativo de Santander que en sentencia del 16 de septiembre 2016 negó las pretensiones de la demanda[21]. 6.2.3. La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la precitada decisión y la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado en providencia del 20 de septiembre de 2018, resolvió[22]: “[…] REVOCAR la sentencia de 16 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda incoada por Jairo Vesga Tarazona contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; y en su lugar:
PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 042157 de 11 de septiembre de 2013, proferida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, mediante la cual le fue negada la pensión gracia; RDP 049007 de 22 de octubre de 2013, signada por la misma autoridad que confirmó el acto inicial, en sede de reposición gubernativa; y RDP 049355 de 24 de octubre de 2013 que confirmó a su vez el acto principal en sede de apelación gubernativa.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a Jairo Vesga Tarazona, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 16 de diciembre de 2008 y 17 de diciembre de 2009, pero con efectos fiscales a partir del 14 de agosto de 2010, por prescripción trienal […]”. 6.2.4.
La sentencia fue notificada por correo electrónico a la UGPP el 26 de octubre de 2018[23], mientras que la acción de tutela radicada el 7 de mayo de 2019[24]. 6.2.5. No está evidenciado que contra la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación la entidad accionante haya interpuesto el recurso de revisión a que se refiere el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA La Sala confirmará el fallo impugnado teniendo en cuenta lo siguiente: 6.3.1. Frente al requisito de la inmediatez: La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del solicitante, éste debe formularla en un plazo razonable y proporcionado contado a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración de tales derechos, pues aceptar lo contrario desvirtuaría el carácter excepcional de esta acción. En este sentido, en la sentencia SU-354 de 2017[25], la Corte Constitucional destacó que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la sentencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito: “(…) (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados;
(ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes(…)”. Por lo mismo, la Corte Constitucional[26] ha establecido dos eventos en los que se podrá valorar la admisibilidad de una acción de tutela presentada luego de que hubiese transcurrido un largo periodo de tiempo respecto de la vulneración o amenaza de derechos, a saber: “(…) (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.(…)”[27]. La razonabilidad del plazo debe ser valorada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes;
(ii) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados, y (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición[28].
Frente al presupuesto general de la inmediatez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación unificó su jurisprudencia y estableció los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, señalando lo siguiente[29]: “[…] Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, “resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela”[30]”[31].
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo[32]. Tal aseveración es razonable toda vez que, “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos”[33].
Además, tal como se señala en reciente providencia de la misma Corporación[34], el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros “que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable[35]”. Además, garantiza la seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ese principio“[36]”.
También frena el abuso del derecho al “evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos[37]”. Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable.
(…) Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. (Negrillas y resaltado del texto) […]” Así entonces, en los casos que se controvierten providencias judiciales, por regla general, la acción se debe interponer dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se cuestiona, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
Este plazo, deberá ser analizado en cada caso particular, tomando en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante. En el caso bajo examen, está acreditado que la parte accionante interpuso la acción de tutela luego de seis (6) meses y once (11) días[38], sin que exista motivo alguno que justifique su inactividad, dado que la solicitud de amparo fue radicada el 7 de mayo de 2019[39], mientras que la providencia aquí cuestionada se notificó el 26 de octubre de 2018[40]; en consecuencia, aunque tal como lo afirma el recurrente se trata de un plazo de creación jurisprudencial no fue explicada la razón de su inacción. 6.3.2.
Frente al requisito de subsidiariedad: Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, a efectos de que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, es necesario agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa que tenga a su alcance la persona afectada, salvo que el mecanismo no resulte idóneo o se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con esto, no puede acudirse a la acción de tutela como una vía de protección alterna, puesto que ello implicaría desnaturalizar los otros instrumentos judiciales que para la protección de derechos se han diseñado, agotando las competencias del respectivo juez natural. En este sentido, la Corte Constitucional precisó en sentencia T-504 de 2000, referenciada en el fallo C-590 de 2005, lo siguiente: “[…] La acción de tutela entonces es subsidiaria, procede sólo cuando los derechos que se invocan como vulnerados no puedan ser protegidos por medios judiciales ordinarios, que tienen preferencia. Cuando el juez incurre en una vía de hecho, es posible corregir el error mediante los recursos establecidos dentro del proceso, la reposición, la apelación y el extraordinario de casación, reservándose la tutela para un momento posterior, cuando se han agotado los medios de defensa ordinarios, conservándose así su carácter residual.
