RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por no haber sido subsanada en debida forma / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se precisará el interés jurídico que le asistía, la causa para pedir y las pretensiones / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia. Regla general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Eventos de procedencia respecto de actos administrativos de carácter particular / FACULTAD DEL JUEZ AL ADMITIR LA DEMANDA – De impartir el trámite que legalmente corresponda a los asuntos sometidos a su conocimiento / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – Es lo que procede y no el rechazo por haber señalado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedente En orden a determinar si era posible que el actor demandara el acto acusado a través del medio de control de Nulidad, se constata lo siguiente: […] junto con el escrito de subsanación y por petición del Tribunal de instancia, el demandante aportó copia del auto de apertura del Proceso de Responsabilidad Fiscal nro. 1439, donde figuran como presuntos responsables, entre otros, el señor Wilson Mesa Cepeda “por faltar al deber objetivo de cuidado” al no hacer efectivo el cobro de los comparendos que fueron declarados prescritos mediante el acto aquí acusado. […] Conforme con lo señalado, la Sala estima que el actor sí tiene un interés claro, particular y concreto en las resultas de la decisión de la demanda que promovió en esta jurisdicción, comoquiera que fue precisamente a raíz de la expedición del acto acusado que se le inició el proceso de responsabilidad fiscal como presunto responsable fiscal, de manera que su interés no está enmarcado en estricto sentido por propender a la defensa del ordenamiento jurídico.

Deviene de lo dicho que ante una eventual prosperidad de las pretensiones incoadas, es decir, de declararse la nulidad del acto acusado, el restablecimiento del derecho a su favor consistiría en que por sustracción de materia no habría lugar a la continuación de la investigación fiscal que se sigue en su contra. En consecuencia, atendiendo lo establecido por los artículos 137 y 171 de la Ley 1437 de 2011, lo que correspondía al magistrado conductor, no era rechazar la demanda, sino impartirle el trámite que legalmente correspondía adecuándola al medio de control de Nulidad y Restablecimiento de Derecho previsto por el artículo 138 ibídem, solicitando se acreditara el cumplimiento de los respectivos requisitos exigidos en la ley para su procedencia. En ese orden de análisis, la Sala revocará el auto apelado para que el Tribunal de instancia provea sobre lo señalado.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 21 de junio de 2018, Radicación 68001-23-33-000-2016-01012-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 85001-23-33-002-2017-00159-01 Actor: WILSON MESA CEPEDA Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Referencia: NULIDAD RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 28 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Casanare, que rechazó la demanda instaurada por el señor Wilson Mesa Cepeda[1]. 1.

ANTECEDENTES El señor Wilson Mesa Cepeda, en ejercicio del medio de control de Nulidad previsto por el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, promovió demanda en contra de la Resolución número 111 del 7 de mayo de 2009, expedida por el Secretario de Hacienda Departamental de Casanare, que declaró la prescripción de las obligaciones fiscales respecto de los infractores del Código Nacional de Tránsito, allí relacionados.

La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Casanare, que en proveído del 29 de agosto de 2017, la inadmitió para que la parte actora precisara: (i) el interés jurídico que le asistía y (ii) “la causa para pedir y las pretensiones, con separación de lo que pueda corresponder a las situaciones subjetivas de los 713 beneficiarios de la declaratoria de prescripción que ataca y de los que concierne como exdirector de tránsito y sujeto de pesquisas fiscales en curso”, (iii)indicara con precisión lo concerniente a la investigación fiscal adelantada y (iv) señalara si existía algún proceso en esta jurisdicción donde se discutieran los actos acusados.

Mediante escrito radicado el 12 de septiembre de 2017, el demandante afirmó que el interés que le asistía radicaba en que el acto administrativo objeto de cuestionamiento había sido proferido por un funcionario sin competencia, dado que la Secretaría de Hacienda Departamental no estaba reconocida como una autoridad de tránsito en la Ley 769 de 2002 ni tenía facultad para adelantar un proceso de cobro coactivo administrativo.

En cuanto al proceso de responsabilidad fiscal afirmó que el funcionario de conocimiento era la Contraloría Departamental de Casanare a través del director de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva; que en el mismo se profirió auto de imputación el 22 de mayo de 2017 y su nexo con la actuación consistía en que se le vinculó como presunto responsable; por último, informó que en esta jurisdicción no existe actuación alguna en la que se discutan los actos expedidos por la Contraloría dentro del proceso de responsabilidad fiscal nro. 1439.

