11001-03-24-000-2011-00374-00 — Consejo de Estado

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / CONSTITUCIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN – Requisitos / COSA JUZGADA - Contenido y alcance / COSA JUZGADA - Elementos en acción de nulidad / COSA JUZGADA – Carácter absoluto y relativo / SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD - Efectos de cosa juzgada erga omnes / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA – Probada respecto de la Resolución 3204 de 4 de agosto de 2010 [E]n ejercicio de la acción del artículo 84 del C.C.A, se pretende la nulidad de la Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, expedida por el Ministerio de Transporte, dado que, a juicio de la parte actora, en la ley no fue previsto el texto adicional que el Ministerio le incluyó a la definición de Centro Integral de Atención en el citado acto referido a:” habilitados por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio”, “expresión que utiliza el Ministerio para regular los requisitos facultándose así mismo para otorgar la habilitación de dichos centros según se observa en su artículo 2º.”.

Ahora bien, dentro del proceso radicado bajo el núm. 11001-03-24-000-2011-00163-00, Actor: ÁLVARO MIGUEL BERTEL OVIEDO, incoado en ejercicio de la acción del artículo 84 del CCA. se demandaron las Resoluciones núms. 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, expedidas por el MINISTERIO DE TRANSPORTE. Y esta Sala en sentencia de 18 de julio de 2019, debidamente ejecutoriada, luego de analizar, entre otras, in extenso, la competencia del Ministerio de Transporte para expedir los ya citados actos administrativos, accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad íntegra de dichos actos, al encontrar probado el cargo de violación del artículo 1º de la Ley 962. […] Así las cosas, tal como se extrae de la precitada providencia, la Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse en torno a la legalidad de la Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, entre otra, de forma íntegra y accediendo a declarar su nulidad en los términos allí expuestos, esto es, con efectos erga omnes plenos sobre las pretensiones del asunto sub lite que giran en torno a obtener la nulidad de sus artículos 1º y 2º.

Por lo tanto, la Sala encuentra inobjetable la declaratoria de cosa juzgada erga omnes de la sentencia de nulidad de 18 de julio de 2019, proferida por esta Sección, dentro del número único de radicado 11001-03-24-000-2011-00163-00, frente a la demanda del asunto sub examine, debido a la identidad de objeto y a la imposibilidad de que dicha decisión, en firme, sea sometida a nueva revisión o debate en los términos de los artículos 175 del CCA y 303 del CGP.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 175 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 003204 DE 2010 (4 de agosto) MINISERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 1 (Cosa juzgada) / RESOLUCIÓN 003204 DE 2010 (4 de agosto) MINISERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 2 (Cosa juzgada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00374-00 Actor: GLORIA ELENA CIFUENTES ÁLVAREZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Acción de nulidad TESIS: SE DECLARA PROBADA, DE OFICIO, LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA ERGA OMNES FRENTE A LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚM. 3204 DE 4 DE AGOSTO DE 2010, EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE TRANSPORTE Y, COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR, DEBE ESTARSE A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA DE NULIDAD DE 18 DE JULIO DE 2019, PROFERIDA POR ESTA SECCIÓN, DENTRO DEL RADICADO NÚM. 11001- 03-24-000-2011-00163-00, DE CONFORMIDAD CON LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA. Referencia: SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por la ciudadana GLORIA ELENA CIFUENTES ÁLVAREZ tendiente a obtener la nulidad de los artículos 1º y 2º de la Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, expedida por el MINISTERIO DE TRANSPORTE.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La ciudadana GLORIA ELENA CIFUENTES ÁLVAREZ, obrando en su nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 1º y 2º de la Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, expedida por el MINISTERIO DE TRANSPORTE.

I.2.- En apoyo de su pretensión invoca, como fundamentos de hecho y de derecho, la vulneración de los artículos 189, numeral 11 de la Constitución Política de 1991 y 2º de la Ley 769 de 6 de julio de 2002[1]. Indicó que, conforme al artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria, cuyo límite es lograr la cumplida ejecución de la ley objeto de la reglamentación, sin que ello indique que bajo la figura de la reglamentación se puedan adicionar textos a la Ley, tal como sucedió en este caso con el acto acusado que modificó el artículo 2º de la Ley 769.