No es posible entonces, entablar la acción de tutela como si la jurisdicción constitucional fuera una jurisdicción paralela, para proteger derechos fundamentales cuya protección también se ha solicitado por otro instrumento procesal idóneo, desplazando al juez natural que existe para resolver el asunto en litigio, sobre todo tratándose de una interpretación judicial que en sí misma es una facultad del juez de conocimiento, y por consiguiente debe ser definido dentro de las instancias y las jerarquías establecidas dentro de la jurisdicción ordinaria.
Tampoco puede aceptar la Sala el argumento mediante el cual el apoderado de la actora afirma que el recurso extraordinario de casación no es el mecanismo idóneo para proteger los derechos fundamentales que considera vulnerados por la reconocida mora judicial de la Corte Suprema de Justicia para tomar sus decisiones, considerando que la decisión que se tomase sería tardía e inútil respecto del perjuicio eventualmente causado de producirse la efectiva captura que se pretende evitar con la suspensión de la orden.
Es cierto que el trámite de la acción de tutela es más rápido que el de los recursos interpuestos ante otras jurisdicciones, pero si este fuera un criterio para la procedibilidad de esta acción, todos los procesos terminarían tramitándose por esa vía, desconociendo su finalidad de mecanismo subsidiario y residual, siendo por el contrario el agotamiento de los recursos ordinarios un requisito indispensable para poder acudir a la tutela. […]” Este pronunciamiento fue recogido en sentencia de unificación SU-695 de 2015, donde reiteró que el fundamento de este presupuesto es prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta al juez natural, de tal forma que no se suplanten de manera fraudulenta las competencias propias de cada juicio y, además, que los ciudadanos cumplan con la carga mínima de diligencia en la defensa de sus intereses agotando los medios de defensa con los que cuente; veamos: “[…] La subsidiariedad como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 1.
Tal como ha sido reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación[41], la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual, subsidiario y cautelar, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados. Lo anterior, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política que consagra la acción de tutela como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los derechos fundamentales que “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.”[42] De lo anterior se colige, que no es la finalidad de esta acción ser un mecanismo alternativo a los otros medios jurisdiccionales existentes, de modo que pueda utilizarse uno u otro sin ninguna distinción, ni fue diseñada para desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias. 2.
Sin embargo, la existencia de otro medio judicial no hace de por sí improcedente la intervención del juez de tutela, pues deben tenerse en cuenta dos circunstancias especiales a saber: primero, que los medios alternos con que cuenta el interesado deben ser idóneos, esto es, aptos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso[43] y; segundo, que a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, será procedente la acción de tutela cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Así, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido a la Corte Constitucional para explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.[44] 3.
Esta Corporación ha señalado frente al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, que el mismo se debe estudiar en dos escenarios: (i) cuando el proceso ha concluido; o (ii) cuando el proceso se encuentra en curso. Al respecto, la Sentencia T-113 de 2013[45] estableció: “En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso.
Lo anterior constituye un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional.
De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales.” En este sentido, la Corte ha sido enfática al señalar que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo en la resolución de conflictos, por lo que no es dable la intromisión del juez constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo[46]. […]” Aun cuando el accionante disponga de otro medio de defensa judicial, la tutela puede ser ejercida como mecanismo transitorio siempre y cuando se utilice para evitar la causación de un perjuicio irremediable[47].