Por auto del 28 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó la demanda, por considerar que del escrito de subsanación se infería que el actor fue director de tránsito de Casanare para la época en que se profirió la resolución demandada y la Contraloría Departamental del Casanare le abrió una investigación fiscal por tales hechos, por tal motivo si su pretensión era que se dejara sin efectos el acto que declaró la prescripción de las obligaciones de los infractores del Código Nacional de Tránsito por eventualmente estar comprometida su propia responsabilidad fiscal como autoridad de tránsito, debió acudir en su momento a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Analizó que, comoquiera que el medio de control de Nulidad está dirigido a cuestionar actos administrativos de carácter general y excepcionalmente es posible incoarlo contra los actos que decidan situaciones particulares y concretas en el evento de presentarse alguna de las hipótesis previstas por el inciso 4 del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en el escrito de subsanación el demandante “se limitó a señalar como interés jurídico una de las causales de presunta nulidad (incompetencia del autor); no precisó en qué consistía la causa para pedir, ni separó en el acápite de pretensiones lo que pueda corresponder a los 713 beneficiarios de la declaratoria de prescripción que ataca y de lo que le concierne como exdirector de tránsito.

No adujo una explicación razonable que enmarque el asunto integralmente dentro del contencioso objeto de control de legalidad”. En ese sentido, advirtió que solo el Departamento del Casanare y los 713 beneficiarios de la prescripción de las infracciones de tránsito tenían legitimación material por activa para cuestionar la Resolución nro. 111 de 2009, por ser a quienes les asistía interés subjetivo en el asunto, por lo que resultaba claro que se trataba de un conflicto con intereses particulares concretos que desbordaban el estrecho margen del control de legalidad y como los defectos señalados en el auto inadmisorio no fueron corregidos, había lugar a rechazar la demanda.

2. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante recurrió en tiempo la anterior decisión y solicitó sea revocada por las siguientes razones[2]: En primer lugar, aclaró que existe un yerro respecto de las fechas en las que ostentó el cargo de Director de Tránsito Departamental, dado que su vinculación fue hasta mediados de 2007 y la resolución cuya nulidad pretende fue expedida en el año 2009.

Sostuvo que el interés que le asiste tiene que ver con que se ejerza el control de legalidad del acto administrativo sin que busque el restablecimiento de un derecho, puesto que solo pidió la nulidad de la Resolución nro. 111 de 2009, por las “equivocaciones” en su expedición y publicación, las cuales afirma, quebrantan uno de los postulados más importantes de la Constitución como es el debido proceso.

Adujo que las únicas autoridades competentes para declarar la prescripción de los actos administrativos particulares y concretos relacionados con infracciones a las normas de tránsito son los organismos u autoridades de tránsito del lugar donde se expidió el comparendo, por lo que en el presente caso, la Secretaría de Hacienda Departamental se adjudicó una competencia que no le correspondía, además, que la prescripción no opera de oficio sino a petición de parte.

Por último, señaló que el acto administrativo acusado está viciado por falsa motivación y desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió; y atendiendo el artículo 137 de la ley 1437 de 2011, no se le puede exigir que le asista un interés subjetivo puesto que no busca un restablecimiento del derecho sino la declaratoria de nulidad simple de un acto administrativo.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 125 y 243-1 de la Ley 1437 de 2011 y para el efecto analizará: (i) la procedencia del medio de control de Nulidad, (ii) las facultades del juez contencioso administrativo y (iii) el caso concreto. 3.1.

La procedencia del medio de control de Nulidad: El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que toda persona podrá solicitar por sí o por interpuesta persona la nulidad de actos administrativos de carácter general. El mismo artículo establece una serie de excepciones que permiten reclamar por esta vía la nulidad de actos de contenido particular, así: “Artículo 137.

Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” (Se destaca) Conforme con la norma en cita, dado que el medio de control de Nulidad procede por regla general, contra actos de contenido general, para que sea posible demandar de manera excepcional decisiones de contenido particular y concreto deben estar cumplidas cualquiera de los eventos a que se refiere la norma ejusdem.

Así lo ha explicado esta Sección al señalar lo siguiente[3]: “[…] la excepcionalidad de la procedencia del medio de control de nulidad contra actos administrativos de carácter particular se desprende esencialmente del fin que se persigue con el mismo, de manera que si de la demanda se desprende que lo que se pretende por el demandante es restablecer un derecho que consideró vulnerado y que dicho derecho es de carácter particular e individual, es claro que el medio de control que debe ejercerse es el de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el que legalmente fue establecido para ese fin. […]” 3.2.