Que dentro de la norma legal no fue previsto el texto adicional que el MINISTERIO DE TRANSPORTE le incluyó a la definición de Centro Integral de Atención en la Resolución núm. 3204 de 2010 y que refiere: “[…] habilitados por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio […]”, expresión que utiliza esa Cartera para precisamente regular los requisitos de forma, facultándose a sí misma para otorgar la “habilitación” de dichos centros, según se observa en su artículo 2º.

Agregó que en el artículo 1º se establece, como objeto del acto acusado, el de fijar los requisitos y el procedimiento para dicha habilitación, aspecto obviamente ilegítimo porque la ley no dispuso tal habilitación en cabeza del MINISTERIO DE TRANSPORTE, sino que es el producto de la definición de dichos centros alterada por esa Entidad, como si la ley así lo hubiera previsto.

Concluyó que la ley no facultó al MINISTERIO DE TRANSPORTE para habilitar el funcionamiento de los Centros de Atención Integral, por lo que desbordó su facultad de reglamentación. II.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El MINISTERIO DE TRANSPORTE contestó la demanda y se opuso a la pretensión de la misma, argumentando para ello lo siguiente: Señaló que mediante la Ley 769 se expidió el Código Nacional de Tránsito Terrestre, correspondiéndole a ese Ministerio, como autoridad suprema en la materia, definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito.

Refirió que el legislador adoptó ese Código con el fin de regular la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas. Que los principios rectores que determinan el objetivo central de este Código son la seguridad de los usuarios, la movilidad, la calidad, la oportunidad, el cubrimiento, la libertad de acceso, la plena identificación, la libre circulación, la educación y la descentralización. Sostuvo que el MINISTERIO DE TRANSPORTE es el ente rector del transporte y el tránsito en Colombia, tal como lo señalan las leyes 336 de 20 de diciembre de 1996[2] y 769, artículos 8º y 1º, respectivamente, por lo que no es cierto que no tenga atribuciones para reglamentar el funcionamiento de los Centros Integrales de Atención, toda vez que la Ley le confiere la atribución de definir, orientar, vigilar e inspeccionar la actividad de tránsito en el país. Agregó que las resoluciones núms. 3204 de 4 de agosto y 4230 de 4 de octubre de 2010 fueron expedidas, entonces, con fundamento en tales atribuciones legales así como las otorgadas por el Decreto 2053 de 23 de julio 2003[3], este último vigente para la época de los hechos, toda vez que corresponde a ese Ministerio dictar las disposiciones técnicas de carácter general que rigen en todo el territorio nacional, pues no sería admisible que, so pretexto de la descentralización administrativa, cada autoridad adoptara medidas en su jurisdicción territorial lo que desdibujaría el propósito del Código Nacional de Tránsito Terrestre y la facultad constitucional de unificar normas sobre policía de tránsito.

Afirmó que en relación con la presunta vulneración del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, hay que aclarar que el Ministerio de Transporte sí tiene la facultad reglamentaria general sobre las disposiciones del servicio de tránsito y transporte y, en particular, en torno a los Centros Integrales de Atención a que se refiere el artículo 24 de la Ley 1383.

Que es claro, conforme a los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, que el MINISTERIO DE TRANSPORTE es la autoridad reguladora en la materia, con el límite, por supuesto, de lo que prevé la ley que lo faculta, la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad. Manifestó que permitir la posibilidad de que las autoridades territoriales reglamenten los requisitos para la habilitación de un Centro Integral de Atención implicaría, ahí sí, vulnerar los artículos 4º, 84, 189, numeral 11°, de la Constitución Política, 2º y 136 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, habida cuenta que reduciría el ámbito de su operación cuando la misma ley así no lo prevé. Finalmente, que la Ley 1383 prevé una serie de reglas nuevas para los conductores infractores que se acogen a los descuentos de ley, siempre y cuando realicen curso sobre normas de tránsito en un Centro Integral de Atención, de tal manera que era imperioso que el MINISTERIO DE TRANSPORTE fijara unas condiciones especiales para la creación, habilitación y funcionamiento de los centros, lo cual se ajusta al mandato legal del mismo código que lo faculta para regularlo, así como ejercer el control y vigilancia por la Superintendencia de Transporte en lo de su competencia. II.2.- IMPEDIMENTO En escrito obrante a folios 105 y 106 del expediente, el señor Consejero de Estado doctor ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, en su calidad de magistrado de esta Sección, manifestó impedimento para actuar dentro del presente proceso, por cuanto en ejercicio del cargo de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa de la Procuraduría General de la Nación emitió el concepto núm. 037 de 2 de abril de 2013 (folios 82 a 86), por lo cual consideró estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 12 del artículo 150 del CPC.

