IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ORDINARIOS [S]e analizará si la providencia de 12 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual, negó dar apertura al incidente de desacato propuesto por la actora por incumplimiento de la sentencia popular de 31 de marzo de 2011, desconoció las garantías fundamentales reclamadas por la tutelante.
(…) [R]esulta del caso concluir que en contra de la decisión judicial objeto de reproche, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, la accionante no interpuso el recurso procedente y, por lo tanto, no se cumple con el requisito de la subsidiariedad (…) Así las cosas, se confirmara la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, el 13 de mayo de 2019, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por los argumentos expuestos en este proveído.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01253-01(AC) Actor: MAGOLA BERNAL DE LÓPEZ Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE VALLE DEL CAUCA, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN ORAL Decide la Sala la impugnación elevada por la parte accionante, en contra de la sentencia de 13 de mayo de 2019, mediante el cual la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia con fundamento en que “los argumentos expuestos por los tutelantes están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud La señora MAGOLA BERNAL DE LÓPEZ, actuando en nombre propio presentó[1] acción de tutela en contra del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA - SALA SEGUNDA DE DECISIÓN ORAL con la finalidad de que se protegiera su derecho fundamental al debido proceso. Dicha garantía la consideró trasgredida por cuenta de la decisión de 12 de marzo de 2019, mediante la cual la autoridad judicial cuestionada negó la apertura de incidente de desacato propuesto por la actora en contra del Municipio de Santiago de Cali, por el presunto incumplimiento de la sentencia de acción popular proferida el 31 de marzo de 2011, dentro del radicado No. 766001-23-33-000-2004-01624. 2.
Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza así: 1.2.1. El 21 de mayo de 2004, el señor Benjamín Acosta Ortiz, entabló acción popular contra el municipio de Santiago de Cali, para reclamar protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la moral administrativa, a la existencia del equilibrio ecológico, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, que estimó violados debido a que la laguna “El Pondaje”, ubicada en la zona agrícola del Municipio, se encontraba invadida por construcciones ilegales que en ella y en sus alrededores se habían realizado. 1.2.2.
El trámite judicial correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que con sentencia de 24 de marzo de 2006, negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que si bien existía vulneración a los derechos colectivos invocados por la ocupación ilegal de la laguna “El Pondaje”, la Alcaldía de Santiago de Cali había tomado las medidas tendientes a recuperar la zona. 1.2.3.
Dicha decisión fue impugnada por la parte actora, recurso que decidió el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante providencia de 31 de marzo de 2011, con la cual revocó el fallo objeto de estudio y en su lugar ordenó: “ (…) 2° ORDÉNASE a la Alcalde del municipio de Santiago de Cali que, a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo efectúe un censo, adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes, efectúe la reubicación de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje, dando prioridad a los grupos familiares con menores de edad, ancianos, enfermos, mujeres embarazadas o personas discapacitadas, a las que presentan socavación de cimientos, u otro factor de inminente riesgo.
Los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse deberán concurrir con el municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación. 3º ORDÉNASE a las Secretarías de Educación y de Salud efectuar en forma inmediata una campaña de educación sanitaria que instruya a los habitantes de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje sobre normas de higiene que deben observar en el tratamiento de desechos y basuras, para evitar enfermedades y riesgos a la salud, y adoptar medidas de prevención, principalmente en relación con la población infantil. 4º.
En asocio con el Comandante de la Policía Metropolitana adopte un operativo de policía permanente que prevenga nuevas ocupaciones ilegales en la Laguna El Pondaje, el vertimiento de escombros, la judicialización de los infractores y que contrarreste los factores de inseguridad que las ocupaciones ilegales causan a los habitantes de los barrios aledaños. 5º.
Conjuntamente con la CVC, adelante un programa de descontaminación y de recuperación ambiental del Humedal de la Laguna El Pondaje. 6º Conjuntamente con el Comité Local de Atención y Prevención de Desastres y el Personero Municipal, adopte e implemente en forma permanente un plan de monitoreo y de prevención del riesgo en que se encuentran los habitantes de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje, ante la contingencia de un eventual crecimiento del volumen de las aguas lluvias o de deslizamiento por socavación de cimientos. 7º CONFÓRMASE un Comité de Verificación, integrado por el Procurador Regional del Valle del Cauca, los Secretarios de Vivienda Social, Gobierno, y Mejoramiento Urbano, el Gerente de la Empresa municipal de Renovación Urbana y el Comandante de la Policía Metropolitana de Cali, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quien hará seguimiento a lo ordenado en este fallo e informará al a quo sobre las decisiones y acciones que se tomen y realicen.