Facultades del juez contencioso administrativo: Dentro de los poderes de ordenación que tiene el juez de lo contencioso administrativo, está el de impartir el trámite que legalmente corresponda a los asuntos sometidos a su conocimiento, así el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. Al respecto los artículos 137 y 171 de la Ley 1437 de 2011 en su parte pertinente rezan lo siguiente: El artículo 137 en el parágrafo único dispone: “si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”. [Refiriéndose al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho].

A su turno, el artículo 171 ibídem señala en el inciso primero: “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…).” Por tal razón, la Sala entrará a analizar lo sucedido en el asunto bajo examen. 3.3 El caso concreto: En orden a determinar si era posible que el actor demandara el acto acusado a través del medio de control de Nulidad, se constata lo siguiente: (i) El acto resolvió: “RESOLUCIÓN No. 111 de 2009 ‘EL SECRETARIO DE HACIENDA DEPARTAMENTAL En uso de las facultades que le confiere el artículo 419 y 490 de la Ordenanza Nº. 017 de 2004 y

CONSIDERANDO

Que la Dirección de Tránsito Departamental mediante oficios DTTC -340 de fecha 07 de octubre de 2008, DTTC – 345 de fecha 10 de octubre de 2008, DTTC - 347 de fecha 17 de octubre, DTTC - 446 de fecha 13 de noviembre de 2008 y DTTC – 447 de noviembre de 2008, allega una serie de infracciones al Código Nacional de Tránsito, a fin de iniciar el respectivo proceso de cobro coactivo.

Que una vez revisados los expedientes remitidos, se pudo establecer que la fecha de los comparendos corresponde en su totalidad a infracciones impuestas en el año 2005. Que el artículo 159 de la Ley 769 de 2002, establece que la ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito, prescriben en tres años contados a partir de la ocurrencia del hecho y se interrumpe con la presentación de la demanda.

Que teniendo en cuenta la imposición de las infracciones con la remisión de los expedientes por parte de la Dirección de Tránsito Departamental, para dar inicio al proceso de cobro coactivo administrativo, se evidencia que han transcurrido más de tres (3) años y por lo tanto se encuentran prescritas, en consecuencia se dispondrá de la declaración de la prescripción de la acción por parte de este despacho atendiendo lo establecido en el artículo 159 de la Ley 769 de 2002 y en el artículo 8º de la ley 1066 de 2006, a efectos de normalizar la cartera pública del Departamento.

Que en ese orden de ideas la relación a que se hizo referencia es la siguiente: NOMBRE INFRACTOR IDENTIFICACIÓN Nº COMPARENDO FECHA COMPARENDO (…) Que existiendo los presupuestos fácticos y jurídicos para la declaración de la prescripción de las obligaciones fiscales, respecto de la ejecución de las sanciones impuestas a los ejecutados, por infracción al Código Nacional de tránsito.

En virtud de lo expuesto, el Secretario de Hacienda Departamental.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la prescripción de las obligaciones fiscales, respecto de los infractores del Código Nacional de Tránsito relacionados en la parte motiva del presente proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese la presente Resolución, conforme a lo establecido en el Artículo 275 de la Ordenanza Nº 017 de 2004, advirtiéndole al interesado que contra ella no procede recurso alguno. […]” (ii) Ahora bien, junto con el escrito de subsanación y por petición del Tribunal de instancia, el demandante aportó copia del auto de apertura del Proceso de Responsabilidad Fiscal nro. 1439, donde figuran como presuntos responsables, entre otros, el señor Wilson Mesa Cepeda “por faltar al deber objetivo de cuidado”[4] al no hacer efectivo el cobro de los comparendos que fueron declarados prescritos mediante el acto aquí acusado.

(iii) En el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal nro. 1439, proferido por el director de responsabilidad fiscal de la Contraloría Departamental de Casanare, se indicó[5]: “(…)

ANTECEDENTES (…) La contraloría General de la Republica (sic) en ejecución el plan General de Auditoria del año 2011, practicó auditoria al sistema integrado de información de multas y sanciones por infracciones de tránsito - SIMIT, para la vigencia 2010. Mediante oficio Nº CDC 900.13-492 del 6 de marzo de 2013, el Despacho del señor Vice - contralor traslada a esta Dirección oficio Nº 805853- 064-0302, de la Contraloría General de la Republica – Gerencia Departamental Colegiada de Casanare, donde se determina un hallazgo fiscal por el valor de DOSCIENTOS SETENTA (SIC) SEIS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS VEINTITRÉS PESOS ($276.867.223), por no realizar gestión de cobro por parte de la Gobernación de Casanare y declarar la prescripción de 723 obligaciones fiscales.