Como quiera que una vez revisado el expediente se pudo constatar dicha circunstancia, el Despacho Sustanciador declaró fundado el impedimento y decidió separarlo del conocimiento del caso sub iudice mediante auto de 10 de octubre de 2016[4]. III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio Público en esta oportunidad emitió el citado concepto núm. 037 de 2 de abril de 2013[5], en el que consideró, inicialmente, que el actor confundió la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes con la del MINISTERIO DE TRANSPORTE en su calidad de “jefe de la administración en su respectiva dependencia” para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general.

Señaló que la reglamentación fue expedida por el MINISTERIO DE TRANSPORTE mediante la Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, a partir de las normas que fueron allí citadas como sustento -leyes 769, 1383 y Decreto 2053 de 2003-, más no por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria que se sustenta en la disposición constitucional prevista en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

Que, por lo tanto, esta norma superior no ha sido transgredida pues no sustenta o debiera sustentar el acto administrativo enjuiciado. Que, a su vez, la reglamentación contenida en el acto acusado, puede sustentarse en la potestad de emitir la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo, lo que involucraría la reglamentación de los requisitos para la constitución y funcionamiento de los Centros Integrales de Atención, previstos en el artículo 2° de la Ley 769.

Concluyó que el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de las disposiciones demandadas, por lo que solicitó denegar las pretensiones de la demanda. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1.- ACTO ACUSADO El texto acusado del acto demandado es del siguiente tenor literal y se resalta así: “[…] RESOLUCIÓN 003204 DE 2010 (Agosto 04) Por la cual se establecen los requisitos para la Constitución y Funcionamiento de los Centros Integrales de Atención. EL MINISTRO DE TRANSPORTE, en ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas por las Leyes 769 de 2002 y 1383 de 2010 y el Decreto 2053 de 2003, y

CONSIDERANDO

Que mediante la Ley 769 de 2002 se crearon los Centros Integrales de Atención y que en su artículo 20 los definió como establecimientos donde se prestará el servicio de escuela y de casa-cárcel para la rehabilitación de los infractores a las normas del Código de Tránsito y determina que podrán ser operados por el Estado o por entes privados.

Que con la expedición de la Ley 1326 del 15 de julio de 2009 se consagraron como causales de agravación punitiva para el homicidio culposo, conductas desplegadas por los conductores, se hace necesario implementar la creación de establecimientos para el proceso de rehabilitación, resocialización y reeducación de los conductores. Que la Ley 65 de 1993 a través de la cual se expidió el Código Penitenciario y Carcelario estableció en su artículo 23 que la casa- cárcel es el lugar destinado para la detención preventiva y el cumplimiento de la pena por delitos culposos cometidos en accidente de tránsito.

Que con fundamento en el citado artículo 23 de la Ley 65 de 1993, las entidades privadas podrán crear, organizar y administrar dichos establecimientos, previa aprobación del Inpec. Que con fundamento en la norma citada el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a través del Acuerdo número 010 de 1997, expidió el régimen de creación, organización y administración de los centros de reclusión denominados casa cárcel.

Que dado que los requisitos de la creación, organización y administración de la casa-cárcel, es competencia del Instituto Nacional Penitenciario y están determinados en el Acuerdo 010 de 1997, se hace necesario mediante el presente acto administrativo determinar los requisitos indispensables para los servicios de escuela, y los requeridos para la constitución y funcionamiento de los Centros Integrales de Atención. Que la medida adoptada por el legislador contribuye a alcanzar el objetivo trazado con la expedición del Código Nacional de Tránsito, cual es la educación y socialización a los ciudadanos con las normas de tránsito.