(…)”. 1.2.4. Alegando incumplimiento de lo ordenado en la providencia de 31 de marzo de 2011, la parte accionante solicitó abrir incidente de desacato en contra del alcalde del Municipio de Santiago de Cali al considerar que: (i) no existen soluciones de vivienda reales, pues no hay un programa “rehabitacional” para el resarcimiento del 100% de los hogares;
(ii) tampoco existe un censo adecuado para la reubicación de las familias y (iii) se desconocen las acciones realizadas por las entidades obligadas en los numerales tercero y cuarto de la referida sentencia, relacionadas con la realización de campañas de educación sanitaria y la adopción de operativos permanentes por parte de la Policía Nacional para prevenir nuevas ocupaciones ilegales y el vertimiento de escombros en la zona. 1.2.5.
Dicho trámite fue decidido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con proveído de 12 de marzo de 2019, con el que negó dar apertura al incidente de desacato propuesto por la accionante, al considerar que la entidad responsable del cumplimiento del fallo de acción popular está adelantando la gestión administrativa, técnicas y presupuestales a su cargo, de modo que no encontró probados los elementos objetivos ni subjetivos para dar trámite al incidente. 3.
Sustento de la vulneración A juicio de la tutelante, a través de la providencia cuestionada se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues en su criterio, la autoridad judicial cuestionada incurrió en defecto fáctico. Al respecto, manifestó que el Tribunal Administrativo censurado no valoró el informe proferido por la Contraloría General de Santiago de Cali “No. 1500.12.40.17”, el cual da cuenta de “las debilidades en el cumplimiento de la acción popular”.
Expuso que dicho documento informó sobre (i) inexistencia de un censo real respecto de las familias afectadas; (ii) “deficiencia en el manejo de los recursos y el proceso de reubicación”; (iii) inexistencia de los estudios jurídicos ordenados sobre los predios en los cuales se debe realizar el proceso de restitución. 4. Pretensiones De la lectura del escrito de tutela, se tiene que la parte actora elevó las siguientes pretensiones: “1.
Por medio de la presente se requiere al señor Magistrado que: TUTELE los derechos fundamentales al debido proceso (sic) establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. 2. Declarar que la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle (…) violó el artículo 29 de la Constitución Política. 3. Compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, para que investigue la posible comisión del delito de Fraude a Resolución Judicial o la que hubiere lugar, por parte del Alcalde de Cali. 4.
Ordenar a los entes de control investigar los hechos. 5. Solicito que se disponga en término inmediato a la entidad demandada el cumplimiento y el acatamiento de lo ordenado por su despacho…”: 1.5. Trámite en primera instancia Con auto de 14 de febrero de 2019[2], la Sección Tercera del Consejo de Estado, Subsección “C”, admitió la acción de tutela de la referencia. Como consecuencia de esto, ordenó notificar como accionados a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
A su vez, ordenó vincular como tercero con interés en el resultado de la actuación al Municipio de Santiago de Cali. Por último, dispuso publicar dicha providencia en la página web del Consejo de Estado “para el conocimiento de quienes pudieran tener interés en el asunto”. 1.6. Contestaciones Ordenadas y surtidas las respectivas comunicaciones, intervinieron: 1.6.1.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Sala Segunda de Decisión Oral Actuando a través del Magistrado ponente de la decisión que se censura en el asunto de la referencia, rindió el informe solicitado con el que manifestó que el derecho fundamental reclamado por la accionante no fue desconocido. En cuanto al fondo del asunto expuso que se negó la solicitud de incidente propuesta toda vez que, luego de valorar en conjunto los elementos probatorios aportados al plenario, no encontró mérito para dar apertura al trámite incidental.
Indicó que de acuerdo con los informes allegados por las entidades que tienen a cargo el cumplimiento de la orden de la sentencia de acción popular se podía concluir que “que las mismas están adelantando las gestiones administrativas tendientes a acatar en su integridad el fallo constitucional, sin que se evidenciara que alguna de ellas se hubiese sustraído de las obligaciones que le fueron impuestas”.
Indicó que no basta con alegar el incumplimiento de la sentencia judicial, toda vez que la parte interesada debe acreditar la renuencia o negligencia para el cumplimiento de lo ordenado. 1.6.2. Municipio de Santiago de Cali Mediante el Director del Departamento Administrativo de Gestión Jurídica Publica de la alcaldía del municipio, solicitó que se negaran las pretensiones constitucionales.