La secretaría de Hacienda Departamental del Casanare, mediante resolución Nº 111 del 7 de mayo de 2009, declaró la prescripción de 723 obligaciones fiscales, respecto a las infracciones del Código Nacional de Tránsito, con lo cual se afectan los ingresos propios de Departamento, por el valor DOSCIENTOS SETENTA (SIC) SEIS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS VEINTITRÉS PESOS ($276.867.223) (…) En consecuencia, esta Dirección considera que están dados todos los elementos para proferir auto de apertura al proceso de responsabilidad fiscal, toda vez que se encuentra establecida la existencia de un presunto daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre el posible autor del mismo.

(…) IDENTIFICACIÓN DE LA ENTIDAD AFECTADA Y DE LOS PRESUNTOS RESPONSABLES FISCALES ENTIDAD AFECTADA DEPARTAMENTO DE CASANARE, identificado con Nit. Nº 892.099.216-6 PRESUNTOS RESPONSABLES FISCALES WILSON MESA CEPEDA, identificado con cedula de ciudadanía Nº 9.532.562 de Sogamoso Boyacá, en calidad de Director Técnico, código 026 grado 01 de la Dirección de Tránsito y Transporte adscrito a la Secretaría de Obras Públicas y Transporte, desde el 06 de mayo de 2005, hasta el 07 de julio de 2006 y el 24 de octubre de 2006 hasta el 28 de junio de 2007.

(…) En mérito de lo expuesto, la Contraloría Departamental de Casanare a través de la Dirección de Responsabilidad Fiscal

RESUELVE

PRIMERO: Declarar formalmente abierto el proceso de Responsabilidad Fiscal radicado bajo el Nº 1439 por los hechos anteriormente enunciados.

SEGUNDO: Vincular como presunto responsable fiscal a: WILSON MESA CEPEDA, identificado con cedula de ciudadanía Nº 9.532.562 de Sogamoso Boyacá, en calidad de Director Técnico, código 026 grado 01 de la Dirección de Tránsito y Transporte adscrito a la Secretaría de Obras Públicas y Transporte, desde el 06 de mayo de 2005, hasta el 07 de julio de 2006 y el 24 de octubre de 2006 hasta el 28 de junio de 2007.

(Se destaca). (…)” (transcripción con errores originales). (iv) Conforme con lo señalado, la Sala estima que el actor sí tiene un interés claro, particular y concreto en las resultas de la decisión de la demanda que promovió en esta jurisdicción, comoquiera que fue precisamente a raíz de la expedición del acto acusado que se le inició el proceso de responsabilidad fiscal como presunto responsable fiscal, de manera que su interés no está enmarcado en estricto sentido por propender a la defensa del ordenamiento jurídico.

Deviene de lo dicho que ante una eventual prosperidad de las pretensiones incoadas, es decir, de declararse la nulidad del acto acusado, el restablecimiento del derecho a su favor consistiría en que por sustracción de materia no habría lugar a la continuación de la investigación fiscal que se sigue en su contra. (v) En consecuencia, atendiendo lo establecido por los artículos 137 y 171 de la Ley 1437 de 2011, lo que correspondía al magistrado conductor, no era rechazar la demanda, sino impartirle el trámite que legalmente correspondía adecuándola al medio de control de Nulidad y Restablecimiento de Derecho previsto por el artículo 138 ibídem, solicitando se acreditara el cumplimiento de los respectivos requisitos exigidos en la ley para su procedencia. En ese orden de análisis, la Sala revocará el auto apelado para que el Tribunal de instancia provea sobre lo señalado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 28 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Casanare, que rechazó la demanda, según las razones explicadas en precedencia y en su lugar provea sobre la admisibilidad de la demanda.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase al Tribunal de origen para que dé cumplimiento a lo ordenado en la parte motiva. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Expediente recibido en compensación, atendiendo lo previsto por el auto del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a este despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo de 2018 proferido por la Sala plena de esta Corporación. [2] Folios 52 a 55 cuaderno principal. [3] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 21 de junio de 2018. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación nro. 68001-23-33-000-2016-01012-01 [4] Folio 44 del cuaderno principal. [5] Obrante a folios 37 a 45 del cuaderno principal.