Que se hace necesario reglamentar a nivel nacional, la creación y funcionamiento de los Centros Integrales de Atención. En mérito de lo expuesto;

RESUELVE

CAPÍTULO I Objeto, naturaleza y ámbito de aplicación Artículo 1°. Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto establecer los requisitos para la constitución y el procedimiento de la habilitación para el funcionamiento de los Centros Integrales de Atención que operarán en el territorio nacional. Artículo 2°.

Naturaleza. Los Centros Integrales de Atención son establecimientos de carácter público o privado, habilitados por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio de escuela y de casa cárcel para la reeducación y/o rehabilitación de los infractores de las normas de tránsito […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). IV.2.- DE LA COSA JUZGADA La Sala, antes de entrar a considerar el fondo del asunto, estima necesario analizar de oficio la configuración del fenómeno de cosa juzgada, en el caso sub lite, bajo la óptica de lo resuelto en la sentencia de 18 de julio de 2019[6], proferida por esta Sección, en el marco de un proceso en el que se declaró la nulidad íntegra de las resoluciones núms. 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, expedidas por el MINISTERIO DE TRANSPORTE, la primera de las cuales está sometida a controversia en el presente asunto.

Al respecto, el CCA, en concordancia con el Código General del Proceso, en adelante CGP, prevén en cuanto a la cosa juzgada que: “[…]

ARTÍCULO 175. COSA JUZGADA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes". La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). “[…]

ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA[7]. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Esta Corporación ha explicado, acerca de la declaratoria de la cosa juzgada, en el marco de una acción de nulidad simple, lo siguiente: “[…] Así las cosas, corresponde definir sobre la manera cómo opera la cosa juzgada en virtud de los fallos de simple nulidad, con miras a determinar si la misma se configura en el caso concreto.

(…) Sobre el concepto de Cosa Juzgada la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 17 de junio de 2017, indicó lo siguiente: “[…] El fenómeno de la cosa juzgada se encontraba regulado en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: (…) En relación con el fenómeno de la cosa juzgada, esta Corporación ha indicado que: “[…] Pues bien, en cuanto al fenómeno de la cosa juzgada, cabe advertir que se le ha asimilado al principio del <<non bis in ídem>> y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltos a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.

Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, por ello la cosa juzgada comprende todo lo que se ha disputado […]” También ha señalado que: “[…] Sobre la cosa juzgada, ha dicho la Corte Constitucional que es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquellas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto.

El fin primordial de este principio radica en impedir que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados judiciales.

La cosa juzgada responde a la necesidad social y política de asegurar que las controversias llevadas a conocimiento de un juez tengan un punto final y definitivo, a partir del cual la sociedad pueda asumir sin sobresaltos la decisión así alcanzada. El fenómeno de la cosa juzgada opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior.

Como tal, dicha figura jurídica impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica […]” Tanto el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil como el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo fueron derogados por el Código General del Proceso (Artículo 303) y por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Artículo 189).

Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sección B, en la sentencia del 19 de abril de 2012, Magistrado Ponente: Fredy Ibarra Martínez, analizó la existencia del fenómeno de la cosa juzgada bajo los lineamientos de los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y 175 del Código Contencioso Administrativo, normas aplicables a la controversia, por lo que le corresponde a la Sala verificar si, a la luz de dichas disposiciones legales, se configuró o no tal fenómeno. La doctrina ha indicado que para que opere este fenómeno se requiere de la presencia de los siguientes elementos: “[…] 1.- Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada.

Si en el primer proceso la sentencia no está ejecutoriada, no opera la excepción de cosa juzgada sino la de pleito pendiente, que es previa y cuyos requisitos son fundamentalmente los mismos de la excepción de cosa juzgada; sólo se diferencian en que el pleito pendiente supone la no terminación del primer proceso, en tanto que la cosa juzgada, al basarse en el fallo ejecutoriado, parte de la finalización de aquel, tal como ya se explicó al estudiar la excepción previa. 2.- Que ese nuevo proceso sea entre una mismas partes, o, como lo anota el art. 332, que “haya identidad jurídica de partes (…) 3.- Que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto (art. 332).