Manifestó que el asunto de la referencia no cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la acción, toda vez que la parte interesada tenía a su alcance otro mecanismo idóneo de defensa para solicitar la protección de sus garantías constitucionales, explicando que “la accionante cuenta con las actuaciones administrativas correspondientes para atacar los actos administrativos en los cuales se procedió a reconocer y efectuar el censo”.
Expuso que lo pretendido por la tutelante, en últimas, es que “se rehaga el censo, con el fin de obtener dos viviendas”, alegando que se le debía asignar un hogar a ella y a su hija. Informó que de acuerdo con la Ley 472 de 1998, el incidente de desacato tiene como finalidad verificar el cumplimiento de la orden proferida por la autoridad judicial, hipótesis que en este caso se presentó toda vez que, como lo concluyó la autoridad judicial accionada, la alcaldía estaba adelantando las gestiones administrativas pertinentes para dar cabal cumplimiento de la providencia de 31 de marzo de 2011. 1.6.3.
Los señores: Senén Escobar Gómez, Ana Milena Betancourt, Omaira Castro, Freddy Saya Barreiro, Emir Eni Saya Castillo, Rigoberto Zuluaga Ocampo, Jacqueline Vásquez Samboní, Laline Rengifo, José Jair Betancourt López, Lina Estefanía Suárez Ayala, Nelson de Jesús Rendón Berrío, Luz Dary Escobar Fernández, Alba Lucía Torres Muñoz, Flor de María Sánchez de Ramírez, José Fernando Largacha Velasco, Sigri Stephania González Mosquera, Alba Lucía Gil, Lucero Ortiz Guevara, Hernán Borja Chaverra, Shirley Ramírez Ruiz, María Francy Mosquera, Nancy Elisa Pérez López, Elena Yamileth Araújo Godoy, Jhon Javier Moreno Alape, Marlene Gómez Sandoval, Miryam Ramírez, Ana Adela Gil Londoño, Teresa de Jesús Camargo Gómez y José Aquiles Valencia Bohórquez.
Allegaron documento con el que solicitaron ser tenidos como coadyuvantes. En cuanto al fondo del asunto, presentaron los mismos argumentos y peticiones, en síntesis, solicitaron que se acceda a la petición de amparo, toda vez que la sentencia popular no ha sido cumplida en la forma y los términos ordenados en el fallo de 31 de enero de 2011. 1.7.
Sentencia de primera instancia La Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, con sentencia de 13 de mayo de 2019, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. Al respecto, expuso: “La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia.
Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso. Como no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por los solicitantes están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente”.
Con fundamento en lo expuesto, concluyó que en el asunto de la referencia el escrito de amparo no reunía los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por último, reconoció a los señores Senén Escobar Gómez, Ana Milena Betancourt, Omaira Castro, Freddy Saya Barreiro, Emir Eni Saya Castillo, Rigoberto Zuluaga Ocampo, Jacqueline Vásquez Samboní, Laline Rengifo, José Jair Betancourt López, Lina Estefanía Suárez Ayala, Nelson de Jesús Rendón Berrío, Luz Dary Escobar Fernández, Alba Lucía Torres Muñoz, Flor de María Sánchez de Ramírez, José Fernando Largacha Velasco, Sigri Stephania González Mosquera, Alba Lucía Gil, Lucero Ortiz Guevara, Hernán Borja Chaverra, Shirley Ramírez Ruiz, María Francy Mosquera, Nancy Elisa Pérez López, Elena Yamileth Araújo Godoy, Jhon Javier Moreno Alape, Marlene Gómez Sandoval, Miryam Ramírez, Ana Adela Gil Londoño, Teresa de Jesús Camargo Gómez y José Aquiles Valencia Bohórquez, como coadyuvantes. 1.8.
Impugnación En desacuerdo con lo decidido por el juez a quo, dentro de la oportunidad legal establecida para tal fin[3], la parte accionante presentó recurso de alzada. Insistió en que la autoridad accionada no valoró la prueba relacionada con el informe presentado por la Contraloría General de Santiago de Cali, el cual presentó “las debilidades” en el cumplimiento de la sentencia popular alegada como incumplida, reiterando los argumentos propuestos en el escrito introductorio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[4], modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017, el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, teniendo en cuenta que es el reglamento actual del Consejo de Estado. 2.