Siendo ello así, es menester ahora definir cuáles son los medios de defensa judiciales a los que alude la jurisprudencia. En efecto, todos los pronunciamientos de la Corte Constitucional se han referido a que son los ordinarios y extraordinarios. Los ordinarios se encuentran establecidos en el Capítulo XII del Título V de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; estos son, el recurso de reposición, apelación, queja y súplica; los extraordinarios, por su parte, están regulados en el Título VI ibídem, y corresponden al extraordinario de revisión, el de unificación de jurisprudencia, en lo que toca a la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa y el especial de revisión en los asuntos que se pretenda la pérdida de investidura de congresista.
Sobre los extraordinarios, la Sala considera necesario precisar su alcance. Así pues, la procedencia de la tutela contra providencia judicial está supeditada a que no concurran ninguna de las causales señaladas por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, o las reguladas en normas especiales o en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, para la viabilidad del recurso el extraordinario de revisión. Vistas así las cosas, y dada la nítida postura que sobre el particular han adoptado las dos Corporaciones Judiciales de cierre, para la Sala, cuando los argumentos de la acción de tutela se enmarquen en alguna de las causales atrás estudiadas, es improcedente por no agotar el recurso extraordinario de revisión. Revisada la solicitud de tutela objeto de examen, la Sala advierte que la misma deviene improcedente, en los términos previstos por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, si bien se invoca la vulneración de derechos fundamentales, como son el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y derecho a la defensa, la UGPP no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance.
Lo anterior, por cuanto el mecanismo especial de revisión es el medio idóneo para controvertir la decisión que se ataca, teniendo en cuenta que en la sentencia SU-427 de 2016[48] la Corte Constitucional señaló que, en principio, la tutela no es la vía para debatir las decisiones judiciales cuando la UGPP invoca el amparo en contra de la providencia judicial que reconoce una prestación periódica, en tanto que para ello la entidad cuenta con el instrumento previsto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En efecto, de conformidad con la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional, la UGPP puede interponer el recurso de revisión para controvertir los fallos en los que se hubiere incurrido en abuso del derecho al reconocer una prestación en materia pensional; dada la existencia de esta circunstancia especial, se hace necesario precisar cuál fue la regla determinada en tal providencia para definir si la misma es aplicable al caso bajo examen; allí se indicó: “[…] (iv) Declarará que la Sala Plena de la Corte Constitucional unifica su jurisprudencia con la adopción de las siguientes reglas, que constituyen precedente para los operadores jurídicos: (a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.
(b) Ante la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad.
(c) En caso de verificarse la configuración de un abuso del derecho, el juez constitucional deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el mismo, y disponer que se reajuste la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la UGPP que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no regirán de manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución que se expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya percibidas.
(v) Advertirá a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado que el desconocimiento del precedente fijado en esta providencia en relación con la procedencia del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habilita a la UGPP para acudir a la acción de tutela y salvaguardar sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. […]” (Subrayas ajenas).
Tal como lo ha dicho la Sala en casos similares,[49] las acciones de tutela interpuestas por fondos públicos de pensiones únicamente proceden cuando se advierta, de forma evidente y protuberante, la existencia de alguna irregularidad de forma tal que haga necesaria la intervención del juez constitucional, ante la inminencia de un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, así: [50] “[…] En ese orden de ideas, para la Sala era obligatorio por parte del actor presentar el recurso extraordinario de revisión que constituye un medio judicial idóneo y eficaz para la protección de sus derechos, en donde además no se acreditó en el expediente la palmaria ocurrencia de un abuso del derecho.
Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional:[51] “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.” Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el accionante se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que el actor debió haber interpuesto el recurso extraordinario de revisión para controvertir la providencia ( ). […]” (Subrayas ajenas).
En ese orden de análisis, como este caso no se enmarca dentro de los supuestos de procedencia excepcional ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, dado que el fundamento por el cual la UGPP interpuso la acción de la referencia, se circunscribió a que el señor Vesga Tarazona no tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia en la medida que no cumplió con los requisitos de tiempo y forma de vinculación señalados en la ley para ser beneficiario y que la autoridad judicial accionada interpretó de manera equivocada la naturaleza de los recursos provenientes del situado fiscal, de manera que para controvertir la fuerza ejecutoria de la sentencia que aquí ataca la entidad actora tiene la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión, por ende, la existencia de otro medio de defensa judicial desplaza a la acción de tutela.