Tal como lo dice con particular acierto la Corte, “el objeto de la demanda consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”, que son precisamente los puntos sobre los cuales versa la parte resolutiva de la sentencia; Devis señala que el “objeto del proceso lo constituye el derecho reconocido, declarado o modificado por la sentencia, en relación con una cosa o varias cosas determinadas, o la relación jurídica declarada según el caso”.

Ampliamente tratado por la doctrina debido a su importancia, el concepto de objeto del proceso resulta esencial entre otros muchos aspectos para precisar la existencia de la cosa juzgada; numerosas son las teorías que pretenden explicar cuál es la noción, y vívido ejemplo de ellos son las posiciones de la Corte Suprema de Justicia y de uno de los redactores del Código, pues mientras la entidad que se encuentra en las pretensiones, el segundo lo ubica en la sentencia. En realidad las dos posiciones son acertadas porque el objeto del proceso no sólo se encuentra en las pretensiones, lo cual equivale a aceptar que igualmente debe buscarse en los hechos en que aquellas se apoyan, sino también en lo decidido en la sentencia y es por eso que en orden a precisar si existe el mismo objeto en el nuevo proceso deben estudiarse los hechos, pretensiones y sentencia del anterior para confrontarlo con los hechos y pretensiones del segundo a fin de precisar si existe identidad y, caso de darse los otros requisitos, declarar la existencia de la cosa juzgada. 4.

Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior. La causa es la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia. Esos motivos, por disposición del art. 76, deben aparecer expresados en toda demanda y surgen de los hechos de ella por cuanto de su análisis es como se puede saber si en verdad existe identidad de causa […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que la cosa Juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. Así lo ha precisado la Sala Plena del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia de veintiséis (26) de julio de dos mil cinco (2005), señaló: “[…] La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso.

Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

Según el artículo 332 ibídem, cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa. La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda.

Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.

Además en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico […]”[8]. En cuanto al límite subjetivo, los efectos de la cosa juzgada son por regla general inter partes, con excepción de las decisiones que producen efectos erga omnes, caso en el cual los mismos son oponibles de manera general.

En el caso de las sentencias que sean emitidas en procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativos, los efectos de las mismas se encuentran delimitados en el artículo 189 del CPACA, que sobre el particular determina: “Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen […]” (Negrillas fuera del texto) De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria […]”[9] (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

En ese contexto, se tiene que la identidad de objeto implica que la demanda debe versar sobre la misma pretensión frente a la cual se predica la cosa juzgada, habida cuenta que se haya accedido o no a las pretensiones de nulidad. Por su parte, el requisito de la identidad de causa petendi se refiere a que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, deben tener un origen en común, es decir, que se sustenten en los mismos supuestos fácticos, en el marco de una providencia que haya denegado la nulidad.

Por lo mismo, el motivo de la demanda debe ser igual al inicialmente propuesto, lo que implica un análisis integral tanto de los hechos en que aquellas se apoyan, como de lo decidido en la sentencia; en orden a precisar si existe el mismo objeto en el nuevo proceso, deben estudiarse los hechos, pretensiones y sentencia del anterior para confrontarlo con los hechos y pretensiones del segundo, a fin de determinar la identidad; y, en caso de darse los otros requisitos, declarar la existencia de la cosa juzgada.

En cuanto a la semejanza jurídica de las partes, la Sala reitera que es un requisito que no tiene incidencia alguna en los procesos de nulidad, por cuanto las sentencias allí proferidas producen efectos erga omnes, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretenda, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.