Asunto bajo análisis De acuerdo con los argumentos propuestos en el escrito de alzada y el fallo de tutela de primera instancia proferido por la Sección Tercera, Subsección “C” de esta Corporación, corresponde a la Sala determinar si la decisión recurrida debe confirmarse, modificarse o revocarse. Por lo tanto, se analizará si la providencia de 12 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual, negó dar apertura al incidente de desacato propuesto por la actora por incumplimiento de la sentencia popular de 31 de marzo de 2011, desconoció las garantías fundamentales reclamadas por la tutelante.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia, y de encontrarlos superados; (iii) análisis del caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[5], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[7] (Negrilla fuera de texto).
Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[8] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez, cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Ahora bien, debe precisarse que la Corte Constitucional ha puntualizado los eventos en que procede la acción de tutela contra las decisiones que le ponen fin a los trámites incidentales de desacato: “Se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio”[9].
Como se lee, además de los requisitos generales de procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales, el peticionario que solicita el amparo de sus derechos fundamentales con ocasión a una providencia dictada en el trámite de un incidente de desacato, solo lo puede requerir cuando dicha decisión se encuentre ejecutoriada, incluyendo el grado jurisdiccional de consulta y debe ser consistente con los argumentos planteados en el trámite incidental.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 4. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “…esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual establece: “ARTICULO 6º- Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)”. De la lectura en conjunto de las normas citadas en precedencia, se advierte que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de las garantías constitucionales que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de amparo constitucional.
Al respecto, el máximo órgano en materia constitucional ha expuesto que “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”[10] Así pues, la Corte Constitucional ha definido una línea jurisprudencial clara y precisa en cuanto a que la petición de amparo no puede desconocer las acciones judiciales ordinarias contempladas en el ordenamiento jurídico interno, ello en concordancia con lo establecido por la Carta Política de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben velar por la protección de estos. 5. caso concreto Previo a entrar en materia, es preciso advertir que la presunta vulneración de las garantías constitucionales reclamadas por la parte tutelante, proviene de la decisión proferida el 12 de marzo de 2019, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la que negó el incidente de desacato propuesto, al considerar que la entidad responsable del cumplimiento del fallo de acción popular está adelantando las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales a su cargo, de modo que no encontró probados los elementos objetivos ni subjetivos para sancionar al incidentado.
Ahora bien, revisado el escrito de amparo, así como la alzada, advierte esta Sala constitucional que el asunto de la referencia no supera el estudio del requisito de procedibilidad adjetiva de la acción relacionado con la subsidiariedad, ello, toda vez que la actora contó con otro mecanismo idóneo de defensa para reclamar la protección de sus derechos fundamentales, como pasará a explicarse.
El trámite de las acciones populares se encuentra regulado por la Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, la cual, frente al tema de los recursos establece: “ARTICULO
36. RECURSO DE REPOSICIÓN. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. Así pues, el objeto del reproche presentado por la señora Bernal de López es que la autoridad judicial cuestionada negó el incidente de desacato propuesto por presunto incumplimiento de la sentencia de acción popular dictada el 31 de marzo de 2011 por el Consejo de Estado, Sección Primera.
No obstante, lo cierto es que el extremo activo contó con otro medio idóneo de defensa para reclamar la protección de sus garantías constitucionales, como lo era presentar recurso de reposición en contra del auto 12 de marzo de 2019, proveído con el que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó el incidente formulado, de acuerdo con la norma citada en precedencia. Se debe resaltar que en igual sentido se pronunció la Sala Plena de esta Corporación en la decisión del 26 de junio de 2019, en la que señaló “(…) en atención a la celeridad que debe caracterizar las acciones populares es claro que el recurso procedente contra las decisiones dictadas en el curso de este tipo de acciones es únicamente el de reposición, salvo lo dispuesto expresamente en los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 1998 respecto de las providencias a través de las cuales se dicta una medida cautelar y se profiere sentencia de primera instancia, decisiones estas que son apelables.”[11] Vale advertir que si bien, la providencia censurada se profirió al interior de un trámite de incidente de desacato, lo cierto es que el mismo debe seguirse por las reglas que regulan lo relacionado con las acciones populares, mismas mencionadas en precedencia, ello por cuanto el legislador no fijó un procedimiento especial para dicho trámite incidental.