En este contexto, la Sala confirmará la decisión adoptada el 10 de junio de 2019 por la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación, comoquiera que la tutela interpuesta por la UGPP en contra de la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, no cumple con los requisitos generales de inmediatez y subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 10 de junio de 2019 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, acorde con los motivos analizados en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Por Secretaría devuelvase al Tribunal Administrativo de Santander el expediente nro. 68001 2333 000 2014 00667 02, remitido a esta Corporación en calidad de préstamo.
CUARTO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Reverso del folio 15 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 4 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 16 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 54 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Folio 56 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Esta orden se cumplió en la fecha del 16 de mayo de 2019 según consta de folios 59 a 62 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 63 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Folio 68 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Folio 71 a 76 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 148 a 151 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Folio 157 a 178 del cuaderno de la acción tutela. [12] Reverso del folio 158 del cuaderno de la acción de tutela. [13] Folio 204 del cuaderno de la acción de tutela. [14] Folio 216 del cuaderno de la acción de tutela. [15]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [16] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [17] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [18] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [19] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 68001 2333 000 2014 00667 02. [20] Folio 1 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 68001 2333 000 2014 00667 02. [21] Folio 174 a 177 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 68001 2333 000 2014 00667 02. [22] Folio 235 a 245 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 68001 2333 000 2014 00667 02. [23] Folio 247 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 68001 2333 000 2014 00667 02. [24] Folio 16 del cuaderno de la acción de tutela. [25] M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. [26] Sentencias T-584 de 2011, SU-499 de 2016 entre otras. [27] Sentencia T-584 de 2011. [28] Sentencias T-648 de 2003, T-322 de 2008, T-581 de 2012, entre otras. [29]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A.M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [30] “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999” [31] “Sentencia T-189 de 2009.” [32] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [33] “Ibíd.” [34] “Corte Constitucional.
Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. “ [35] “Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. “ [36] “Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras.” [37] “Sentencia T-594 de 2008.
En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras.” [38] La Ley 1564 del 12 de julio de 2012 prevé en el artículo 118 que: “(…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente (…)”. [39] Folio 16 del cuaderno de la acción de tutela. [40] Folio 247 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 68001 2333 000 2014 00667 02. [41] Sentencias T-335 de 2007;
T-764 de 2007; T-266 de 2008 y T-655 de 2009, entre otras. [42] En este sentido se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias T-600 del 1 de agosto de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1198 del 15 de noviembre de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1157 del 1 de noviembre de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-321 del 21 de marzo de 2000.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [43] Sentencia T-384 del 30 de julio de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. [44] Sentencia T-301 de 2009. [45] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [46]Sobre el particular pueden verse las sentencias T-083 de 2007, T-1103 y 076 de 2003, T-1316 de 2001, T-482 de 2001, T-977 de 2001, T-690 de 2001, T- 256 de 2001, T-189 de 2001, T-163 de 2001, T-1116 de 2000, T-886 de 2000, T- 612 de 2000, T-618 de 1999, T-325 de 1999, T-214 de 1999, T-718 de 1998, T- 116 de 1998, T-009 de 1998, T-637 de 1997, T-456 de 1994 y T-426 de 1992, entre otras. [47] Sentencia SU-394 de 2016. [48] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 17 de noviembre de 2017. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicado: 11001-03-15-000-2017-01155-01(AC); Sentencia del 2 de agosto de 2017. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación:11001-03-15-2017-1392-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Sentencia del 26 de abril de 2018.
C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicado: 11001 0315 000 2017 02729 00. [50] Sentencia del 8 de marzo de 2018. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación: 11001-03-15-000-2017-02477-01(AC). [51] Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 2017. Magistrado ponente: Dr. Alberto Rojas Ríos.