Adicionalmente, en estos procesos la acción es promovida no en procura de un interés particular, sino en defensa del orden jurídico y la legalidad objetiva. IV.2.1.- De la cosa juzgada erga omnes frente a la acusada Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, expedida por el MINISTERIO DE TRANSPORTE Como quedó reseñado ab initio, en el presente asunto, en ejercicio de la acción del artículo 84 del C.C.A, se pretende la nulidad de la Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, expedida por el Ministerio de Transporte, dado que, a juicio de la parte actora, en la ley no fue previsto el texto adicional que el Ministerio le incluyó a la definición de Centro Integral de Atención en el citado acto referido a:” habilitados por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio”, “expresión que utiliza el Ministerio para regular los requisitos facultándose así mismo para otorgar la habilitación de dichos centros según se observa en su artículo 2º.”.

RESUELVE

Requisitos para la Habilitación de | | |los Centros Integrales de Atención. Para que un | | |Centro Integral de Atención obtenga por parte del | | |Ministerio de Transporte la Habilitación para su | | |funcionamiento debe cumplir con los requisitos que| | |se enuncian a continuación: | | | | | |1. El establecimiento privado debe ser persona | | |jurídica cuyo objeto social sea la prestación del | | |servicio de Centro Integral de Atención, | | |acreditado con un certificado de constitución y | | |gerencia expedido por la Cámara de Comercio, con | | |vigencia no superior a treinta (30) días.

Identificación biométrica de la huella | | |dactilar, para lo cual se deben tomar, por medio | | |electrónico utilizando un scanner digital, las | | |huellas dactilares de los dedos índice derecho e | | |izquierdo. Esta información se utilizará para | | |producir el registro de identificación de las | | |huellas dactilares de acuerdo con los parámetros | | |que se definan para el Registro Único Nacional de | | |Tránsito (RUNT).

Dicha información quedará | | |guardada mediante las herramientas tecnológicas | | |que para tal fin estén dispuestas en el mencionado| | |registro. | | | | | |3. Fotografía del aspirante. | | | | | |Artículo 9°. Duración y temática del curso. | | |Agotado el proceso de identificación, el conductor| | |infractor deberá presentar el comparendo que le ha| | |sido impuesto para poder adelantar el curso de | | |capacitación sobre normas de tránsito, el cual no | | |podrá ser inferior a dos (2) horas y su temática | | |debe estar orientada a dar a conocer las normas de| | |tránsito, a sensibilizar al infractor sobre la | | |incidencia y problemática de la accidentalidad | | |vial a través del análisis de las estadísticas | | |nacionales de mortalidad y morbilidad, los | | |elementos que afectan los factores que integran la| | |seguridad vial, la vía, el vehículo y el factor | | |humano y debe comprender la actualización y | | |complementación de las normas de comportamiento en| | |el tránsito cuya transgresión es la causa del | | |mayor porcentaje de accidentes de tránsito. | | | | | |Parágrafo.

La asistencia al curso de normas de | | |tránsito al cual hace referencia el artículo 24 de| | |la Ley 1383 de 2010, es obligatoria, personal e | | |intransferible. | | | | | |Artículo 10. De las certificaciones para los | | |conductores infractores. Una vez realizado el | | |curso, dentro de los términos que señala la Ley | | |1383 de 2010 para obtener el beneficio del | | |descuento, y después de cancelar el valor que de | | |acuerdo a la ley le corresponde al Centro Integral| | |de Atención, este expedirá constancia que | | |certifique que el infractor debidamente | | |identificado, asistió al curso personalmente, la | | |fecha, hora y duración, e inmediatamente ingresará| | |al RUNT los datos correspondientes al mismo, la | | |anterior información será remitida al RUNT firmada| | |digitalmente.