Luego, debe entenderse que los postulados legales a observar a la hora de decidir respecto del cumplimiento o no de una orden popular (incidente de desacato) serán los fijados en la nombrada Ley 472 de 1998. Así pues, de acuerdo con las normas en cita las decisiones proferidas al interior de un proceso de acción popular (incidente de desacato) son susceptibles del recurso de reposición, salvo la que decreta una medida cautelar[12] y la sentencia de primera instancia[13], decisiones contra las cuales procede el de apelación. Vale resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia de C-377 de 2002, realizó un estudio de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 472 de 1998, concluyendo que dicha norma no era contraria a la Carta Política.
Pronunciamiento del cual se destaca: “El artículo 36 de la Ley 472 de 1998, que se demanda, dispone que contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. En criterio del demandante la norma impugnada infringe el Ordenamiento Fundamental, puesto que al impedir la interposición del recurso de apelación, especialmente respecto del auto que rechaza la demanda, desconoce el derecho de defensa, el principio de la doble instancia y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 29, 31 y 229) así como la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados con el ejercicio de las acciones populares.
(…) Hecha esta precisión, para la Corte es claro que la medida contenida en la norma bajo revisión no se opone a la Carta Política pues consulta la naturaleza expedita de las acciones populares, en la medida en que al imprimirle celeridad a su trámite judicial propende por la efectividad de los derechos e intereses colectivos amparados por dichas acciones, que según se analizó se caracterizan por demandar del Estado una labor anticipada de protección. Debe recordarse que en el contexto de la Ley 472 de 1998, la celeridad del procedimiento está dada fundamentalmente por el establecimiento de un término breve para proferir la decisión respectiva (art. 34), para lo cual el juez debe impulsar oficiosamente la actuación so pena de ser sancionado disciplinariamente, y sin que ello pueda comportar el desconocimiento de las reglas fundamentales del proceso pues en las acciones populares el juez tiene la obligación de velar "por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes" (art. 5°).
En criterio de esta Corporación la determinación que se analiza tampoco implica sacrificio alguno del derecho de defensa y del derecho de acceder a la administración de justicia (CP arts. 29 y 229), puesto que con la consagración del recurso de reposición el accionante puede ejercer libremente su derecho de controvertir las decisiones adoptadas por el juez durante el trámite de las acciones populares a fin de que éste funcionario revise la validez de su propia determinación revocándola o reformándola.
En suma, entendida la norma en el sentido de que se aplica a todos los autos dictados durante el trámite de las acciones populares, no se desconoce la Carta Política pues el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, decisión que, según se advirtió, no conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados con la acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial correspondiente.
Con fundamento en lo expuesto, resulta del caso concluir que en contra de la decisión judicial objeto de reproche, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, la accionante no interpuso el recurso procedente y, por lo tanto, no se cumple con el requisito de la subsidiariedad en los términos propuestos en el acápite quinto de esta providencia[14].
Así las cosas, se confirmara la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, el 13 de mayo de 2019, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, pero por los argumentos expuestos en este proveído. Resaltando que la acción de tutela no puede suplir el mecanismo judicial con el cual contó la parte actora para cuestionar la decisión que, a su juicio, resulta lesiva de sus derechos fundamentales, pues ello implicaría desnaturalizar el carácter subsidiario y excepcional de la acción de tutela. 6.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto en párrafos precedentes, la Sala confirmará la decisión proferida en primera instancia, que declaró improcedente la petición de amparo de la referencia de acuerdo con los argumentos desarrollados en este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de mayo de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] Fl. 13, 27 de marzo de 2019. [2] Folio 101. [3] La sentencia de primera instancia fue notificada mediante correo electrónico enviado el 8 de julio de 2019, mientras que la impugnación se presentó el 10 del mismo mes y año. [4] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” [5] Sala Plena del Consejo de Estado.
Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C. P.: María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [7] Ídem. [8] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [9] Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018 [10] sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño [11] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena, auto de 26 de junio de 2019, Importancia Jurídica – Acción Popular Rad. 25000-23-27-000-2010-02540-01 MP.
Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. [12]
ARTICULO
37. RECURSO DE APELACIÓN. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.
(…)”. [13]
ARTÍCULO 26. OPOSICIÓN A LAS MEDIDAS CAUTELARES. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: (…)”. [14] Misma decisión arribó la Sala en la sentencia de tutela de 8 de agosto de 2019, proferida dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-3236-00, C.P. Nubia Peña Garzón. Proceso que guarda similitud fáctica con el asunto de la referencia.