Vigencia. La presente resolución rige| | |a partir de la fecha de su publicación y deroga | | |las normas que le sean contrarias. | | | | | |Publíquese y cúmplase. | | | | | |Dada en Bogotá D. C., a 4 de agosto de 2010. | | | | | |El Ministro de Transporte, | | | | | |ANDRÉS URIEL GALLEGO HENAO […]”. | | | | | | | | |“[…] RESOLUCIÓN 004230 DE 2010 | | |(Octubre 04) | | |Por la cual se modifica y adiciona la Resolución | | |3204 del 4 de agosto de 2010, proferida por el | | |Ministerio de Transporte. | | | | | |EL MINISTRO DE TRANSPORTE, | | |en ejercicio de sus facultades legales y en | | |especial las conferidas por los artículos 59 | | |numeral 3 de la Ley 489 de 1998, 1° de la Ley 769 | | |de 2002 – modificado por el artículo 1° de la Ley | | |1383 de 2010– y 5° numerales 5.1 y 5.2 del Decreto| | |2053 de 2003, y | | | | | |CONSIDERANDO: | | | | | |Que mediante la Resolución 3204 de 4 de agosto de | | |2010, proferida por el Ministerio de Transporte, | | |se reglamentó, a nivel nacional, la constitución y| | |el procedimiento de habilitación para el | | |funcionamiento de los Centros Integrales de | | |Atención, dentro del marco de la Ley 1383 de 2010.| | | | | |Que teniendo en cuenta que a la fecha de la | | |expedición de la mencionada resolución, no | | |existían en funcionamiento legal, Centros | | |Integrales de Atención, el inciso 1° del parágrafo| | |del artículo 10 de la misma, estableció que los | | |Organismos de Tránsito "deberán garantizar la | | |capacitación sobre normas de tránsito, que le da | | |derecho al ciudadano a obtener la reducción de la | | |multa conforme a lo establecido en el artículo 136| | |de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo | | |24 de la Ley 1383 de 2010". | | | | | |Que el inciso 2° del parágrafo ibídem, determinó | | |que en todo caso, transcurridos dos (2) meses | | |contados a partir de la entrada en vigencia de | | |dicha resolución, es decir, a partir del 5 de | | |octubre de 2010, "el curso sobre normas de | | |tránsito deberá ser impartido en los Centros | | |Integrales de Atención habilitados por el | | |Ministerio de Transporte bajo los requisitos | | |establecidos en esta resolución". | | | | | |Que a la fecha no se ha habilitado ningún Centro | | |Integral de Atención en cumplimiento del artículo | | |136 de la Ley 769 de 2002, modificado por el | | |artículo 24 de la Ley 1383 de 2010 y de | | |conformidad con lo establecido por el artículo 3° | | |de la Resolución 3204 de 2010. | | | | | |Que se hace necesario modificar el inciso 2° del | | |parágrafo del artículo 10 de la Resolución 3204 de| | |2010, para efectos de permitir que los Organismos | | |de Tránsito continúen realizando la capacitación | | |sobre normas de tránsito para la educación y | | |socialización de los ciudadanos, como requisito | | |indispensable para que puedan obtener el beneficio| | |del descuento, dentro de los términos que señala | | |el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, modificado | | |por el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, y en | | |aras de garantizar la igualdad y efectividad del | | |acceso al mencionado beneficio en todo el | | |territorio nacional. | | | | | |Que adicionalmente el parágrafo 2° del artículo | | |136 de la Ley 769 de 2002, adicionado por el | | |artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, extiende el | | |beneficio del descuento a "todos los conductores | | |que tengan pendiente el pago de infracciones de | | |tránsito…" siempre y cuando se acojan al mismo | | |dentro de los doce meses siguientes a la entrada | | |en vigencia de la citada Ley 1383 de 2010. | | | | | |Que teniendo en cuenta que la ley establece como | | |requisito para acceder al beneficio del descuento,| | |la realización de un curso obligatorio sobre | | |normas de tránsito, se concluye que es obligatoria| | |la asistencia al mismo para todos aquellos que | | |pretendan acogerse al beneficio establecido por el| | |mencionado parágrafo, entre otras cosas, para | | |garantizar el principio de igualdad y de | | |educación. | | | | | |En virtud de lo anterior, este Despacho, | | | | | |

RESUELVE

| | | | | |Artículo 1°. Modificar el inciso 2° del parágrafo| | |del artículo 10 de la Resolución 3204 de 2010 en | | |el siguiente sentido: | | | | | |"El curso sobre normas de tránsito de que trata la| | |presente resolución, será impartido por los | | |Organismos de Tránsito, hasta tanto se habiliten | | |los Centros Integrales de Atención, de conformidad| | |con los requisitos establecidos para tal efecto. | | | | | |En consecuencia, los Organismos de Tránsito | | |deberán garantizar la capacitación sobre normas de| | |tránsito, con plena observancia de los | | |lineamientos fijados en el artículo 9° del | | |presente acto administrativo, en cuanto a la | | |duración y temática del curso, que le permita al | | |ciudadano, obtener la reducción de la multa | | |conforme a lo establecido en el artículo 136 de la| | |Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 24 de | | |la Ley 1383 de 2010. | | | | | |En todo caso, cuando en la Jurisdicción de un | | |Organismo de Tránsito se habiliten Centros | | |Integrales de Atención, para que aquel continúe | | |ejerciendo esta función, deberá habilitarse como | | |tal, cumpliendo con el procedimiento y los | | |requisitos establecidos en esta resolución". | | | | | |Artículo 2°.

PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las | | |Resoluciones núms. 3204 de 4 de agosto y 4230 de 4| | |de octubre de 2010, expedidas por el MINISTERIO DE| | |TRANSPORTE. | | | | | |SEGUNDO: OTÓRGASE un plazo de seis (6) meses | | |contados a partir de la notificación de la | | |presente providencia, para que el Gobierno | | |Nacional adopte las medidas necesarias tendientes | | |a expedir el trámite para la constitución y | | |habilitación de los Centros Integrales de | | |Atención, pero esta vez con el cumplimiento de lo | | |previsto en la Ley 962, de conformidad con las | | |consideraciones expuestas en esta providencia. Tan| | |pronto como sea adoptada la regulación | | |correspondiente dentro del plazo señalado o | | |vencido el mismo sin que ello ocurriere, se | | |desatarán los efectos jurídicos de la nulidad | | |integral de las resoluciones núms. 3204 de 4 de | | |agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, | | |expedidas por el MINISTERIO DE TRANSPORTE. | | | | | |TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección | | |Primera del Consejo de Estado que, una vez en | | |firme esta sentencia, archive el expediente, | | |previas las anotaciones a que haya lugar. […]” | Así las cosas, tal como se extrae de la precitada providencia, la Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse en torno a la legalidad de la Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, entre otra, de forma íntegra y accediendo a declarar su nulidad en los términos allí expuestos, esto es, con efectos erga omnes plenos sobre las pretensiones del asunto sub lite que giran en torno a obtener la nulidad de sus artículos 1º y 2º.

Por lo tanto, la Sala encuentra inobjetable la declaratoria de cosa juzgada erga omnes de la sentencia de nulidad de 18 de julio de 2019, proferida por esta Sección, dentro del número único de radicado 11001-03-24-000-2011- 00163-00, frente a la demanda del asunto sub examine, debido a la identidad de objeto y a la imposibilidad de que dicha decisión, en firme, sea sometida a nueva revisión o debate en los términos de los artículos 175 del CCA y 303 del CGP.

Finalmente, se le reconocerá personería jurídica a la doctora GLORIA CECILIA PACHECO OCHOA, como apoderada de la NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 116 a 122 del expediente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLÁRASE probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada erga omnes frente a la nulidad de la Resolución núm. 3204 de 4 de agosto de 2010, expedida por el MINISTERIO DE TRANSPORTE y, como consecuencia de lo anterior, ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia de nulidad de 18 de julio de 2019, proferida por esta Sección, dentro del número único de radicado 11001- 03-24-000-2011-00163-00, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: TIÉNESE a la doctora GLORIA CECILIA PACHECO OCHOA, como apoderada de la NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 116 a 122 del expediente.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente previas las anotaciones a que haya lugar. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 29 de agosto de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ----------------------- [1] “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. [2] “[…] Estatuto General de Transporte […]”. [3] "[…] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras Disposiciones […]". [4] Cfr. Folios 107 a 110. [5] Cfr. Folios 82 a 86. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de julio de 2019, número único de radicado 11001- 03-24-000-2011-00163-00, Consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. [7] Antes artículo 332 del CPC [8] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente doctora Ana Margarita Olaya Forero, Radicación Nro. 11001-03-15-000-1999-00217- 01(REV); actor: Roberto Hermida Izquierdo, demandado: Ministerio De Hacienda y Crédito Público. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, número único de radicado 05001-23-33-000-2015-02253-01, Consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés.